安徽省政府债券风险管理研究

□文/干 源 张 艳

（铜陵学院会计学院 安徽·铜陵）

［提要］ 政府债券风险管理对提升地域经济发展水平有着重要意义。本文从现阶段我国政府债券风险管理的实质性层面进行分析，针对风险管理中出现的问题，提出具体的优化路径，为防范政府性债务风险提供一定的参考借鉴。

一、长三角一体化战略背景

当下，我国市场经济建设逐渐由传统城市区域经济发展模式，转变为大地域、大复兴发展模式。时代发展与社会经济都是长三角经济贸易带形成的重要推手。长三角一体化战略背景是在大地域经济促进下的必然产物，是经济全国化及地域繁荣性的一体化效果呈现。长三角一体化的形式打通我国南北经济枢纽与沟通联系，将南方经济，即珠三角经济的促进影响进行北移。是我国改革开放及市场经济建设的重要成果展现。长三角一体化发展是推动局部到全面的必要途径，是凝结力量、发展经济的一计重拳。结合“一带一路”倡议与战略经济复兴，长三角一体化发展对开放地方经济、推动全球贸易起到保障与基础架构。

2020 年8 月，习近平在扎实推进长三角一体化发展座谈会上强调，“要深刻认识长三角区域在国家经济社会发展中的地位和作用，结合长三角一体化发展面临的新形势新要求，坚持目标导向、问题导向相统一，紧扣一体化和高质量两个关键词抓好重点工作，真抓实干、埋头苦干，推动长三角一体化发展不断取得成效。”长三角地区已经成为我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一。加快融入长三角区域，实现经济协调发展，是实现安徽经济高质量发展的内在要求。

二、安徽省政府债券发行现状

为了积极融入长三角一体化发展，合肥市蜀山区环科大科创走廊环境改造项目、淮北市城市大脑运营中心项目、新芜开发区承接长三角产业转移高质量发展示范区建设项目、凤阳县G329 凤阳至蚌埠段改线工程项目等均发行了安徽省政府专项债券。信用级别均为AAA 级。付息方式均为利息按半年支付，债券最后一期利息随本金一起支付。债券资金投向长江经济带发展和长三角一体化发展领域。发行地方政府债券（包括一般债券和专项债券）是顺应财税体制改革的需要，理顺了中央和地方财政关系，可以为地方政府提供稳定、可持续的资金来源，有利于完善地方政府融资机制。不断增加的地方政府债券规模，为经济的恢复发展提供了有力支持，政府债券资金将发挥更大作用，在新发展格局下政府债券将发挥更多基础性作用。

三、政府债券风险管控重要意义

（一）债券风险及风险管理概述。债券风险主要是指地方政府选择自行承担债务，其后因诸多问题导致无法完成按期还本付息。进而产生较为严重的影响后果。一旦出现债券风险地方政府财政能力会迅速下降，如不能定期发放养老保险或公共事业投资等。通过分析后发现该情况发生造成容易造成流动性、偿债两种风险。最为严重的就是偿债风险，偿债风险是指政府出现“资不抵债”等情况。这样就导致政府职能与运行保障失效，影响地方政府开展相关工作。

风险管理是指在进行经营或投资中出现的一种风险控制方法。风险出现有其一定的突发性、因果性，很多环节都会导致风险发生。在对风险控制中提升管理效应与管理质量十分重要。风险管理主要包括风险评估、风险防范、风险分析、风险鉴定等。风险管理主要以风险监督、风险处理为主，风险主要以投资风险、债务风险、财务风险等为主。

（二）重要意义及价值体现。政府债券风险管理的作用在于结合实际，对政府财政及资本运作的合理性进行方案制定、政府债务控制。如地方政府债务失控，则会造成政府财政虚空、资金减少等。对城市及地域经济维持、建设项目投资等造成极大影响。政府债券问题一直备受关注。本文主要从不同层面，对安徽省政府债券风险及管理生效等问题进行分析，对优化整个政府财务管控与职能发挥具有十分重要的影响意义。

近年来，叠加债务到期压力抬升，全国大部分省份的债务化解压力普遍提升。尽管国家财政部在政策上一直在“开正门、堵后门”，但是有些地方政府的财政压力仍然很大，特别是实体经济动能弱势，“保增长”压力较大的情况下，违规违法举债出现了不少“新变种”，地方融资平台债务违约风险不断提高，隐性的债务还在蔓延。而财政部也多次发布文件，对地方各种违规违法举债融资行为将终身问责。因此，将债券风险控制作为调整地方经济发展、政府项目建设投资的有效方法十分关键。在具体工作开展中必须以长三角一体化发展为主，进行针对性融合设计。

四、安徽省政府债券风险管理存在的主要问题

（一）新增债券规模不大影响在建项目。通过对安徽省政府债券进行分析调查后发现，其当下存在新增债券规模不大，且在建项目已经造成严重影响。安徽省是长三角一体化战略发展的重要组成部分。从地域经济发展实质层面来讲，安徽省在其发展中一直受政府融资问题影响。政府在发行地方债券过程中也出现诸多问题。政府债券发行量不够，对其当下建设项目造成影响。这种影响性不是单一的地区经济影响，而是对整个安徽省和长三角区域的波及影响。省级、市级很多在建项目都无法顺利进行，所谓政府不能从民间或银行及市场等层面发行债券，政府资金受到一定制约导致诸多项目无法进行建设。

（二）缺乏风险控制思维税收体系需强化。通过对安徽省部分地区进行走访调查后发现，多地缺乏对债券风险的科学管控认识，可能导致后期诸多问题发生。其中，最为明显的就是全局意识不强，风险管控思维缺乏。不能从长三角一体化发展层面分析考虑，缺乏对全局经济发展及繁荣一体化的目标性。单一的开展项目投入虽有利于民生发展，但无疑对政府财政支持造成极大影响。因此，在具体工作开展中也要强化其风险控制思维，将发生的风险性进行最大限度的降低。同时，安徽省税收机制与政策等依然有待完善，税收能力整体相对偏低，无法快速对财政给予补充，这些都是其主要问题。对日后债券风险出现都有间接效应。

（三）债券之间存在价格差异影响发行。（1）发行主体不同。作为筹资手段，无论是国家、地方公共团体还是企业，都可以发行债券，而股票则只能是股份制企业才可以发行。（2）收益稳定性不同。从收益方面看，债券在购买之前，利率已定，到期就可以获得固定利息，而不管发行债券的公司经营获利与否。股票一般在购买之前不定股息率，股息收入随股份公司的盈利情况变动而变动，盈利多就多得，盈利少就少得，无盈利不得。（3）经济利益关系不同。作为主要的金融工具，债券和股票实质上是两种性质不同的有价证券。二者反映着不同的经济利益关系。债券所表示的只是对公司的一种债权，而股票所表示的则是对公司的所有权。权属关系不同，就决定了债券持有者无权过问公司的经营管理，而股票持有者，则有权直接或间接地参与公司的经营管理。

（四）银行反映需提升相关措施。在债券风险管理控制中商业银行作用发挥不大，银行不能及时介入与参加，这样就导致在日后债券发行逐渐增多中，缺乏有效的金融管控与调节，让债券发行及政府债务过度集中化、固态化，可能导致地方政府在后期建设投资及项目建设中债务风险不可控；另一方面是IT开发过程管理的难题。一般的银行开发环境往往缺少源码管理及代码审核功能，开发自测耗时费力，缺少端到端、全线上的项目管理监控平台。此外，银行也面临着IT 项目迭代效率不高的问题，需求的快速变化使银行软件版本的迭代加速，要在最短的时间内完成上线才能及时满足业务需求，发布的时效性要求提高，而常规手工测试执行往往难以满足快速发布要求，使测试过程反复拖沓。还有就是银行IT 部署发布的控制难题，传统做法主要是手工加shell 脚本的半自动化部署，而在每次IT 部署过程中往往存在诸多问题，使最终部署效果及发布风险难以完全掌控。

五、安徽省政府债券风险管理优化路径

（一）妥善安排新增债券额度。按照新《预算法》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和市政府、市财政局关于政府性债务管理的有关规定，安徽省建立起“借用还”相统一的地方政府债务管理机制，切实防范化解财政金融风险，促进经济社会持续健康发展。但是，安徽省存量债务规模较小，债务率相对较低，经济社会发展相对滞后，特别是目前无铁路过境，严重影响外向型经济发展。时值经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期以及新旧动能转换阶段，经济增长放缓、财政收入增速回落、财政收支矛盾突出、重大民生及基础设施建设资金缺口大，经济社会发展受到资金要素制约。

（二）鼓励商业银行积极参与其中。针对安徽省政府债券风险发生的可能性，应鼓励商业银行积极参与其中。安徽省政府债务增加的部分目的在于促进长三角经济一体化建设，很多项目投资都直接与长三角经济发展紧密相关。在长三角更高质量一体化发展的战略背景下，对其自身债务风险进行有效控制显得十分重要。将商业银行纳入其债务处理与缓冲的重要承载体，对安徽省各级政府的财政保障影响深远。具体如下：第一，发挥商业银行的借贷功能与风险转移作用。安徽省政府可与商业银行合作，将部分债务进行商业银行转移。让商业银行成为债务负担主体，政府可通过与银行进行合作，以定期或分期形式对银行进行还债。这种方法有效缓解政府高债务风险，将债券风险进行有效转移。第二，让商业银行参与到政府项目融资、筹资或建设发展中去。政府与银行的关系应为合作、协调发展关系。其主要目的都是繁荣地方经济。长三角一体化发展也是金融一体化发展形式。安徽省政府应站在时代发展的宏观高度，将长三角金融一体化框架进行设计及搭建。与商业银行合作不能局限于安徽省境内，要积极与长三角城市展开金融合作，发挥毗邻优势。这样不仅有利于长三角经济发展一体化形式，更为日后降低安徽省政府债券的风险打下了基础。第三，与商业银行合作制定发行更为标准的政府债券。在债券发行中安徽省政府应与商业银行进行合作，将政府债券进行商业化包装，在包装过程中一定要凸显其回报性、高息性，这样才能有效吸引债权人介入，以商品投资形式进行大量政府债券认投。如商业银行可选择一种政府债券投资或平台等形式，让债券发行更具理财投资性。这些都是提升政府债券发行与降低风险的有效手段。

（三）强化政府税收体系建设。税收是政府财政主要来源，通过对安徽省政府进行走访调查分析后发现，其在税收方面也存在诸多问题。使政府财政运行及建设投入受阻，不得借入大量债务，以确保建设资金投入。基于此，安徽省政府应结合长三角一体化发展背景，将自身政府职能进行发挥。强化自身税收体系建设，以抗衡债券风险。第一，对安徽省各项税务机制、税收政策及规范条文等进行明确。以制度带动执行、以执行促进发展，在税收过程中应强调执行、发展的双重效应。执行在于对工作的贯彻落实，发展在于对一体化经济模式的推动。第二，新增相关税收项目，从安徽省产业调整到新经济模式应用层面入手，对新产业或新媒体等行业进行税收添加，完善各新产业的调查力度，拟定各税收项目等。提升新增税收数量，并根据长三角一体化发展方向进行多省市合作等。将税收的实质性与保障性进行诠释，为长三角经济发展建设积极助力。

（四）全国统筹安排政府投资规模。国家政府层面应对长三角区域及安徽省政府投资方向、规模等进行统筹安排。将以往的零散政府投资行为进行规划，以统一性、布局性为主，中央政府及时介入，也会降低或规避地方政府债券风险发生。具体措施如下：第一，中央政府应加大地方区域及政府的巡查力度，对地方经济与项目建设的功能性、投资性给予明确。通过调查分析等形式，拟定政府重大投资项目并对其投资规模给予政策建议。安徽省政府不可进行盲目融资。如一旦出现盲目性投资，则会导致大量债务风险发生，对政府以后的投资也不会造成一定的影响。而中央政府从全国层面介入，对其进行宏观调控十分重要，也是其主要保障手段之一。第二，继续强化基础设施建设，从民生保障入手，不断营造长三角一体化带动经济模式。将安徽省打造成为更具发展空间主要主旨的经济繁荣地带，因此在全面债券风险控制中安徽省要做好全国一盘棋及相应政策等工作。

综上所述，本文从不同方面及角度对安徽省政府债券风险管理存在的问题进行阐明，并提出相关优化措施，为实现现代化金融体系全面建设奠定基础。