领导干部自然资源离任审计研究

□文/王培训 陈港辉

（哈尔滨商业大学 黑龙江·哈尔滨）

一、引言

十八大以来，习近平将生态文明建设列入“五位一体”的总体布局，并相继提出领导干部自然资源离任审计，逐渐展开全国性的试点工作，并于2018 年正式确定为一项全新的审计制度。领导干部自然资源离任审计的确立是我国经济发展前进道路中不可或缺的重要一环，脱离了自然资源和生态环境的建设，我们的经济发展随时都会受到阻碍，而当今我国身处于世界格局的重要位置，对于生态文明建设更加不能忽视，所以领导干部自然资源离任审计制度的建设对生态文明建设以及我国经济发展至关重要。

二、领导干部自然资源离任审计概述

（一）内涵。自然资源领导干部离任审计这一概念最初源于《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》这份文件。其目的简单来说是为了保证我国生态文明建设，是生态文明建设成果的一种体现，同时也明确了衡量领导干部的政绩时，除考察其经济责任外，也应该重视其对于生态文明的建设和影响。这一概念的提出也是在原有的领导干部经济责任审计中做出了延伸和补充，将经济责任和生态环境建设两者互为补充、互为影响、互为统一，即用新的经济责任标准去衡量自然资源审计。其基本概念是对领导干部所在区域的自然资源进行检查、监督和鉴证，并提出审计建议；同时，推动领导干部切实履行资源管理和环境保护责任，建立环境保护追究责任制。

（二）审计对象及其主要内容。根据《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，领导干部自然资源资产离任审计对象包括：一是各级党委和政府主要领导干部；二是国务院和地方各级发展改革、国土资源、环境保护、水利、农业、林业、能源、海洋等承担自然资源资产管理和生态环境保护工作部门的主要领导干部。

领导干部自然资源离任审计主要内容是各类自然资源，主要包括：水资源、森林资源、耕地资源、矿产资源、国土资源以及生物资源等。

1、水资源。对于水资源的审计应当首先关注于审计区域的水资源总量、水质及其来源，以便了解水资源总体情况；其次了解领导干部对水资源的利用效率、水污染的整治是否达到了目标、整治的结果如何以及是否依法执行相关的法律法规；最后关注水资源的各项指标是否达成了相关目标，并考量这些目标的实现效果如何，是否可以进一步提高效率提出相关意见。

2、森林资源。首先，考虑领导干部在任期间各项任务的完成情况。重点关注森林资源指标是否达标并比较领导干部任前任后森林资源的变化。其次，关注领导干部对于相关制度建立和执行情况。最后，着重考虑森林资源开发、利用和保护情况。

3、耕地资源。首先，应当重点审计区域耕地资源总面积和耕地资源的质量、开发利用的效率；其次，审计区域耕地的政策法规执行情况；最后，关注耕地资源的监管和保护。

4、其他相关资源的审计。同如上资源一样，首先关注资源的总量和质量的变化；其次关注领导干部对法律法规的执行情况；最后考虑资源资金投入产生的绩效情况。

（三）审计类型。结合相关的审计报告以及相关试点地区的领导干部自然资源离任审计情况，我们认为该种类型审计主要分为三种：即财务审计、绩效审计以及合规审计等。财务审计，顾名思义，主要反映相关财务指标、资金运转的审计模式。根据自然资源的资产负债表着重考虑资金的预算，拨付和使用能否去遵从相关的准则和规定，资金的使用是否尊重客观规律即合法和科学；绩效审计，是一种结合方法、过程、结果以及建议为一体的审计方式，即对地方领导干部相关于资产保护和管理等经济活动是否具有一定的经济性、效率性、效果性、公平性、环保性；合规审计，即相关干部人员在进行投资和相关资产行建设的时候是否遵循了国家相关法律法规的规定。

（四）审计方法。关于审计方法，尤其是关于自然资源审计的方法主要依靠相关的科学技术和大数据等审计方法。

1、在地理信息技术应用方面。地理信息技术包括卫星导航定位技术（GNSS）、地理信息系统技术（GIS）与遥感技术（RS），在审计工作中，主要应用于区域定位、面积测量以及空间分析等方面，这种技术解决了由于地理位置复杂难以测算和考察的复杂性，并且更加提高了数据的准确性。

2、在大数据技术应用方面。许多地区探索运用了大数据信息技术和地理测绘技术等现代科技手段。目前，全国已经有许多试点单位使用，首先，通过地理信息技术，对审计区域的自然资源的质量和数量等相关监测；其次，通过网络系统，将各地的自然资源进行评估和检测，上传到国家的数据库，国家对于数据进行整合，既便利了审计单位对数据的使用，还能促进各地审计资源的互相使用，完善了信息的及时性，避免因为信息的不对称，而忽略相关问题，进而有效提升审计工作效率与效果。

三、领导干部自然资源离任审计存在的问题

（一）审计信息获取困难。审计所需信息难以获取，主要体现在以下方面：一方面自然资源种类繁杂且形态各异、往往有“分布广、体量大、变化快”的特点，并且我国的自然资源资产的管理与保护由多个部门负责，各部门之间的信息不能互通，这也就导致了审计人员需要去不同的部门获取自然资源资产的相关信息；另一方面由于自然资源资产具有天然性，其不同于人类制造的其他资产，所以自然资源资产的价值难以量化。比如对于水资源和森林资源，其本来所带来的生态价值远超过经济价值，但生态价值如何用货币度量是一大难题。再比如矿产资源，矿产资源蕴藏量的预测受到科学技术水平的限制，不同时期的预测数可能存在较大差异。因此，如何高效地获取审计信息仍是一大难题。

（二）审计能力不足。自然资源资产审计涉及的大多是非财务领域，比如资源管理、生态恢复、环境保护、污染防治等。在审计工作中，会涉及到许多环境与自然的专业知识，但目前审计行业的从业人员基本上以从事财务审计的会计和审计专业的人才为主。这些是审计人员的“知识盲区”。进行自然资源资产审计需要自然科学专业的人才，对审计人员的专业水平要求高。此外，由于现在的资产管理部门主要依赖于专门的在线信息系统对自然资源进行管理，所以相关数据库里的数据量非常巨大，这也就要求审计人员具备一定的计算机技术。

（三）审计制度不完善和内容不明确。我国在2017 年开始在全国范围内开展自然资源资产离任审计的试点工作，随后在第二年在全国范围内铺开。经过几年来的不懈努力，我国的自然资源资产离任审计工作已经取得了很好的成绩，生态问题得到了基本改善，生态质量得到了明显的提升。但由于该项工作是一项全新业务而且发展时间短，所以目前的相关法律法规并不完善。不健全的制度，不统一工作标准和评价体系，使得审计工作缺乏规范性，审计结果缺乏科学性。

（四）审计评价指标不完善。自然资源资产审计不同于一般的财务审计，自然资源资产审计具有一定的特殊性。自然资源资产和生态环境处于动态的变化之中，这给地方相关部门编制的自然资源资产负债表的编制带来了很大困难。一些生态环境损害和生态系统的修复周期性较长，而领导干部任期相对较短，对于领导干部损害生态环境应承担的责任难以区分。此外，虽然我国已经将自然资源资产审计情况纳入地方领导干部的考核之中，但存在占比低以及组织部门未能充分利用审计结果的情况等等。

四、相关建议

（一）建立自然资源资产信息系统。我国国土辽阔，自然资源丰富，由此产生了大量的自然资源资产的数据。这不仅给审计带来了难题，与此同时对于政府的管理也提出了挑战。因此，建立自然资源资产信息系统显得尤为必要。我国应建立标准化和规范化的自然资源信息平台，整合和同步国土、水体、森林等自然资源数据。审计人员利用信息系统收集审计资料，运用计算机技术分析自然资源的动态变化，从而可以快速高效地发现异常情况。完善的自然资源资产信息系统可以减少审计人员的工作量，提高审计效率和审计质量。

（二）建立多部门联合审计方式。鉴于自然资源资产审计具有涉及范围广、审计难度大、专业要求高等特点，只具备审计知识是远远不能适应审计工作的需要。此外，自然资源资产审计涉及到多个政府部门，如国土、生态环境、水利等部门。不同种类的自然资源需要运用不同的方法进行审计工作，单一部门难以完成。因此，为了高效率、高质量地完成审计工作，审计部门应当整合外部资源。审计部门必须发挥其他各部门的专业优势，从各部门抽调骨干人员组建联合审计组。同时，为保证独立性，上述部门人员应当异地抽调。生态文明建设，环境保护，对整个社会来说是个系统工程，需要相关部门协同合作、各方关注、多管齐下、共同应对。

（三）完善相关规章制度。建立健全审计评价指标体系，完善的规章制度是保证审计质量的前提。但规章制度总是会存在一些问题，这要求审计人员在实际开展工作中要善于发现法规中不切合实际的地方，并运用在一线的工作经验去提出建议或解决方法，并把建议汇总到法规的制定部门。法规制定部门在实际工作中不断地完善规章制度，反过来也能更好地服务于审计人员开展工作，使得审计工作更加规范，从而在制度层面保证了审计质量。此外，对于自然资源资产负债表，专家学者应完善和统一不同类型的自然资源资产的编制标准，为我国的政策制定出谋划策。

（四）完善审计评价指标。自然资源资产审计不同于其他审计，因此开展审计工作需要建立新的评价指标体系。只有建立起自然资源资产审计的评价指标体系，才能为客观审慎开展审计提供科学的评价依据，保证审计评价的客观公正，提高审计结果的权威性和公信力。由于不同地区自然环境存在一定差异，所以审计机关在挑选审计评价指标时，应坚持实事求是的原则，结合实际工作经验因势利导，制定出适合当地实际情况的评价指标。由于审计评价指标体系涉及面广，复杂性高，单靠审计机关难以完成，因此审计机关应联合环保、国土等部门共同商讨以制定出合理规范、内容科学、便于操作的审计评价指标体系。