我国长期护理保险制度试点成效及启示

□文/彭 荣 王美芝 蔡雪娜 李 芳

（广东财经大学经济学院 广东·广州）

［提要］ 稳步构建长期护理保险制度是“十四五”时期我国应对人口老龄化的重要举措。本文运用文献分析法和文本数据挖掘法，概括我国长期护理保险制度试点实践的主要特色，论述首批试点城市长期护理保险制度实施总体成效，并提出我国扩大长期护理保险制度试点的政策建议。

2020 年党的十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，提出全面推进健康中国建设的重大任务，指出我国将稳步建立长期护理保险制度。这是自2016 年在全国范围试点长期护理保险制度以来，对我国探索构建长期护理保险制度的进一步规划。根据2016 年出台的《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，上海市、广州市等15 个城市率先开展长期护理保险制度试点工作，至今已经四年有余，积累了大量的实践经验。2020 年国家医保局、财政部发布《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》，进一步将北京、天津、山西等14 个省区市相关市区纳入长期护理保险制度试点。总结首批试点城市长期护理保险制度运行成效，提升对长期护理保险经济社会效应的认知，可以为扩大长期护理保险制度试点提供理论和经验支持。本文概述我国长期护理保险制度试点的主要特色，论述首批试点城市长期护理保险制度运行的总体成效，提出我国稳步推进长期护理保险制度试点的政策建议，为扩大长期护理保险制度试点提供路径遵循。

一、长期护理保险制度试点主要特色

我国长期护理保险制度试点实施以来，大量文献对试点城市长期护理保险试点方案进行了比较，发现各市试点方案在参保对象、基金筹集、服务内容、待遇给付等方面存在明显差异。基于文献内容分析和政策文本分析结果，概括我国长期护理保险制度在试点实践中的特色，主要表现在以下几个方面：

（一）弹性覆盖，体现合理性。在保障范围方面，上海、南通、苏州、青岛等多地实现了城乡全覆盖，使城乡居民得以平等地享受长期护理服务，确保了社会公平；而承德、宁波、安庆等其他城市则优先保障城镇职工医保参保人员，随着试点的稳步推进，再将覆盖主体拓展至全体城乡居民。此外，各试点城市保障主体也逐步从重度失能人员拓展至中度失能及失智人员。这表现出长期护理保险政策的弹性和灵活性，在一定程度上体现了制度设计的合理性。

（二）多元筹资，体现接续性。在资金筹集方面，上海、承德、南通、上饶、荆门等地建立了多元筹资模式，以医保基金、个人、单位、政府为多元主体，责任共担，体现了长期护理保险筹资的接续性。在筹资形式上，采用了定额与定比两种形式，不仅兼顾了个人和企业的资金承受能力，同时也缓解了长期护理保险作为社会性保险给地方政府带来的资金压力。

（三）“家护”优先，体现经济性。在服务形式方面，各地基本以居家护理、社区护理、机构护理三种形式为主，满足了参保人多样化的护理需求。特别地，多个试点地区对居家护理（“家护”）形式具有明显的政策倾斜，从各地对不同服务形式的报销比例来看，选择居家护理服务形式享受的报销比例与待遇支付水平往往较高。比如，上海市居家护理服务报销比例为90%，而机构护理服务的报销比例则为85%。此外，荆门、广州、成都等地在不同程度上也有此倾向，表明各地政府更推崇居家护理服务，这既符合我国的传统社会习惯，又在一定程度上节约了社会成本，具有经济性。

（四）经办管理，体现高效性。荆门等地政府联合商业保险公司参与经办长期护理保险制度，充分利用专业化保险公司在信息、技术、经验、管理等方面的优势，提高了长期护理保险制度的实施效率，降低了长期护理保险制度的运营成本，减轻了医保部门的工作负担，避免了“一个部门、多种角色”的问题，有利于医保部门集中精力建立监管机制，加快构建我国长期护理保险制度条线式、端到端的完整服务体系。

二、长期护理保险制度实施总体成效

首先，收集关于长期护理保险制度试点成效的文献资料。文献来源包括百度检索得到的长期护理保险试点成效相关新闻报道，2016 年以来中国知网上公开发表的以“长期护理保险”或“长期照护保险”+“试点”+“成效”或“效果”为关键词的期刊论文和报纸文章。截至2020年底，共收集到新闻链接30 条，期刊论文69 篇，报纸文章8 篇。其次，运用Python 文本分析方法，得到长期护理保险制度试点成效的高频词汇。最后，根据高频词汇关联语义，归纳并论述我国长期护理保险制度试点的主要成效。

（一）缓解失能人员及其家庭的经济负担。长期护理保险较高的报销比例（70%左右），很大程度上分担了失能人员及其家庭高昂的长期护理服务支出。如，长春市失能人员入住养老机构全年平均费用在4万元，经过长期护理保险补偿，参保职工只需承担3，600 元左右，参保居民只需承担7，200 元左右，就能享受全年照护服务。截至2019 年，青岛长期护理保险试点制度累计支出近17 亿元，惠及6 万多名失能失智人员；承德市长期护理保险基金支付1，460 位参保人的保险补偿款总计1，200.47 万元，大大减轻了重度失能人员及家庭的经济负担。

（二）促进养老服务业及其关联产业的发展。随着长期护理保险制度的深入实施，试点地区的养老服务机构、护理服务机构、医养结合机构经历了“从无到有，从有到多，从多到优”的发展过程。随着试点的实施，承德市第一家专业护理院、第一家专门家护服务机构应运而生，填补了本市护理服务的空白。医养结合机构规模随之扩大，先后建成了第三医院等5 家医养结合定点机构，共设立床位205 张。承德市定点医疗服务机构由2017 年制度实施之初的3 家增至6 家，包括专业的医养结合机构、专业的医疗服务机构，同时养老产业持续地吸引各方资金流入。青岛市是全国最早实施长期护理保险制度试点的城市，经过多年经验积累，其医养结合服务水平全国领先。2019 年，青岛市医养结合养老机构数量达到了141 家，占养老机构总数的一半以上（55.7%），护理型床位达2.5 万张，占机构养老床位总数的58.9%，基层医疗卫生机构的康复、护理床位占比较试点前均大幅提高。

长期护理保险制度延伸了产业链条，吸引了大量优质资金投入，产生大量社会护理服务人才需求，拓宽了就业渠道，从供给端增加了就业岗位。在政府大力的政策支持下，社会资本逐步进入社会养老和照料服务领域。竞争提高了护理服务质量，丰富了护理服务产品，推动了社会护理服务业的发展，形成了产业良性循环。例如，自启动长期护理保险制度试点工作以来，荆门市确定定点服务机构121 家，带动其中35 家养护机构再投资3 亿元，吸引8 家民营企业投资医养护产业，培训护理人员2.6 万。为了能够提供优质的护理服务，上海市积极鼓励社会化评估组织的建设，制定了统一、完善的评估体系，从而促进评估系统更加标准化和规范化，促进了上海市养老服务产业的发展与完善。南通市长期护理保险制度试点以来，新注册的照护型服务企业有12 家，新增的护理型养老机构有18 家，一共累计带动了市区内大约4，000 人的就业量。截至2020 年6 月，成都新增经办、照护、回访等就业岗位近2 万个，6，300 余名低收入人员通过培训参与提供照护服务，极大地促进了照护服务新业态规范有序健康可持续发展，为国家试点提供成都经验和成都智慧，缓解了新冠肺炎疫情下就业岗位供给不足问题。2019 年承德市护理服务就业人员达到600 余人，新增家护服务企业3 家，为推进“大众创业、万众创新”开辟了新途径。

（三）促进医疗养老护理资源的优化配置。政策杠杆将失能人员引导到养老和护理机构，不仅减轻了医保基金的支付压力，还提高了医疗机构床位周转率。长期护理保险制度的实施，使得重度失能患者在医养机构、养老机构与综合医院之间实现了分流，极大缓解了我国医疗机构有限、优质医疗资源的供给矛盾，节约了基本医保基金的支出，同时也解决了我国养老机构长期以来床位空置率过高的问题，提高了养老资源利用率，优化了有限医疗资源的配置。通过整合家政服务资源，实现了社会资源的优化利用。

在未实施长期护理保险制度之前，重度失能老人通常会选择居家由家人照护或者住进医院由专业的护工照护，但后一种方式会在一定程度上增加基本医疗保险基金的支付，并且浪费了宝贵的医疗资源。长期护理保险制度缓解了二、三级医院的养老护理压力，实现了失能失智老人在二、三级医院与定点服务机构之间的分流，一方面使得大医院能够为更多的患有疑难病症的患者提供及时、优质的医疗服务；另一方面也减轻了因“社会性住院”导致的大额医保开支，从而避免了医疗资源的浪费。另外，参与经办的保险公司为护理服务申请人提供了专业而高效的失能等级评定服务，从而使相关医院免去了评定工作，而且由于保险公司和医疗机构之间存在的独立性，有效扼制了参保人“占用床位”的行为，在一定程度上优化了医疗资源的配置。

（四）居民对试点制度的满意度较高。由于长期护理服务的专业性，享受长期护理保险服务的失能失智老人可以得到更加全面、更加专业、更加舒适的护理服务，使失能失智老人享有一个体面的晚年，为老人及其家庭带去强烈的幸福感。成都市长期护理保险制度试点期间共收到群众赠送锦旗211 面，感谢信260 封；先后获评“2017 年度成都市网络理政十大案例”，“2018 年市级创新项目一等奖”，“2019 年度全市健康城市十佳案例”等荣誉。苏州市长期护理保险制度运行三年以来，民众满意度较高，被苏城百姓评选为年度“十大民心项目”之一。

三、扩大长期护理保险制度试点的启示

我国长期护理保险制度试点在筹资机制、保障范围、支付标准和支付方式等方面进行了有益探索。“十四五”时期我国将从轻度老龄化迈入中度老龄化，长期护理需求将持续上升。基于长期护理保险制度试点取得的成效，扩大长期护理保险制度试点，还需加强长期护理保险制度建设，优化长期护理保险政策，完善长期护理服务体系，提升民众长期护理保险意识。

（一）建立与经济发展水平相适应的长期护理保险筹资机制。筹资机制是长期护理保险不可分割的一部分，是长期护理保险基金的重要来源，对于长期护理保险制度的正常运行至关重要。试点阶段，长期护理保险筹资渠道主要依靠医保基金、财政补助和个人缴费。从15 个试点城市的筹资渠道来看，长期护理保险基金大部分来源于医保基金直接划拨，财政补助、个人缴费等占比较少。例如，成都市为了支持长期护理保险试点工作，从医保基金中一次性划转了5，000 万作为启动资金。目前，我国医保基金尚有结余，但随着人口老龄化进程加快，医疗费用和医保基金支出增加，若持续地依靠医保基金划拨，长期护理保险的资金筹集将难以持续。

建议试点地区基于经济发展水平，建立独立于社会医疗保险、与保障水平相适应的长期护理保险基金。遵循“以收定支、收支平衡、略有结余”的原则，设立专门的护理保险基金。试点城市中，重庆市的基金筹集模式具有借鉴意义，值得进一步研讨。该市按照“先职工、后居民，先试点、后推开”的原则，探索建立了以社会互助共济方式筹集资金，为长期失能人员的基本生活照料和与基本生活密切相关的护理提供资金或服务保障，与医疗保险相对独立、互相衔接的社会保险制度。

（二）创新护理服务模式，促进医养结合等新兴服务业态的发展。当前，长期护理保险试点制度关于护理服务供给的政策指导意见比较传统，基本保障边界不清晰，社会长期护理服务有效供给不足。随着我国人口老龄化进程加快，失能人口数量增多，传统的护理服务模式已逐渐不能满足失能人口的护理需求，创新长期护理保险护理服务模式迫在眉睫。一是在护理保险定点机构中全面实施医养结合养老服务。我国医养结合模式发展缓慢，目前还处于摸索过程中，政府应当尽快完善相关法律法规，出台支持医养结合模式发展的政策，使更多定点服务机构实行医养结合模式，促进我国医养结合模式高质量和高速度发展。加强以康复和护理作为推进试点城市老年健康服务体系建设的重要内容，充分发挥康复医疗在老年医疗服务中的作用，积极提升康复医疗从业人员的老年照护服务水平，为老年患者提供早期、系统、专业、连续的康复医疗服务。鼓励医疗资源丰富的地区将部分公立医疗机构转型为护理、康复医疗机构，鼓励二级及以上综合性医院设立康复医学科，提高基层医疗卫生机构的康复、护理床位占比，进一步拓展老年护理从业人员的工作领域。二是建议融合互联网和护理服务，借助互联网技术平台的方式精准解决供给和需求矛盾，盘活护理服务供给存量，提高有限的护理服务资源利用率。同时，开发智能护理服务模式，增加护理人员培养，做大服务供给增量，为在全国推行长期护理保险制度奠定服务供给能力基础。优化养老资源配置，满足失能参保人员的护理服务需求，促进我国养老产业的发展。同时，也能释放政府压力，加强对长期护理保险试点工作的监督和管理，使长期护理保险制度从顶层设计层面得到优化，从而促进我国长期护理保险发展。

（三）完善配套政策及条款设计，加强长期护理保险实施方案的可操作性。试点地区制定的长期护理保险政策及实施方案存在差异，主要表现在保障人群、资金来源、护理内容、保障水平、保障条件等方面。基于构建全国性长期护理保险制度的总体目标，针对试点地区长期护理保险政策差异和政策弱项，根据试点成效，调整和完善政策文件内容，建立可操作性强的长期护理保险实施方案。一是贯彻中央政府颁布的《人力资源社会保障部办公厅关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，试点地区进一步细化试点方案，将指导意见中的统筹性条款具体化为可操作性强的实施细则。尤其是涉及失能人员切身利益的条款，比如保障人群、资金来源、护理形式、护理内容、保障水平、保障条件等，需要进一步细化，达到可量化的程度。二是加强长期护理保险政策弱项管理。针对长期护理保险保障人群、保障水平和保障条件等政策弱项，扩大保障人群范围，具体化保障水平和保障条件。当前大多数长期护理保险试点地区的保障人群局限于城镇职工医疗保险参保人群，护理保险覆盖率低，不能体现社会保险制度的公平性。建议逐步设立覆盖全体失能人群的长期护理保险制度；利用大数据和精算技术，精准测算长期护理保险支付标准，制定与经济发展水平和筹资水平相适应的保障条款；量化失能评估标准，对保障条件实行精细化过程管理，提高长期护理保险制度保障条款的政策强度。

（四）加强长期护理保险政策宣传力度，提升居民长期护理保险意识。我国实施长期护理保险试点制度以来，受益人数较多，在受益群体中的满意度非常高。但是，与其他社会保险制度相比，长期护理保险的社会知晓度较低，参保者对长期护理保险制度的认知度较差。这一方面是由于我国长期护理保险制度尚处于试点阶段，覆盖人群非常有限；另一方面也反映出长期护理保险“第六支柱”的作用尚未得到足够重视，政府对长期护理保险政策的宣传力度不足。因此，建议在扩大长期护理保险制度试点的同时，加强长期护理保险知识普及和政策宣传，提升居民长期护理保险参保意愿，增进对长期护理保险制度的认同感，为我国稳步构建长期护理保险制度打下坚实基础。