我国城镇化高质量发展探索

2021-01-15王佳楠

合作经济与科技 2021年14期

□文/王佳楠姜静

（济南大学商学院山东·济南）

［提要］近年来，中国城镇化已经进入快速发展时期。截至2020 年末，城镇化率已经突破60%。随着城镇化进程不断推进，各种不确定风险也在不断增加。本文从城乡融合、区域协同、城市治理角度分析当前我国城镇化高质量发展面临的问题、成因，并提出推动我国城镇化高质量发展的对策。

一、引言

2020 年初新冠肺炎疫情从武汉爆发并迅速波及全国。在党中央的正确指挥和组织领导下，全国广大各族人民众志成城抗击了新冠肺炎疫情，疾病防控工作已经取得了初步的成效。经过这次疫情考验后，我们必须以更大的信心和决心、以更强的力度和更高的强度推进以人为本的城市化进程，立足新型城镇化视角，继续推进“多元平衡”的高质量城镇化发展道路。

二、城镇化高质量发展面临的问题及成因

当前，我国城镇化正面临城乡发展不平衡、区域空间结构不合理、生态空间退化、农村人口市民化进程缓慢、社会问题日益严重、产业转型难、产业升级缓慢、城市服务功能不完善等发展质量不高问题，产生这些问题的原因既有历史性累积因素，也有发展基础和制度性设计等因素。一是传统的城乡二元化发展特点凸显，城乡发展失衡、不协调矛盾突出；二是区域间未能有效发挥现代经济的规模效应和集聚效应；三是城镇治理体制和治理机制等落后于后工业化发展要求。

（一）城乡融合。改革开放四十多年来，我国经济迅猛发展，新型城镇化稳健推进，自乡村振兴战略实施以来，城乡融合度显著提高。但依然存在很多问题，应当引起足够的重视与反思。

1、城乡二元体制机制，阻碍城镇化高质量发展。20 世纪中后期，国家制定了严格的农村人口转移到城市的户籍制度，使得在医疗、基础设施、就业、养老、税收等方面城乡差异显著，造成了农村低福利水平，形成市民和农民社会身份上的分歧和隔离，城乡差距不断扩大，城乡二元体制弊端日益凸显。2019 年，我国城镇常住人口城镇化率超过60%，而我国户籍常住人口城镇化率仅为45%，2 亿多人口处于“半农村化半城镇化”的尴尬状态，他们常年在农村和工作城市之间流动，无法享受市民化的待遇，不利于新经济时代下的城乡建设和协同发展。

2、城乡产业融合程度低，以城带乡缺乏动力。长期的城乡二元格局，使得城乡在资源配置、土地、人才供给上严重不均。农村农业发展水平仍然处于初级阶段，机械化、专业化水平亟待提高。城市资金充足、人才众多、基础设施完善，第二产业、第三产业发展迅猛，反哺农村条件充足。但是，长期以来的农村、城市产业分割使得产业融合程度不高，工业、服务业在农村难以“大展拳脚”，导致城市产业带动乡村产业动力不足，城乡产业难以融合发展成为打破城乡二元经济结构，推进城市农村产业融合发展的“绊脚石”。

3、农村劳动力价值低，城乡收入差距大。2019 年，我国城镇居民人均可支配收入超过45，000 元，是农村居民人均可支配收入的近2 倍，并且通过对比往年数据，可以得出结论：城乡居民之间收入水平差距将不断拉大。受大城市高工资、高福利的吸引，大量外来农村务工人口涌入城市，这种劳动力有选择性的流动，使得农村生产力水平不断下降，农村发展日益受限。

4、城乡公共服务资源差距明显，资源配置不均。从基础设施建设角度来看，很多农村地区道路建设、宽带电网升级等方面难以和城市相提并论；从教育和医疗保障角度来看，农村的学校数量、教学设备、教学经费投入、师资力量远远落后于城市；从社会保障和社会福利角度来看，农村居民参与社保体系不完善，保障力度上与城市居民也有很大差异。总的来说，城乡资源配置、公共服务差异显著，不利于推进城乡融合发展。

（二）区域协同。区域经济的协同发展，主要目的就是为了促进各个地区之间经济交流，由此可以带动整个地区经济的持续快速增长，实现整个地区的经济良性发展，缩小地区间的差距。目前，国内关于区域经济协同发展的定义尚未达成共识，虽然不同的学者各有侧重，但都是强调不同区域各经济系统之间、系统内各子系统之间相互联系，实现区域经济一体化。

“十四五”规划纲要中，区域协同发展摆在了突出位置。当前，我国正在全力实施推动京津冀经济一体化、“一带一路”项目建设、长江经济带三个国家重点战略，随着区域经济多极格局的变化，区域间经济发展水平差异逐渐扩大。

目前，国内学者已经对于区域协同发展进行了大量研究，但多从政府合作、顶层规划等角度对其进行分析，鲜有从协同发展这一理念入手来深入研究，如何维护和保障各个地区之间的经济协同发展，这是当前我国亟待解决的一个突出问题，也是我国社会主义现代化建设、全面构建小康社会的重中之重，是推动社会稳定和谐的本质需求。

（三）城市治理。城市治理模式落后，与现代城市发展水平不相适应。城市治理水平的高低对一个城市城镇化质量有着重大影响。在中国现行城市管理体制下，宏观上主要采用中央管控地方、以权力为中心的自上而下的管理模式，微观上主要采用地方政府作为城市治理的主体。这就导致了地方政府的决策很大程度要紧跟上级政府的经验和做法，缺乏一定的自主性。一些城市管理者为了避免承担责任，盲目学习上级的经验做法，这就导致了城市治理效率低下、城市问题不断产生。

三、城镇化高质量发展路径探索

采取多元化路径，与乡村振兴战略、城乡融合战略、区域（流域）一体化战略和开放性国际化战略相结合，推进区域间、城乡间融合和协调发展。主要包括：创新城镇化体制机制，加快推进农业农村转移人口市民化；统筹推进“新基建”，实现基本公共服务均等化；建立绿色发展机制，构建城镇化高质量发展产业支撑体系；优化城镇布局和形态，着力提升城镇品质和运行质量；坚持包容性发展，统筹治理城市病和农村病，构建现代化城乡治理体系，推进治理能力现代化；加大科技创新力度，增强城市竞争力。

（一）创新城镇化体制机制，推进户籍体制改革。2019 年11月，国家明文规定打破重点群体落户限制障碍，户籍制度改革已经迫在眉睫。政府应当在农村转移人口的权益问题方面做出合理妥善安排，保障他们的合法权益，增强他们安家落户、安居乐业的决心和信心；探索居住证管理制度，减少候鸟式大规模的人口流动；改良积分落户指标体系，保障公民的自由迁徙权，给百姓带福音，促进社会公平，真正实现人的城镇化。

（二）推进城乡基础建设、管理服务融合。公共服务水平的差距是衡量一个城乡融合度的重要指标。完善农村基础设施建设、有效配置公共服务要依靠政府。推进城乡公共服务的均等化，正确处理地方政府与社会公众之间的关系，坚持走一条由政府主导、市场为主体的经济发展道路。同时，政府要提升公共服务水平，还要进行农村财税体制改革。农村公共基础设施建设和公共服务资源主要依赖于政府的财税补贴，要适当进行财税体制改革，为农村公共服务设施建设提供充足的资金和政策支持。加快推进我国农村中高等教育事业的繁荣和发展，促进中高等教育资源流入农村。完善农村的社会保障体系，使得广大农村居民能够享有得到和全国各地城市居民平等的社会福利。建立城乡之间统一的专业人才市场，提出全方位、一体化的就业培训体系，实现城乡就业一体化发展。

（三）加快推进农业信息技术进步，提升乡村内生动力。加快推进农村产业技术进步，提升农村机械化水平和生物化程度。推进农村新技术、新能源、节能环保、生物技术的发展，通过政策引导，推动农村在保障粮食安全的基础上发展第二、第三产业，促进产业结构改造升级，提供更加优质的就业机会，提高与城市的产业融合度。对农民进行职业培训，培养一批具有先进生产技能、对市场变动敏感、具有一定文化水平的新农人，推进城乡融合，实现城乡“各美其美，美美与共”。

（四）促进区域协同发展，提高城市群发展质量。当前，我国社会和经济增长的空间结构正在发生变化，中心城市和新兴的都市圈已经逐渐成为我国社会快速增长的主要空间载体。近年来，大城市辐射带动型城市化模式和小城镇为主导的分散城镇化模式一直是学术界研究的热点问题。城镇化高质量发展的一个重要载体就是城市群，实现城市群区域基础设施一体化建设，基本公共服务一体化，优化城市群空间结构和等级规模结构，加强城市群内部各城市之间协同发展，推动各城市之间交通同网、产业相容、市场相联、生态同保、污染同治。提升中心城市的辐射带动作用，加快中小城市的发展，培养一批特色小镇，促进大中小城市协调发展，不断提升城市群的发展质量。

（五）构建区域协同发展机制。在经济协同发展初期，强调了各个区域之间的比较和优势，增强各个区域的核心竞争力。在经济协同发展中期，强调各个地区间的经济联系，提高不同地区之间的信息交流程度，完善经济要素的流动机制。在协同发展后期，对各区域产业结构进行分工优化，推动区域经济长久发展。优化市场竞争机制，提高生产要素的市场价值和标准，提高区域性资源的利用效率，促进资源节约型社会的持续发展。促进国家跨区域的协同监管，协调不同行业和领域的差异，确定以核心经济体为主导的区域经济增长。要建立健全重点协调机制，保障各地区发展战略目标的一致性。

（六）优化城市分区，统筹空间布局。城市管理者在划分功能分区时，要做到统筹安排、合理布局。既要兴建学区房、商品房，方便人们学习、购物，又要考虑公共安全隐患。在划分功能分区时，要解决掉化工围城、垃圾围城等顽疾。