智能船舶海事监管问题展望

高 宁

对于智能船舶，我国法律法规中并无明确定义，实践中还有“自主船舶”“自控船舶”“无人船”等说法。为便于表述，本文所称“智能船舶”等同于国际海事组织“海上水面自主航行船舶（Maritime Autonomous Surface Ships， MASS）”的界定及自主等级分类①依据MSC第99届会议，海上水面自主航行船舶（Maritime Autonomous Surface Ships，MASS）仅用于法规梳理的临时术语，MASS系指在不同程度上可以独立于人员干预运行的船舶，依据其自主等级分为配备自动系统和辅助决策的船舶、有船员在船的遥控船舶、无船员在船的船舶、完全自主船舶四个等级。为表述方便，本文依次用自主等级一级、自主等级二级、自主等级三级、自主等级四级表示。源自https://www.imo.org/en/MediaCentre/MeetingSummaries/Pages/MSC-Default.aspx，2021年8月10日。。智能船舶符合我国《海上交通安全法》《船舶登记条例》《船舶和海上设施检验条例》中对“船舶”的定义，属于上述法律法规调整的对象。

一、智能船舶海事监管问题解决思路

海事管理机构依据我国缔结和加入的国际公约、协定以及议定书、备忘录等国际法规定以及国内法律、法规、规章和规范性文件，履行保障水上交通安全、保护水上环境清洁、保护船员整体权益、维护国家海上主权的“三保一维护”职责，统一负责海上交通安全监督管理工作。作为维护国家经济社会管理秩序、社会公共利益的行政管理法律法规，往往具有一定的稳定性和滞后性，这也就决定了智能船舶作为一种“存在于现在的未来之物”，在法律规定的适应性、监管制度的适配性上需要进行协调解决。

国际海事组织对MASS法规适应研究采取了分步走的措施：第一步识别法规条款对 MASS 的适用性；第二步判定处置 MASS 操作的最佳方法，并制定统一的梳理模板。海上安全委员会（MSC）第100届会议成立了相关强制性文件修正案的起草工作组；第101届会议决议通过了国际海上人命安全公约（SOLAS）修正案对附录进行修正；第102届会议完成了现有公约法规的梳理，为后续涉及智能船舶的公约法规的修订、规范标准的制定提供了有效支撑；第103届会议完成了一项监管范围界定工作，分析相关船舶安全条约，评估如何对智能船舶进行监管[1]。MSC开展的法规梳理和适应性研究，对智能船舶的发展起到了良好的引导作用，对我国智能船舶商业应用和法规完善具有借鉴意义。智能船舶的法律适应性，既要统筹考虑其技术可行性、安全性和可靠性，还面临监管模式、监管理念的巨大变革和深度调整，因此对海事监管法律法规进行梳理和适应性研究实有必要。近日，党中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》指出要加强重要领域立法，跟进研究人工智能、大数据、云计算等相关法律制度，以良法善治保障新业态新模式健康发展①2021年8月12日中共中央国务院印发法治政府建设实施纲要（2021—2025年）：（七）加强重要领域立法：及时跟进研究数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等相关法律制度，抓紧补齐短板，以良法善治保障新业态新模式健康发展。。鉴此，海事管理机构应借鉴国际海事组织做法，立足于智能船舶发展新业态，参照相关国际公约发展趋势，逐步将智能船舶纳入法治轨道，为其商业应用提供准入渠道和规范引导。

二、智能船舶海事监管问题展望

国家鼓励和支持先进科学技术在海上交通安全工作中的应用②《海上交通安全法》第8条。。2017年12月5日在工业和信息化部的支持和指导下，中国智能船舶创新联盟在上海正式成立；2018年12月27日工业和信息化部、交通运输部、国防科工局发布《智能船舶行动计划（2019—2021年）》；2019年5月9日交通运输部等七部门联合发布《智能航运发展指导意见》；2020年3月大连海事大学牵头组建“无人船舶系统及设备关键技术交通运输行业重点实验室”，成为无人船舶领域首个行业重点科研平台。智能船舶在我国的研究和发展已经取得了一些成绩，在海洋管理、环境监测等多个领域显示出了应用优势。

与现有船舶比较，尤其是无船员在船的智能船舶，几乎彻底颠覆了海事管理机构以“船”和“船员”为基础的监管体系，海事管理机构面对的是一个高度智能化和自主化以及船岸一体化的全新监管对象[2]，需要转变理念、搭建系统，建立与之相配套的法律法规体系和相适应的船舶安全监管机制。对于自主等级一级的“配备自动系统和辅助决策的船舶”，海事管理机构现有法律法规、监管模式和监管手段基本可以满足安全监管需要；对于自主等级二级的“有船员在船的遥控船舶”，海事管理机构需要打造智慧海事监管系统，增强数据获取、信息整合能力，提升海事监管效能；对于自主等级三级的“无船员在船的船舶”，海事管理机构需要建立“智慧海事云”架构，实现雷达对船舶目标的自动提取，整合获取信息与船舶交通管理和信息系统融合，形成智能化的实时多船避碰风险评估系统[3]；对于自主等级四级的“完全自主船舶”，海事管理机构需要建立与之相匹配的智能信息数据交换系统，以实现航运船舶的远程、实时、全程监管与服务，实现系统智能监管为主、人员干预为辅的监管模式。

（一）智能船舶检验登记问题

《海上交通安全法》第10条、《船舶登记条例》第3条均明确规定：船舶需要依法进行登记并取得国籍证书；取得国籍证书，方可悬挂国旗航行、停泊、作业。因此，智能船舶如果需要取得航行权，必须进行国籍登记。依据《船舶登记条例》第15条，船舶进行国籍登记的前提是需要取得船舶检验机构签发的船舶检验证书和/或船舶技术证书。目前，中国船级社已经发布了《智能船舶规范》《无人水面艇检验指南》《自主货物运输船舶指南》，但并没有形成智能船舶检验的强制性规范，现行有效的《国内航行海船法定检验技术规则》《国际航行海船法定检验技术规则》中并未对智能船舶进行特殊规定，因此在船舶检验中智能船舶与其他船舶无异。本人认为，智能船舶或许不会成为一个特定的船舶种类，从长远看也没有必要作为一个特定的船舶种类而存在，国际海事组织MSC第100届会议对船舶概念梳理时也持此种观点。智能船舶或许只是一个临时术语，而非清晰的法律概念。

（二）智能船舶配员问题

智能船舶取得国籍后，随之而来的就是船舶配员问题。《海员培训发证和值班标准国际公约》（STCW）第三条适用范围中表述“本公约适用于在有权悬挂缔约国国旗的海船上工作的海员”，明确界定适用范围为在船工作的船员。《海上交通安全法》第13条第四款规定“船员在船舶上工作，应当符合船员适任证书载明的船舶、航区、职务的范围”，《船舶最低安全配员规则》第4条规定“本规则所要求的船舶安全配员标准是船舶配备船员的最低要求”，可以看出我国法律规定船舶“配员”是指在船上工作的船员。无论是国际公约，还是国内法律法规，船员均必须在船工作，海事管理机构对于船员考试、实习和职务晋升的资历要求也是基于船员在船工作的服务资历。

智能船舶如能实现无人驾驶，将有效降低航运的人工成本和人为因素带来的事故风险，提升船舶运输能力。虽然《船舶最低安全配员规则》第6条规定：确定船舶最低安全配员标准应综合考虑船舶的种类、吨位、技术状况、主推进动力装置功率、航区、航程、航行时间、通航环境和船员值班、休息制度等因素，但通观《最低安全配员表》，船舶最低配员数量仅涉及功率、吨位、连续航行时间、航行区域等因素，唯一与智能船舶关联的只有机舱自动化程度因素，且减配船员数量有限，依据目前规定船舶不存在无船员在船的“零配员”情况。如果不能解决无船员在船的智能船舶运营模式，那么智能船舶所带来的积极意义将大打折扣。

同时，基于现有法律“船员必须在船工作”的基本前提，对于岸基控制人员（对船舶遥控指挥的人员）是否需要取得相应船员技能和资质缺乏规定，存在法律空白。2018年Nautilus Federation开展了问卷调查，76%的被调查者认为岸基操控人员应该具有船长技能，64%的被调查者认为应该具有轮机技能，27%的被调查者认为应该具有其他技能①关于无人船的十大问题，来看海员如何回答！源自https://www.a-site.cn/article/1683087.html，查询于2021年8月10日。下文中Nautilus Federation开展的问卷调查数据均引用于此，不再一一标注。。对于岸基控制人员是否可以认定为船长、船员缺乏明确界定，一般认为岸基控制人员虽然不在船工作，但其对船舶控制的行为与船舶运营有直接关联，与损害结果有因果关系，因此需要将其纳入船舶管理法律责任体系，也必然应当成为海事管理机构监管对象。

（三）智能船舶引航问题

《海上交通安全法》第31条第二款、第三款分别规定引航员必须登船引航、引航期间不解除船长指挥和管理船舶责任。船舶引航，既涉及国家主权，又与船舶、港口安全息息相关。对于自主等级为一级、二级的船舶，有船员在船工作，引航员可以按照现有模式进行引航；对于自主等级为三级、四级的船舶，无船员在船工作，引航员如何履行引航职责值得探讨。首先，智能船舶是否基于船舶引航需要设计有人操作和无人操作两套系统，且在引航员有人操作模式下，无人操作如何发挥作用而体现“不解除船长指挥和管理船舶责任”的要求？其次，既然智能船舶可以远程控制/自主航行，引航员是否有必要必须“登轮”进行引航？是否可以通过岸基获得船舶指挥权/向船舶控制终端发布指令实现船舶引航目的？再者，智能船舶基于云计算、大数据等人工智能算法控制船舶运营，可以预见其系统操作可靠性会高于引航员的人脑判断和现场识别，强制引航对于保障安全是否还有现实意义？

（四）智能船舶海上人命救助问题

SOLAS第V章第33条规定了船长对海上人命救助的义务，UNCLOS第98条明确了“过往船舶的船长对海上遇险人员有提供救助义务”的原则，《海上交通安全法》第75条规定船舶对遇险人员的救助义务。对于智能船舶，尤其是无船员在船的智能船舶，存在遇险人员救助义务是否可以免除和在多大程度上可以免除的问题。有观点认为，部分人工智能船舶由于其自身结构特点，或者因船舶属性及救生设备的配备状况，决定智能船舶本身不具备良好的救援条件。从法益衡量出发，立法应减轻或免除岸基远程控制者的救助义务，或者制定替代性解决方案，规定岸基远程控制者应当履行通知义务，将海上人员遇险的信息转移至其他具备救助能力的船舶或救助中心[4]。国际海事组织MSC第100届会议对智能船舶救助义务法规梳理时也认为：无人驾驶船舶作为搜索和救援设施，在某种程度上至少可以发挥警戒站/船的作用。综上，本人认为对于智能船舶不能完全免除其海上人命救助义务，但可以根据船舶是否配备船员、自身结构及功能设置等因素对公约、法律规定的义务予以适当免除。

（五）智能船舶海洋环境保护问题

《海上交通安全法》第74条、《海洋环境保护法》第65条对船舶防止造成海洋环境污染和发生污染事故后的减损义务进行了明确规定。该项义务作为船舶法定义务，不会因为是否智能船舶而有所改变和调整。Nautilus Federation开展的问卷调查中，对于智能船舶对海洋环境造成威胁的区域，59%的受访者认为不管在哪儿都是威胁，39%的受访者认为受威胁区域为港口和引航区域，38%的受访者认为受威胁区域为近岸水域，19%的受访者认为受威胁区域为离岸服务区域。经搜索和查阅资料得知，智能船舶的结构设计考虑了防污，但对于减少船舶污染后损害的功能模块却少有涉及。且船舶污染损害发生原因、位置多样，情形复杂，云计算、大数据等人工智能技术在船舶污染减损中发挥作用的难度较大。可以预见，智能船舶海洋环境保护问题将成为其商业运营的重要考量因素。

（六）智能船舶现场监督问题

海事管理机构现场监督主要包括现场检查、FSC、PSC、海事调查等。智能船舶的发展，将会对现场监督产生深远影响和重要变革。首先，要实现从人人交流到智能数据交换的转变。与现有船员在船操纵和管理船舶不同，智能船舶通过人工智能算法实现船舶运营管理，系统依据算法和流程管理船舶，传统现场监督方式已经具有不适应性，因此有必要对智能船舶现场监督制定具体规定或特定指南。其次，要实现现场监督向“非现场化”转变。智能船舶可以实现远程遥控、自主航行，海事管理机构可以通过智能数据交换系统实现“非现场化”现场监督，实现航运船舶实时、全程监管，且以系统智能监管为主、人工干预为辅，提升监督效能。第三，要实现对船舶采取强制措施方式的转变。对于有船员在船的智能船舶，现有的对船舶采取强制措施方式可以继续采取并保持有效；对于无船员在船的智能船舶，如何要求船舶控制方履行法律/公约对船舶强制措施的义务，或者实现船舶控制权由控制方转移至主管当局，需要法律法规作出相适应的规定。同时，对船舶法定文书的记载、保存等要求在现场监督中也无法实现，需要法律法规对系统记录、电子数据作为法定文书记载的合法性进行规定。

三、海事监管适应智能船舶发展的对策

尽管智能船舶的发展还面临一些困难和障碍，但其必将成为船舶新业态的典型代表和趋势，对建设交通强国具有重要的战略意义。海事管理机构作为水上交通安全的主管机关，要统筹协调海事监管和智能船舶的发展，为智能船舶发展保驾护航，不断提升水上交通安全治理体系和治理能力。在促进智能船舶发展方面，海事监管要做好以下几点：

一是对智能船舶海事监管要审慎包容。智能船舶发展不仅需要技术的创新突破，更需要海事监管的支持和保障，尤其是海事监管法律法规研究要与智能船舶相伴相生，而不能滞后式制约或者冒进式跨越。智能船舶技术研发不可能一蹴而就，海事监管法律法规建设也不可能一步到位，需要随着智能船舶发展不断调整，以适应和促进智能船舶乃至智能航运的发展。海事监管要对船舶设备、试航以及现场监管等采取审慎包容措施，为船舶设备配备、试航等提供合理和基本的支持，为航线的试运营提供良好的试验水域，以便促进智能船舶发展和应用。

二是对智能船舶海事监管要适度引导。智能船舶商业应用涉及多方面因素，需要政策、科技、法律的深度融合。以政策为引领，为规范标准制订、示范应用区、实船测试场建设、智能船舶发展规划以及智能船舶相关的制造、检验、测试等领域进行政策性引导；科技是基础，助力智能船舶自主航行、安全感知、安全保障等功能的实现；法律是保障，可以解决智能船舶商业运营涉及的市场准入和规范运营问题。海事管理机构通过适度宽松政策，引领智能船舶进行相关实验，并以此为基础为相关的标准、规范、法律法规完善提供数据支持和理论支撑，进而实现智能船舶发展的“正激励”，实现在智能船舶后期的标准体系框架中融入海事元素，为标准化工作的开展贡献海事智慧[5]。

三是对智能船舶海事监管要强化引领。海事管理机构要积极开展国外智能船舶政策与科研项目信息的搜集与研究，密切跟踪发展动态，在IMO层面发出中国声音[5]。2021年8月11日，IMO官方网站正式发布广东海事局研究完成的无人船试航报告提案（Report on MASS trials），这是我国首份获得IMO采纳的无人船试航报告提案[6]。海事管理机构要结合我国智能船舶技术优势开展法规梳理，不断总结实验成果，提高提案的成功率，不断增强国际影响力，发挥标准的前瞻性和引领性作用，为智能船舶发展贡献中国智慧、中国经验。

四是智能船舶海事监管要依靠科技。前已述及，智能船舶将会对传统海事监管带来深远影响和重要变革，海事管理机构必须强化智慧海事建设以适应智能船舶监管要求。智慧海事监管是用信息化的手段全面打造海事监管的新格局，在海事监管领域全面深入地利用信息技术，开发利用监管资源，促进安全信息的整合和共享，提高海事监管的质量和效能[3]。海事管理机构要通过智能船舶总体布局规划方案，提出系统组织架构、智能决策等方面的解决方案。

四、智能船舶前景展望

本文基于现有国际公约、国内法律法规对智能船舶海事监管问题进行展望，旨在梳理法律法规与智能船舶的适应性、匹配度，对完善智能船舶法律法规提出思考和建议，并不意味着对智能船舶发展持否定或怀疑态度。通过海事监管法律法规的审慎包容、适度引领，为海事决策提供更为有力的支撑，进而控制智能船舶发展和应用中的各种风险，推动智能船舶发展；通过智能船舶数据和技术相关的法规转化，进而为智能船舶标准化建设提供支撑，增强我国智能船舶产业的话语权和引领力。海事管理机构有效监管对于控制风险、把握方向具有重要意义，也必将形成推动发展的源源动力。

综合前述观点，对智能船舶前景展望如下：

一是持审慎乐观态度。要看到智能船舶由自动化、信息化时代向智能化时代发展的迅猛趋势，也要认识到智能船舶技术研发所面临的诸多困境。Nautilus Federation开展的问卷调查中，近90%的受访者认为智能船舶只有真正在成本上低于有船员的船舶才会得以使用；对于智能船舶的出现和商业应用，79%的受访者相信10年内第一艘真正的无人船会出现，56%的受访者相信20年内无人船会投入商用。相信随着人工智能算法的不断优化及大数据分析、云计算平台的应用，智能船舶技术研发会获得较大突破，但其建造、运营、管理成本仍面临挑战，其稳定性、可靠性仍需时间检验。

二是法律或许不会成为智能船舶发展的障碍，但其实现的时间、方式和程度预计不亚于智能船舶技术研发难度。海事监管需要把船舶安全风险降到最低，法律法规的修订需要普适性价值观的认可。Nautilus Federation开展的问卷调查中，67%的受访者认为采用无人技术来取代海员不利于保证航行安全，85%的受访者认为智能船舶对海洋安全构成威胁。由此可见，智能船舶的安全性、稳定性需要长期实验数据的积累，更需要政策、法规提供基本的支持。

三是智能船舶一旦突破瓶颈，将迎来井喷式发展。智能船舶的突出特点是更加安全、更加环保、更加经济和更加可靠，只要上述优势得到体现，法律法规的障碍得到突破，智能船舶就会在多场景、多领域得到多元化应用。智能船舶的多元化应用，必将促进智能船舶服务产业链的发展，也会促进智能航运的迅速发展，从而反过来助推智能船舶迎来发展的新时代。

四是有船员在船的智能船舶与无船员的智能船舶可能长期并存。智能船舶可以分为有船员在船和无船员在船两种，基于船舶设备稳定性、可靠性和维护保养需求，以及法律法规适应性的循序渐进因素，两种船舶会长期并存并且优势互补，在不同商业领域展现出不同的应用优势。