构建贵州省水资源强监管体系对策研究

胡立刚 沈代欣

(1.水利部水资源管理中心，北京 100038；2.贵州省水利厅，贵州 贵阳 550002)

随着落实最严格水资源管理制度持续深入推进，水资源管理工作重心从最初的制度建设转为日常措施落实和监督管理的实施。目前，强化水资源监督管理主要体现在水资源管理考核、水资源监督检查、监督检查结果运用等方面。其中，监督检查是强化水资源监管的主要抓手，是检验监管工作目标任务完成进度、效果，发现监管存在问题、漏洞和薄弱环节，并将检查成果应用于奖励或责任追究的主要方式；监督检查结果运用是基于检查形成的整改和激励机制，是强化水资源监管的重要推动因素。为落实水利改革发展要求，强化水资源监管，规范监督检查行为，确保有效落实最严格水资源管理制度，2019年12月，水利部印发《水资源管理监督检查办法(试行)》(水资管〔2019〕402号，以下简称《办法》)，为水利部开展水资源管理监督检查提供了制度保障，有效推动了水资源强监管工作的开展。

水利部于2019—2020年连续2年开展了水资源管理和节约用水监督检查，主要检查县级行政区取用水管控、取水口取水监管、地下水监管以及落实节约用水等情况，检查结果为年度最严格水资源管理制度考核提供了依据，也为落实《办法》提供了参考。贵州省按照水利部要求，相继开展了无证取水清理整顿、取水工程(设施)核查登记、取水许可和节约用水“四不两直”监督检查、水资源强监管试点等，取得了显著成效。今后一段时期，深入实施《办法》和开展水资源管理监督检查将成为推进水资源强监管工作的常态化手段。

为深入贯彻水利改革发展，推进水利治理体系和治理能力现代化，按照国家水资源管理及考核的新要求，强化水资源监督管理将是今后一段时期水资源领域亟须落实的重点任务，也是新发展阶段下推动水资源管理工作的必然选择。在贵州省开展水资源强监管体系建设，探索符合区域实际的水资源管理模式，对进一步规范贵州省水资源管理方式、推进水资源重点工作、提升水资源管理水平具有重要的现实意义。

1 贵州省水资源管理问题现状

1.1 信息化管理应用不足

2015年，贵州省水资源管理平台基本建设完成，但取水在线监测设备的运行率、上报率和及时率不到90%，数据上传稳定性亦不足，相较江苏、浙江、安徽等省份差距明显，无法满足水资源信息化管理的需要。在取水许可方面，贵州省未实现取水申请、审查、批准、验收、发证等网上办理，审批政务服务“一网通办”尚在完善中；在取水计划实施方面，取水计划的下达、调整等线上服务模块未投入使用，对取水计划监管、取用水数据库建立和延续取水审批的支撑不足；在水资源费征收方面，传统的现场抄表和取水户持缴费单现场缴费依然是普遍现象；水量分配、生态流量及地下水管控等未全面实现在线监控，也未建立系统完整的水资源管理空间数据体系，这与贵州省深入贯彻实施大数据战略行动，推动提升政府管理能力现代化不相适应，也与推进水资源监督管理体系现代化建设不相匹配。

1.2 规范化管理有待加强

受经济条件和地理环境的限制，贵州省水资源管理基础薄弱，历史欠账多。通过近年来水利部监督检查发现，贵州省水资源管理基础工作较先进省份尚有差距，以2020年监督检查为例，江苏省水资源管理发现问题数量为0，浙江省1个，而贵州省共23个问题，主要体现在未按规定时限制定取水计划，取水计量设施未定期检定或校准，取水户未建立取水台账，未按时足额缴纳水资源费，超计划超定额累进加价征收水资源费落实不到位，以及取水许可审批、取水工程(设施)验收、取水许可延续不规范等问题。同时，贵州省在水量分配、生态流量管控和地下水管理上未建立系统有效的监管方式；在用水总量控制上，未配套建立有关实施细则，取水禁限批制度落实不力，在助推经济转型发展上动力不足。

1.3 管理制度有待完善

结合国家水资源管理新要求，贵州省现行水资源管理制度指导性不足，主要体现在：《贵州省取水许可和水资源费征收管理办法》未及时修订，缺少最严格水资源管理制度的相关要求；未制定用水总量管控制度，对地方用水总量控制监管不足；同时，未明确取水工程或设施验收程序，未系统建立取水许可标准化审批流程和档案管理制度；取水计量设施安装和运维管理未制定相应的技术标准；对取水计量设施定期检定或校准的政策指导不足，不能有效解决计量设施检定率和校准率不高的问题；另外，在生态流量管控上，缺少对河道内水库、电站等管理单位拒不履行生态流量管控要求，不按要求下放生态环境用水等进行违规处理的相关规定等。

1.4 技术支撑能力不足

2014年，为切实提高市、县两级水资源综合管理能力，贵州省水利厅联合省机构编制委员会印发《关于加强市县水资源管理建设有关事项的通知》(黔水办〔2014〕121号)，推动辖区内9个市(州)均设立独立核算的水资源管理中心，88个县(市、区)也相应成立水资源管理技术服务机构，基本解决了基层水资源管理人员不足的问题。但省级未能成立专职的技术支撑单位，在一定程度上制约了省级水资源管理工作的有序开展，特别是在水资源考核、监督检查和取水许可管理等方面支撑不足，不能适应新形势下水资源管理工作的需要。

2 对策研究

为强化和规范贵州省水资源管理工作，建议从制度与标准制定、信息化管理、规范业务监管流程3个方面，构建由“制度与技术标准层、信息化管理平台层、日常业务监管层”组成的水资源强监管体系。制度与技术标准层是为规范监管建立的制度与标准体系；信息化管理平台层是集成水资源管理各项重点工作的信息化操作平台，实现贵州省水资源的智能化管理；日常业务监管层是为推动各项工作规范执行与有效监管的实际操作流程。

2.1 制度与技术标准层

结合贵州省水资源管理工作实际，围绕水利部确定的水资源管理工作目标，从合理分水、管住用水、系统治水3个方面提出完善贵州省水资源管理机制体制和补齐有关技术标准的建议。

a.合理分水。为指导市(州)、县(市、区)有序开展水量分配工作，制定出台《贵州省跨市(县)河湖水量分配方案制订技术大纲》，加强流域管理机构，省、市(州)和县(市、区)4级之间的协调与配合。

b.管住用水。在用水总量管控方面，制定出台《贵州省用水总量管控办法》《贵州省规划水资源论证管理办法(试行)》《贵州省区域水资源论证评估管理办法(试行)》及相关技术标准。在取水许可方面，修订《贵州省取水许可制度与水资源费征收管理办法》，增加水资源“三条红线”管理有关要求，并针对拒不缴纳、拖延缴纳、拖欠水资源费的行为，提出具体处理规定；印发《贵州省取水工程(设施)验收管理办法(试行)》，明确范围、对象，验收主体、程序、材料准备和评估意见等内容，建立统一规范的取水工程(设施)验收准则；编制《贵州省取用水监管档案建设管理工作细则》，规范取用水档案管理，并推动建立电子档案；为有效指导取水户安装取水计量设施，组织编制《贵州省取水计量设施安装与运维技术标准》，针对不同取水口类型，提出取水计量设施选型以及安装、运维标准等，以强化取用水计量管理。在用水统计方面，依据水利部《用水统计调查制度(试行)》，结合本省实际制定《用水统计直报制度》。

c.系统治水。制定应对突发水污染事件的应急预案，如《贵州省城市饮用水源地突发性水污染事件水利系统应对方案》《贵州省集中式饮用水源地突发性水污染事件水利系统应急预案》等，减轻突发事件对供水饮水产生的不利影响。编制省内相关河湖的生态流量保障实施方案，制定相应生态河湖评价规范。在生态流量管控方面，修订《贵州省水资源保护条例》《贵州省河道管理条例》，增加河道内水库、电站等管理单位拒不履行生态流量管控要求，不按要求下放生态环境用水等违规行为的处理规定。

2.2 信息化管理平台层

根据《办法》提出的重点监管事项，对已建成的贵州省水资源管理平台进行升级改造，升级研发“智慧取水”和“智慧管水”模块，搭建水资源信息化管理平台层。

2.2.1 智慧取水模块

a.整合水资源管理相关要素信息，建立完整的水资源管理空间数据体系，集成展示贵州省水量分配、生态流量、重要水功能区、县域行政边界等重要性控制断面和自备水源、重要饮用水水源地、地下水监测工程等信息，采集相关监测数据。按照水利部水资源监控能力建设要求，对规模以上地下水取水户开展实时监控，并实现与省级平台的无缝连接。

b.实现取水许可全过程审批。在对接贵州省政务服务网基础上，纳入省、市(州)和县(市)规划水资源论证、区域水资源评估及建设项目水资源论证相关成果，以关联区域用水总量控制红线、水量分配指标、生态流量指标、最新行业用水定额要求为前提，实现取水许可审批在线申请、审批、验收、发证等。

c.开展水资源费线上征缴。通过“互联网+政务服务”，结合省财政对于政府非税收入纳入统一公共支付平台的考虑，实行移动APP和网上水资源费征缴，实现水资源费征缴工作网上办、掌上办，定期向相关取水户发送电子缴款通知书，并自动生成专用二维码以对应一张通知书、一个缴款单号和一项金额。取水户可通过扫描二维码直接使用支付宝、微信、银联等移动支付手段进行支付，缴款后可自动生成电子发票并发往取水户预留的邮箱供其下载。

d.搭建取水许可基础数据库，对取水户实行“一户一档”管理，全面梳理和完善全省取水户取水许可信息，对两年以上未取水、搬迁、关停的企业及监测点进行注销，完善和更新取水企业信息，及时登记录入新增取水企业信息。建立取水户和区域取水电子台账，通过监测数据采集，形成并存储形成取水户取水电子台账和省、市(州)、县(市)各级取水电子台账。

2.2.2 智慧管水模块

a.智能化预警。取水户取水实时状态、水源地水质水量实时状态、水量分配及生态流量重要性监管控制断面下泄流量实时状态纳入系统管理，通过规则建立、模型计算、机器学习等分析预测计算，形成当监控对象的状态不符合相关标准要求时(如取水户年度实时累计取水量达到许可水量或年度取水计划的80%时)，通过平台实现向监管人员自动预警、监控对象管理人员自动通报发布、状态及时处理反馈的预警处理机制。

b.智能化配置调度。结合水量分配、生态流量等重要控制断面的监测预警，当出现不满足相关要求时，实现水资源统一调度指令的下达，及时保障监管控制断面下泄流量满足要求。

c.实现取水计划线上管理，利用平台采集取水户相关数据，自动展示近3年取水量，智能提出取水计划下达建议，对于年度取水量接近或超过取水计划的，纳入取水计划调整、超计划累进加价征收水资源费等功能。

d.实现日常监督立体化覆盖。能够通过系统平台，实现监管人员、第三方机构等对取水口的巡查、取水户明察暗访、过程记录、问题跟踪、处置登记等。

2.3 日常业务监管层

围绕水资源管理涉及的水量分配、用水总量控制、取水许可、生态流量管控、水资源费征收、地下水管理、饮用水水源保护7项常规工作，结合实际管理情况，梳理监管过程中存在的漏洞和不足，全面构建和规范水资源监管流程，并编制水资源管理工作手册，以指导各级水行政主管部门开展日常监管。

a.水量分配。按照水利部工作安排，编制完成跨省和省内江河湖库水量分配方案，并将分水指标下达到有关行政区域。监管的重点是将水量分配指标应用于区域用水总量控制，如在规划水资源论证、区域水资源评估、取水许可审批和节水评价等工作中将水量分配指标作为强制约束性指标，超出水量分配指标的规划或建设项目一律不得批准。

b.用水总量控制。应以县级行政区为单元，建立取水许可审批信息互联互通机制，确保县级水行政主管部门清晰掌握区域内流域管理机构，省级、市(州)级和本级水行政主管部门的全部取水许可信息，以便于准确判定该区域累计审批取水许可量(河道外)是否控制在区域用水总量指标范围内。对取用水总量已经达到或超过控制指标的地区，暂停审批新增取水建设项目。对取用水总量接近控制指标的地区，严格限制高耗水、高污染、低效益的项目，实现区域水资源供需平衡。

c.取水许可。按照取水许可有关法律法规和水利部最新要求，全面梳理取水许可审批流程，编制《取水许可标准化审批指南》，指导各级水行政主管部门开展取水审批。同时，编制《取水许可管理便民手册》，以方便取用水户办理取水申请，延续、变更、注销和缴纳水资源费(税)，办理取水计划申请等日常业务。针对贵州省取水许可薄弱环节，应将取水许可审批、取水工程验收、取水计划下达和取水计量设施安装及检定等规范性问题作为日常监管的重点。

d.生态流量管控。在完成区域重点河流生态流量目标核定及保障方案批复的基础上，尽快建立全省统一的生态流量监测体系，加快生态流量控制断面监测设备的安装，并接入贵州省水资源管理平台，实现实时监测和预警预报等功能。为进一步强化日常监管，可将生态流量保障落实情况纳入河湖长制工作，作为河长大巡河和日常巡河的常态化事项，并将监管落实情况纳入年度最严格水资源管理制度和河湖长制考核。

e.水资源费征收。应尽快推广水资源费信息化计量征收，提高管理效率，逐步淘汰人工现场抄表计量的传统模式，实现自动生成电子缴费通知单，以手机短信或微信公众号的形式推送到取水户，并实现网上或手机客户端缴费。对生产经营不善或运维困难的取用水户，要规范缓缴水资源费的程序，对拒不缴纳的取用水户应严格按照相关法律法规从严处理。考虑贵州省农村供水实际，应适当降低农村供水企业的征收标准，并建立农村供水水量核定机制，同时，落实好水资源费税改革的相关要求。

f.地下水管理。根据水利部最新评估成果，贵州省不属于地下水超采区，且地下水水资源开发利用率低，取用地下水量不到全省用水总量的2%。在地下水监管中，首先应确定地下水管控指标并下达，以此作为约束性指标，从严开展以地下水作为供水水源的规划或建设项目取水许可的审批，并严格落实年取水达到5万m3及以上的地下水取用水户取水量在线监测全覆盖。同时，建立公共供水管网覆盖范围内自备水源台账，并严格执行相关关停计划。

g.饮用水水源保护。重点加强对已实施安全保障达标建设的饮用水水源地的监督检查，确保按照批复要求完成相关建设内容，并定期组织对辖区内县城以上集中式饮用水水源地开展安全保障达标评估，对评估不合格的，应责令相关部门限期整改，并将整改落实情况纳入当年度最严格水资源管理制度考核。

3 保障措施

构建强监管体系是为了进一步提高水资源管理水平，而保证强监管体系的良性运行，应从充足的人员与资金保障、完备的站点监测网络、建立水资源管理巡查制度、强化诚信体系应用等方面予以保障，确保切实发挥监管功能。

3.1 成立专职技术服务机构

贵州省水利厅应以此次全国事业单位改革为契机，积极与机构编制单位沟通，尽快成立专职的水资源管理技术服务机构，不断充实省级水资源管理队伍。同时，加大业务技能培训，并加强与江苏、浙江等省份的交流学习，确保尽快适应水资源管理工作需要。另一方面，加大资金投入，保证强监管体系的良性运转，确保各项工作按照要求执行到位，监督管理做到有的放矢。

3.2 健全水资源站点监测网络

高效的管理平台必须以完备的监测站点网络作为基础，贵州省应加快生态流量控制断面监控设施的安装。同时，制定相关运维管理制度，确保国家、省级水资源监控站点正常运行，实现监测数据稳定上传。针对未纳入水量在线监控的取用水户，贵州省水利厅应尽快制定取水计量设施安装和运维技术标准，并通过建立财政补贴制度鼓励取用水户主动安装取水计量设施，或者将取水计量设施安装与运维成本统一纳入财政预算，由各级水行政主管部门负责设备安装和运维，以确保新增取水户取水信息及时连入水资源管理平台。

3.3 建立水资源管理巡查制度

为检验监管取得的成效，并规范监督检查行为，应从省级层面建立水资源管理巡查机制，为贵州省开展水资源管理监督检查提供制度支撑，并建立相应的问责机制。省水利厅依据巡查制度，结合水利部年度水资源管理重点任务和区域现状，制定年度监督检查工作方案，将监督检查结果纳入年度最严格水资源管理制度考核，并对履行水资源管理职责和监管责任不力的、检查发现的严重问题或整改落实不力涉及的单位或个人进行相应的问责处理。

3.4 加强社会信用体系应用

通过水利部近2年水资源管理监督检查发现，取水权人法律意识淡薄，违法违规成本低也是造成取水监管问题凸显的重要因素之一，贵州省应在完善法律法规和规章制度的基础上，充分应用社会信用体系，如在水资源管理工作中，针对拒不配合，甚至阻挠执法等恶性行为，以及拒不执行生态流量管控要求、拖欠水资源费拒不缴纳等严重违规的单位或个人，给予公开曝光，并纳入失信联合惩戒对象名单。

4 结 语

贵州省水资源强监管体系由制度与技术标准层、信息化管理平台层、日常业务监管层等3个层面组成。其中，实现高效、规范的日常业务监管是强监管体系的核心，通过完善制度与技术标准体系，进一步补齐了监管制度的漏洞；建立信息化管理平台，旨在提高工作效率，实现智能化管理，均是为支撑日常业务监管这一核心服务。

在构建强监管体系过程中，应以强有力的技术服务机构和稳定的资金投入作为重要保障，而系统完备的水资源监测网络是实现信息化、智能化监管的根本要素。同时，配套建立相应的监督检查和追责问责机制，将有力督促各级水资源管理部门履职尽责。加强社会信用体系在水资源管理工作的应用，是通过调动市场自身力量来净化环境，将有效降低行政监管成本，并推动相关单位或个人自觉履行法定义务。