政府主导下的长江经济带光伏扶贫产业发展研究——基于百度资讯

丁文斌,余 显,闫 彪,李 君,闵 锐

(1湖北工业大学经济与管理学院,湖北 武汉430068;2中南林业科技大学商学院,湖南 长沙410004)

贫困一直是人类文明进步的主要障碍.“十三五”规划纲要将产业扶贫作为脱贫攻坚重点工程之首,强调以产业扶贫激发贫困地区内生动力,变输血为造血,建立脱贫长效机制.光伏扶贫、特色农业扶贫、旅游扶贫是产业扶贫的三种主要类型[1].经过全党全社会7年多精准扶贫,4年多脱贫攻坚战,贫困地区经济活力和发展后劲明显增强[2].光伏扶贫是典型的政府主导下的产业扶贫行动,实践时间较短,目前多处于建设期,学界对光伏扶贫的研究相对较少[3].长江经济带是我国经济重心所在、活力所在,也是中华民族永续发展的重要支撑[4].百度资讯是重要的中文信息来源.因此,本文基于百度资讯分析长江经济带政府光伏支撑行为,认识政府主导驱动力机制,以促成脱贫防返贫长效机制的形成.

1 理论分析

绿色减贫是贫困治理工作的重要途径,其通过产业绿色化和绿色产业化,实现贫困地区脱贫[5].充分利用和开发贫困地区丰富的太阳能资源,发挥光伏产业的优势,光伏扶贫大有可为[6].光伏扶贫的重点集中在其可行性、扶贫模式、项目发展的应对策略上.对于光伏扶贫可行性的研究,需要基于一定的评价原则,如基于连续产生年的稳定收益[6],或基于多层面构建光伏扶贫建设的可行性指标体系[3,7G8].光伏扶贫的模式依据项目类型、投资模式分为不同的类型.从项目类型上主要分为户用分布式光伏发电扶贫、村级光伏电站扶贫、集中式地面光伏电站扶贫、光伏农业扶贫;从投资模式上分为政府独自出资、“政府+企业”或“政府+贫困户”、“政府+企业+贫困户”三类[3].基于脱贫模型,学者们总结了多种脱贫攻坚模式[9G10],并针对不同模式,给出了不同的选择依据,如通过投资规模、投资主体和收益等方面的对比,提出在不同的政策时期需要选择不同的光伏电站扶贫模式[11].在扶贫过程中,利益分配也是一个重要的环节[7],需要建立相应机制保障贫困户的收益.对于光伏扶贫过程中,涉及地方政府、贫困户、扶贫公司等主体协作问题、资金问题、项目建设问题,学者们作了相应的探讨[12G13].

从实践运作层面来看,作为典型的政府主导下的产业扶贫行为,合理、精准的产业扶贫工程可以把政府的外在政策推力与贫困户的内生发展动力整合为一体,增强其自我发展能力[14].作为光伏扶贫投入中的重要部分,光伏扶贫电站建设是一次性投入项目,其收益主要依赖于国家财政补贴,而非光伏发电系统[3].政府扶持不仅帮助贫困户脱贫,还促进了农业供给侧改革、培育经济发展新动能,也促进了贫困村乡村治理.诚然,在产业扶贫精准化的视域下,对贫困地区自上而下的政策输入与自下而上的政策反馈研究仍需深化拓展[14],但是政府是如何主导选择,扶贫行动发动机如何启动响应政府政策,是一个值得深入探讨的问题.

2 长江经济带光伏扶贫的政策支持

2.1 国家政策

作为政府主导下的产业扶贫行动,有效的顶层设计是光伏扶贫项目良好运行的重要保障.表1展示了国家光伏扶贫相关政策.从2014年光伏扶贫工程正式推出,2015年为继续完善光伏产业国家出台了促进先进光伏技术产品应用和产业升级的意见,于2016年正式下达第一批光伏扶贫项目的通知,到2018年重点对项目运行进行管理优化,通过具体的光伏项目扶贫,政府一方面进行光伏产业的创新,另一方面完善精准扶贫.两者的结合,既有效整合扶贫财政支持和新能源领域补贴政策,又合理开发利用贫困地区的能源资源,提高贫困地区能源供应,促进基础设施建设发展,着实提高了贫困地区人民的生活水平.

表1 光伏扶贫政策一览表

从政策出台的时间线上看,政府对光伏行业的扶持,首先运用政策补贴,继而规范光伏行业,提高对光伏行业的门槛,之后加强光伏扶贫项目的推广以及光伏扶贫电站的管理与监管.通过政策的持续支持,我国的光伏产业已经走过了幼生期,行业规模越来越大.截至2018年9月,我国国内光伏发电累计装机高达165GW,远远超过“十三五”的规划目标.但光伏行业存在的问题也很突出,如弃光率严重、相关政策的转移和政策补贴的下降.这既说明对产品质量与项目建设的标准在逐步提高,也彰显着光伏行业亟待进一步规范.毫无疑问,光伏与扶贫相结合,既是扶贫工作的一大亮点,又是光伏行业的一大机遇.

2.2 地方政策

在全国扶贫政策的总体指导下,政府结合本地具体情况制定了相关光伏扶贫政策.从国务院扶贫开发小组办公室获取的数据来看,长江经济带各省扶贫开发条例、政策文件颁布时间多集中在2015年(图1).这一年恰巧是“十二五”规划的收官之年,同时也是全面深化改革的关键之年,党中央、国务院空前重视扶贫开发工作,将扶贫工作纳入“五位一体”和“四个全面”战略布局安排部署.也同样是这一年,我国推进实施精准扶贫十大工程,各地区深入实施精准扶贫,扶贫开发工作呈现出新局面.

图1 地方光伏扶贫政策文件数量

2.3 光伏扶贫项目

2015年,国家能源局、国务院扶贫办就在全国6个省、市、自治区的30个县进行光伏产业扶贫试点项目.通过对光伏扶贫项目的梳理,长江经济带光伏扶贫项目统计见图2.从实际的光伏扶贫项目中可以看出,江西省和安徽省光伏电站规模遥遥领先,分别为61.2万k W和60.0万k W,其次是湖北省,光伏扶贫电站规模达30.8万k W;扶贫户数最多的省份也是江西省,帮扶户数高达10.3万户.从图中可以看出,光伏扶贫电站规模与帮扶户数基本成正相关,光伏电站规模越大,帮扶人数越多.相比较而言,江西省与安徽省光伏电站规模基本一致,但后者在扶贫户数上与前者还有不小差距.江西省光伏扶贫项目中户用式光伏电站占绝大多数,而相较于电站规模,集中式光伏电站可以帮扶更多的贫困户.

图2 第一批光伏扶贫项目

3 长江经济带光伏扶贫特征

3.1 区域特征

百度资讯从上千个资讯源中收集并筛选资讯报道,将最新最及时的资讯提供给用户,真实地反映每时每刻的资讯热点.百度资讯频率也能从侧面反映政府的扶贫力度.笔者以“光伏扶贫”为关键词,收集百度资讯相关词条信息,归纳分类,探讨江经济带光伏扶贫的区域特征.

从各省光伏扶贫资讯的条目(图3)上看,时间趋势同政府推动光伏产业扶贫相一致,都起始于2015年,当年光伏扶贫被列为十大精准扶贫工程之一.从数量上看,各省份光伏扶贫项目的支持力度有所不同.湖北省的支持力度最大,其次是江苏省和安徽省,这三个省份从2015年开始保持着一定的增长速度,紧随其后的是湖南省和四川省.从百度资讯的角度来看,无论是从宣传角度还是政策实施、项目开发等角度,湖北、江苏、安徽三省对光伏扶贫力度最高.

图3 长江经济带各省基于百度资讯频数图

根据我国太阳能资源划分来看,长江经济带十一省在太阳能资源方面并没有得天独厚的条件.按照全年日照小时数以及辐射量来计算,稍有优势的为江苏和安徽两省,其部分区域仅在我国太阳能资源区域划分中列第三档.表2中累计光伏装机总量中,江苏和安徽省分别排在第一和第三,说明这两省的光伏行业发展较为迅速,行业发展和行业规模走在全国前列,在百度资讯上的实时热点排在前三不足为奇.虽然湖北省的光伏行业规模不如其他两省,光伏扶贫项目也不如江苏省,之所以实时热点占据第二位,可能是因为湖北省媒体更加热衷于报道光伏扶贫相关讯息.

表2 截至2018年长江经济带各省累计装机总量GW

从百度资讯中挑选出湖北、江苏、安徽省资讯做文本分析,资讯热点云图结果见图4.湖北省光伏扶贫主题关键词表现出集团项目主导、重视绿色生态.江苏省的热点词围绕着“项目”“品牌”“投资”等,反映出江苏产业扶贫注重市场引导,推进光伏扶贫产业的发展.而在安徽省,其主题热词则聚焦于政府规划,通过政策文件制定引导推动扶贫行动.

图4 湖北省、江苏省、安徽省百度资讯热点云图

3.2 时序特征

对光伏扶贫百度资讯做时序统计,结果如图5所示.2015-2019年,长江经济带各省市关于光伏产业扶贫的百度资讯相对稳定,但存在两个时间段波动异常,即2017年底到2018年初和2018年底到2019年初.这两个时间段是长江经济带各省市对光伏产业扶贫的关注高峰期.回顾这两个时间段的资讯信息可以看出,2017年底以及2018年底的这两个时间段大多为光伏行业密集召开年会以及各大光伏公司年终总结推出的时间,由于光伏公司在光伏扶贫项目的实施中起着龙头的作用,此时在媒体上曝光,出于展现其积极向上的社会价值的需要.

图5 百度资讯上光伏扶贫讯息出现时间

通过对长江经济带光伏扶贫百度资讯信息进行文本分析,统计出2016—2018年相关的热点词,结果如图6所示.其中,2016年的热点词大多为各省市关于扶贫相关的规划,其中突出省份为江苏省、湖南省、湖北省以及四川省.2017年热点词为“国民经济”“社会”“项目”“电站”以及“十三五规划”等,热点词已由规划转换到推进项目实施上.2018年的热点词进一步集中于“集团”“项目”“攻坚”“创新”“协作”,强调集团项目主导、高质量运行,表明长江经济带的光伏扶贫已经走出了自己的道路,其中,大型集团公司起着带头作用.

图6 2016、2017、2018年百度资讯热点云图

4 结论及建议

光伏扶贫是一项政府主导的民生工程,从百度资讯视角分析光伏扶贫,有利于探索政府形成脱贫防返贫的长效机制.光伏扶贫产业需要相关扶持支撑政策,从规范行为、市场培育到项目过程管理的过程,地方政策结合着国家总体指导,在规划节点年有显著的推进行动.从2016-2018年累计政策数量上看,排序前三分别是四川、湖北、安徽.在光伏扶贫支持力度上,湖北最大,其次是江苏、安徽,其光伏扶贫项目装机量以及光伏扶贫帮扶人数都排在前三.区域特点上看,湖北省通过集团项目引导,江苏注重市场化调节,安徽强调政府引导.时间进程上看,2016年政策引导,2017年项目推进,2018年大型集团引导,高质量运行.