基于政府行为视角的中央财政草原生态保护补助奖励政策效果研究

韩凤芹 李 丹

一、引言

党中央、国务院一直高度重视生态环境保护工作，2016—2018年中央财政生态环保相关支出规模累计安排10 764亿元，约占中央财政一般公共预算支出的12%。生态补偿成为在森林、草原、流域、湿地等领域进行生态治理的主要手段，2016—2018年中央财政生态补偿相关支出累计安排5 763亿元，其中草原生态补助奖励资金560亿元(刘昆，2019[1])，约占中央财政生态补偿金额的10%。

草原生态保护补助奖励机制包括禁牧休牧和草畜平衡，“禁牧休牧”是指对严重退化草场实施禁牧封育或季节性休牧，“草畜平衡”是指政府以牧户草场面积及产草量为依据，控制牲畜数量。2003—2010年，国家只对禁牧牧户发放资金补偿，而对于“草畜平衡”并无资金补偿。2011年后将“草畜平衡”纳入补助奖励范围，以“奖励”的形式发放给牧户，在全国13个省份的578个县、68个兵团团场和11个农垦牧场的草原实施禁牧封育和草畜平衡管理(农业部，2011[2])。2011—2015年，禁牧补偿标准为6元/亩，“草畜平衡”补助奖励标准为1.5元/亩，2016年后分别提高到7.5元/亩和2.5元/亩。加上生产性补贴、牧民就业转移等资金投入，中央财政支持草原生态保护补助奖励资金的总额逐年增加，从2011年的136亿元增至2018年的187.6亿元。

在财政支出普遍要求提质增效的背景下，草原生态补助奖励政策的实施效果被广泛关注，很多机构和学者围绕该政策实施的生态、经济和社会效益开展大量研究工作。在生态效益评价方面，不同地区的自然、气候条件和放牧情况有很大区别，评价结果存在较大差异。谷雨辰(2012)[3]等认为呼伦贝尔部分草原禁牧4年后，草场植被生物量呈现年际波动的特征，草原整体生态状况没有明显改善。而许晴(2011)[4]等发现锡林浩特草原禁牧有利于草场净初级生产力和生物量的提高，禁牧7年的草场生态得到了有效恢复。在经济和社会效益评价方面，胡振通等(2016)[5]认为政策实施时间较短，草原植被退化情况尚未明显改善，但该政策在经济、社会效益方面取得了一定成效，牧民生活水平得到了提高。然而政策实施区牧民贫困程度仍然较高、牧区基础设施不完善(李新，2006[6])。政策还促进了天然放牧向集约型畜牧业转变，而舍饲圈养的草料短缺问题对畜牧业转型产生了较大制约(金花，2015[7])。

进一步对政策实施效果优劣的原因进行分析，通常分为两个视角：一是从政策对象的视角出发，对政策影响的用户情况进行调查，总结其对政策实施的看法(龚虹波，2008[8])；二是从政策制定者的视角出发，审视政策的制定逻辑、实施过程和政策影响(唐啸和陈维维，2017[9])。政策对象对于政策的实际效果有切身感受，但可能不完全了解政策对目标群体的影响，对政策的意见带有一定的片面性。政策制定者对政策环境和政策实施过程比较清楚，但可能会因为缺少对政策对象需求的了解而导致分析不够准确深入。因此，为了保证政策实施的有效性，需要把两个视角结合起来，政策制定者和政策对象之间尽可能达到目标的一致，即政府要结合政策对象的实际需求以及政策本身的目标来设计政策措施，才能使政策达到最佳效果。这种政策效果分析思路源于政府行为的激励相容理论，主要应用于政府规制领域，在金融领域对银行的管理、证券市场对上市公司的管理、环境领域对排污企业的管理、医疗领域对医院的管理等领域都有较多的应用(巴曙松，2004[10]；曹磊和郝旭光，2007[11]；王前强，2009[12])。

纵观国内研究，从政府行为的角度探究生态保护政策实施效果优劣的深层次原因的研究并不多见，本文的研究旨在弥补这一领域文献的不足。首先对应政策目标，基于统计和牧户田野调查数据评价草原生态补助奖励政策的生态、经济和社会效益，进而从政府行为角度分析政策目标与政策效果不匹配的原因，并提出改进建议，为完善草原生态补助奖励政策，提高中央财政资金使用效率提供参考依据。

二、构建政府行为视角的政策效果分析框架

(一)研究思路

政策目标是政策实施最终要达到的目的，是政策设计时围绕的主题，政策效果应该与政策目标相匹配。因此，本文首先评估政策实施效果与政策目标的一致性，随后应用评估结果，从政府行为的角度探究导致效果优劣的深层次原因。

政府行为的核心是主体和客体间的激励相容，基本出发点是以人为本，即以政府行为的对象为出发点。本文中的政策主体是政府管理部门、客体是农牧民。政府通过正、负激励的手段，意图改变农牧民的放牧行为，而农牧民根据实际经济收益做出自己是否遵守草原载畜量规定的行为选择。主体与客体之间是否激励相容，是决定政策目标是否能实现的关键因素。

(二)分析框架构建

草原生态保护补助奖励政策实施指导意见中提出的政策目标包括三个方面：一是促进草原生态环境稳步恢复；二是拓宽牧民增收渠道，稳步提高牧民收入水平；三是加快推动草牧业发展方式转变，促进牧区经济可持续发展。因此，草原生态保护补助奖励政策目标包括生态、经济和社会三个方面。

对应政策目标分析政策实施效果，基于统计和牧户田野调查数据，分别对政策生态效益、经济效益和社会效益进行评估。生态效益主要是草原生态补助奖励政策实施之后草原生态恢复状况和减畜任务达成情况，前者是政策效果，后者是政策目标。经济效益主要是政策实施对牧民收入的影响，反映了牧户获得的草原补贴与实施禁牧及草畜平衡所带来的收入损失之间的平衡。社会效益主要是草原生态补助奖励政策对牧区畜牧业发展方式转变的影响，反映草原生态补助奖励政策转变牧民生计方式的可持续性效果。评估结果反映出政策实施效果与政策目标是否匹配。

政策实施效果的优劣，其深层次原因是政策的主体和客体是否激励相容。激励相容的概念在哈维茨(Hurwiez)创立的机制设计理论中首次出现，指在市场经济中，每个理性经济人都会追求自身利益最大化，其个人行为会按照自利的规则行动，如果有一种制度安排，使追求个人利益的行为与其实现集体价值最大化的目标相吻合，这种制度安排，就是所谓的“激励相容”。在草原生态补助奖励政策实施中，政策主体政府管理部门和客体农牧民各自所站的立场不同，他们的目标也不同，不同的利益诉求会产生彼此之间的利益冲突。因此，本文运用激励相容的理念来分析政府与农牧民各自的行为选择，并提出政策改进建议，旨在实现农牧民追求自身经济利益最大化和保护草原生态目标的一致性。具体来说，就是草原生态补助奖励政策的实施，能够使农牧民选择减少牲畜数量，寻找其他替代生计时所获的利润大于继续放牧。激励相容的政策强调的是，对政策客体的管理不仅仅制定正负激励措施，而应当参照客体本身的利益，形成一个符合客体利益最大化目标的政策设计方案。

基于此，本文构建了如图1所示的分析框架。

图1 政策实施效果分析框架

三、草原生态补助奖励政策实施效果分析

本文选取新疆伊犁A县为调研地点，对应政策目标，用典型案例来反映草原生态补助奖励政策的生态、经济和社会效益。A县在2011年之前未实施禁牧政策，且该县位于农牧交错带地区，政策实施直接作用于牧民，同时也对农民群体产生了间接影响，研究结果能够更全面地反映2011年草原生态补助奖励政策实施后的草原生态与社会变化。

草原生态补助奖励资金从2011年开始向牧民发放，本研究对2006—2010年和2011—2015年两个时间段的相关数据进行比较，反映在草畜平衡补贴发放前后草原生态、牧民生产生活的变化情况。指标的定量分析数据来源是政府统计数据和已有研究，定性分析数据来源是牧户尺度的田野调查数据。田野调查工作在2015—2016年分两次完成，主要采用半结构化访谈的方式对A县的牧户家庭进行入户调查。采用随机抽样的方式选择访谈对象，共访谈143户。访谈主要围绕草原生态补助奖励政策实施前后家庭农牧业生产、生活、草场使用情况等方面，了解牧户的生产经营方式，对生态和社会变化的感知以及生态补助奖励政策的评价。

对政策实施效果的总结分为草原生态、牧户经济、牧区社会三个方面(表1)，共选取9个指标。在草原生态指标中，草场植被净初级生产力NPP值代表草原生态恢复状况，牧区、农区牲畜总存栏量反映减畜任务是否达成。在牧户经济指标中，选取人均纯收入、贷款数额和存款数额3个指标代表牧民收入水平变化情况。在牧区社会指标中，牧业劳动力和农业劳动力人数反映农牧业就业情况的变化，外出务工劳动力人数则反映劳动力转移情况。

表1 草原生态补助奖励资金实施情况指标

(一)草原生态效益

1.草原生态恢复情况。

在干旱、半干旱地区，降水的年际波动较大，因此降雨量对草原植被的生长起着决定性的影响。分别比较2006—2010年和2011—2015年的草场植被净初级生产力值(NPP)的年际变化发现，案例地草场NPP值一直上下波动，且与地区降雨量显著相关(相关系数为0.779)，草场生态状况没有明显改善(图2)。

图2 NPP/降雨量的年际变化

在田野调查中，所有访谈对象都认为草原从20世纪90年代开始退化，优质牧草高度和覆盖度都大幅减少，同时牲畜不能食用的杂草、毒草数量变多。草场退化原因主要是草场家庭承包使用后，牲畜的移动范围受限，牲畜过度采食和践踏造成草场退化。从牧民感知来看，草畜平衡补贴的发放金额有限，也没有改变草场利用方式，因此对于草原生态改善的作用并不明显。有的牧民甚至将草畜平衡补贴称为围栏费，即国家给牧民发放补贴，鼓励牧民给自己的草场修建围栏，以保证草场承包到户使用。

2.减畜任务达成情况。

牧区牲畜存栏量在生态补助奖励政策实施后的5年呈现下降趋势(图3)，这说明牧区减畜取得了一定的成效。在田野调查中了解到，由于农牧交错带既有农民又有牧民，在草场承包和市场经济影响的背景下，催生出了一种特定的农牧交易关系，即农民将自己的牲畜委托牧民带到草场上放牧(本文称之为代牧)。

从牧民角度来说，草场承包到户使用后，单个牧民家庭养牲畜的支出增加(包括牲畜转场的交通费和围栏费用等)，日常生活支出也在增加，因此牧民需要养更多牲畜才能维持生计。而在实际调研中，我们发现有50%的牧民家庭牲畜数量少于50只羊，主要原因是家庭有人生病或需要办婚礼，或发生了其他重大支出，迫使他们卖掉了自己的基础母畜。而基于承包制下每个家庭独立生产模式，这些无畜户家庭很难得到来自社区其他家庭的帮助，急需寻找其他的收入来源来维持生计。

从农民角度来说，仅靠种植农作物收入十分有限，越来越多的农民转为以养牲畜为生，大幅增加的牲畜数量引发了他们对草场资源的需求，除冬季普遍用自己农田产出的饲草和秸秆圈养牲畜外，有58%的农民在春夏秋三季会请牧民将自己的牲畜带到草场上放牧，还有19%的农民直接租用牧民的草场。2015年的代牧价格是羊15元/月/只，牛、马等大畜100元/月/只，同时期租草场的价格约为10元/亩/年。由于代牧价格较低，而牲畜生病或意外死亡造成的赔偿风险相对较高，牧民一般都需要代牧300～500只羊才能获得利润，大大超过了生态补助奖励政策的核定载畜量。

县畜牧局的统计数据表明，A县牧区牲畜存栏量下降的同时，农区牲畜存栏数量一直在持续增加(图3)。因此，尽管草原生态补助奖励政策实施后牧民的牲畜数量有减少的趋势，但农民的牲畜数量持续增加。农民通过与牧民的代牧交易在春夏秋三季占用草场，草场承载牲畜的压力实际上并没有减少。该地区目前的生态补助奖励政策没有有效达成减畜任务，草场超载过牧仍然很普遍。

图3 牧区和农区牲畜存栏量年际变化

(二)牧户经济效益

本文选取人均纯收入、人均贷款和存款数额指标来判断年际变化趋势(图4)，反映生态补助奖励政策对牧民增收是否具有激励作用。3个指标在政策实施前后的10年间一直呈现增长趋势。从斜率来看，人均纯收入和人均贷款的增速在2011—2015年间进一步增加，人均存款的增速放缓。

图4 人均纯收入、人均贷款和存款的年际变化

草场和牲畜承包到户后，由于单个家庭生产积极性提高，家庭平均收入有了明显提高。案例地牧民和农民家庭现在的主要收入来源都是卖牲畜。调研数据显示，卖牲畜收入在牧民总收入中的占比为66%，其次是代牧，占比为18%。其他收入来源包括租草场、卖牲畜产品(如奶制品和羊毛)、政府补贴和打工等(图5)，草畜平衡补贴仅占了收入组成的3%左右。家庭主要支出中占比最大的是生活支出(52%)，包括婚礼和医药费等，畜牧业生产支出占总支出的48%，包括购买饲草料、找人代牧、租草场费用等(图5)。

图5 牧民收入支出组成

关于人均收入提高的原因，大部分的牧民都认为是在市场经济影响下卖牲畜的收入增加，并且产生了代牧交易等与畜牧业相关的收入来源。50%的牧民认为政府主导的牧民定居工程提高了家庭生活水平，政府提供补贴鼓励牧民集中建房和牲畜棚圈。同时，很多牧民家庭为了支付房屋建设的费用，开始向银行贷款。而定居后冬季牲畜舍饲圈养，需要购买大量饲草料，这也成了牧民贷款的主要原因。但所有牧民都认为草畜平衡补贴金额太少，平均每个家庭每年只有3 000 元左右，对家庭收入的增加没有太大贡献。

(三)牧区社会效益

草原生态补助奖励资金鼓励牧民转变畜牧业生产方式和寻找替代生计。我们通过牧业劳动力、农业劳动力和外出务工劳动力数量来代表从事牧业、农业和寻找其他替代生计的人数。结果发现，3个指标在10年间都呈现一定的增加趋势，从斜率上看，牧业劳动力和农业劳动力数量在这两个阶段增速相差不大，而外出务工劳动力数量增长一直较快(图6)，但外出务工人员的绝对数量和农牧业劳动力相比还有一定的差距。

图6 牧业劳动力、农业劳动力和外出务工劳动力的年际变化

在田野调查中发现，家庭最主要的收入来源还是畜牧业，案例地从事非农牧活动的劳动力一直较少，选择外出务工的80%以上都是从大家庭分出来的年轻牧户，他们没有草场，难以从事畜牧业，因此需要选择其他维持生计的方式。而获得草畜平衡补贴较多的家庭草场面积较大，这些畜牧业大户仍然以养牲畜为生，没有选择其他替代生计。

四、草原生态补助奖励政府行为分析

从整体上看，草原生态补助奖励政策对草原生态恢复和改善、牧民增收和生活水平提高以及牧区畜牧业转型的作用并不显著。草原生态补助奖励政策向牧民发放的补贴以及其他扶持方式不足以激励农牧民减少放牧的牲畜数量，转变畜牧业生产方式和寻找其他替代生计。这并不能简单归结为补贴金额过少，从长期来看，牧民超载过牧造成草场退化的问题和草原承包制、市场经济等制度背景息息相关，也与该地域农牧民的人力资本质量有关。仅靠提高草原生态补助奖励的金额只能在短期内小幅度增加牧民的直接收入，想要从根本上改变农牧民行为，实现草原生态改善、牧民生活水平提高和牧区畜牧业转型是非常困难的。从政府行为角度分析，草原生态补助奖励政策效果不理想的内在原因是政府和农牧民的目标不匹配，主体和客体之间激励不相容。

(一)政府激励行为没有考虑农牧民的利益诉求

1.政府正向激励仅改变牧民的短期生产行为。

目前，草原生态补助奖励政策采取的主要措施是向牧民发放草原补贴，各地方政府还依据本地情况，利用专项资金，出台了一些帮助牧民生产的配套措施。例如，案例地采取了结合定居工程帮助牧民修建棚圈以及免费发放牧草良种、鼓励农民在农田改种饲草、给牧民提供冬季饲草料等措施，以此来推动牧民舍饲圈养，转变天然放牧的畜牧业生产方式，但实际效果并不理想。在修建棚圈后，牧民冬季舍饲圈养牲畜的比例确实大幅提高，但由于饲料成本过高，牧民不会全年圈养，春夏秋三季仍然会利用草场，以天然放牧为主的生产方式没有改变。同时，很多农民领取了政府的免费草种，在农田改种饲草，但由于农民自己也以养牲畜为生，农田产出的饲草料大部分被用作他们自己畜群的冬季饲草，不仅没有解决牧民圈养牲畜饲草短缺的问题，还为农民进一步扩大自己牲畜数量提供了饲草保障，农民牲畜数量增加，草场超载过牧问题更加严重。从结果来看，这些措施的实施更多的是“头痛医头，脚痛医脚”，政策措施力求直接改变牧民天然放牧的行为，转变为舍饲圈养，但由于完全的舍饲圈养会给农牧民增加很大的生产成本，并不符合农牧民追求经济利益最大化的诉求，因此政策实施最终只是部分改变了他们的短期生产行为，同时又引发了农民牲畜数量增加等其他问题，最终不能达到预期效果。

2.政府负向激励对牧民违规行为的约束不足。

草原生态补助奖励政策按照每户牧民的草场面积规定了核定载畜量，对于牧民超过载畜量的违规放牧行为，目前县级草原管理部门采取定期检查草场超载过牧的情况，发现违规行为就没收部分牲畜或按超载过牧牲畜头数罚款的惩罚方式。但牧户的数量太多，基层管理能力不够，政府不可能做到每天监督，很多非法放牧行为逃脱检查没有被惩罚。并且在访谈中了解到，代牧牧民可以通过借两个草场本凑齐实际载畜量，或者找认识的草原管理站工作人员开后门、批条子等方式，躲过没收牲畜或现金罚款的处罚。草原管理部门实际监管效果较差，现有惩罚力度对违规牧户的警示作用远远不够。

在村集体层面，村级政府的管理能力更是严重不足。伊犁高山草场(特别是冬、夏草场)虽然在理论上承包到户并发放草场本，但由于草场本身的地形特征，在实际利用时是共用的。因此，牧民如果放牧过多牲畜，除了消耗自己的草场，也不可避免地采食和破坏了相邻其他牧民的草场，不但造成了整体的草场退化，还经常引致牧民之间的草场利用冲突。然而在现有行政体制下，村领导和社区权威的管理能力严重不足，村层级政府没有行政管理权力，无法限制单个牧民家庭超载过牧，对牧民的违规行为不能起到有效约束。

3.对政府行为的绩效评估机制不完善。

现行的草原生态补助奖励政策绩效评价更多地强调地方草原管理部门是否完成资金发放和草原管理任务。绩效考核指标体系包括制度建设、基础工作、实施成效和违规违纪行为四个方面，共23个具体指标，而在实施成效方面的7个具体指标中，有5个指标是评估任务和资金落实情况，仅有1个草原生态指标和1个牧民经济指标，分别评价草原植被盖度、高度、产草量改善情况和牧民人均收入以及收入组成变化情况，属于对政府正向和负向激励行为的效果评估。现行的绩效考核主要针对草原生态补奖资金的实施和管理工作，确保资金落实到位。指标体系中的草原生态指标和牧民经济指标评估内容单一且权重较低，而牧区社会指标缺失，政策对牧民替代生计和牧区畜牧业转型的作用没有体现在绩效评价中。政策目标与绩效评价指标设置脱节，绩效评价无法发挥提高资金使用效率的作用。

此外，草原生态补助奖励政策绩效评价主要是事后评价。地方的草原生态补助奖励政策绩效考核评估在每年年底由中央管理部门(2018年以前是农业部，2018年机构改革后变为国家林业与草原局)组织统一进行，也就是仅在专项资金决算环节开展绩效评价，绩效考核评估合格率普遍较高。绩效评价更多的是作为每年固定的工作流程，评价结果对下一年度的预算安排和地方草原管理部门领导的工作考评没有实质性影响。

(二)农牧民违规成本低且行为选择受个体能力限制

草原生态补助奖励政策的生态目标是保护草原，减少草原生态系统的载畜压力，但是，草原生态补助奖励政策把奖金直接发放给牧民个体，所有牧民都是根据草原面积获得奖金，牧民超载过牧行为不会影响奖金发放。因此，牧民违规成本很低。奖金和草原面积挂钩，而不是和减畜行为挂钩，这种资金发放方式和目标的错位，导致牧民在行为选择的时候发现采取超载过牧行为所获得的利润更高，因此在放牧生产时更倾向于选择违规行为。

草原生态补助奖励的经济和社会目标是提高牧民收入水平，推动畜牧业转型。目前，仅靠向牧民发放草原补贴，对牧民增收的作用十分有限。而阻碍牧民收入提高和生计多样化的根本原因是西部经济发展水平整体较低，吸纳劳动力能力有限，又因为少数民族语言文化、教育水平、就业能力的限制，当地牧民很难从事技术含量较高的工作。目前草原生态补助奖励政策更偏向于直接提高牧民收入和推动畜牧业转型的短期手段，对牧民基础教育和培训等方面的重视不够，牧民自身素质和就业能力普遍偏低，欠缺寻找替代生计的能力，牧民普遍以养畜为生和牧区粗放型畜牧业现状难以得到根本性改变。

(三)政策主体和客体行为激励不相容

在政策主体和客体存在利益冲突的情况下，草原生态补助奖励政策的实施相当于向所有的农牧民发出一个明确的预期，即违规超载过牧、违背政策目标期望的行动可以带来更大的利益，而守规、选择政府期望的行动则会处于竞争劣势。因此，政策的实施实际上弱化了农牧民选择有利于草原生态保护行为的积极性和主动性。如果农牧民群体建立起“违规可以带来更大的利润”的预期，那么先选择代牧和超载过牧的牧民就可以获得草场资源利用的优势。遵守规定的牧民所获收益持续减少，不违规者也有可能转入违规操作，加入到超载过牧的行列中去。最终草场过度利用，生态状况持续恶化。

因此，如果政策措施不满足激励相容约束，博弈方违规行为收益更大时，违规率会一直上升，直到出现草场严重退化，难以支撑牲畜放牧等严重问题时才能得以遏制。激励不相容的政策措施不仅起不到应有的激励和约束作用，反而导致违规获利的强大诱惑力与处罚规则相对较弱的强制力之间出现严重失衡，进而促使了牧民超载过牧的行为发生。如果不改变激励不相容的政策措施，无论是大幅提高草原补贴力度，还是加大政府草原管理的人力物力财力，都难以从根本上改变草原生态补助奖励政策效果不理想的现状。

五、草原生态补助奖励政策改进建议

针对现有草原生态补助奖励政策主体和客体行为激励不相容的问题，我们需要对政策措施做出根本改变，政策方案需要在满足农牧民利益诉求基础上，促使牧民转变天然放牧的生产行为，达到政府保护草原生态的目标，实现政府与农牧民利益目标的一致性。

(一)从农牧民利益诉求出发制定政策措施

草原生态补助奖励政策措施需要对应政策目标，实现政策主体和客体利益的一致性。目前的政策目标综合了生态、经济和社会三个方面，政策实现综合效应难度较大，我们可以在多个目标中加以权衡，即为三个目标设计优先次序和安排主次，例如以草原生态恢复为主、其次是牧民增收和畜牧业生产方式转变。在此基础上，政策措施应围绕政策目标，考虑如何能在保障牧民收益进一步提高和牧区社会稳定发展的前提下减少牲畜数量，遏制草原退化。

草原生态补助奖励资金应该在向牧民发放禁牧、草畜平衡现金补贴的基础上，为牧民提供多种生态系统服务，转移草场生态系统的压力，逐渐减少牧民对天然草原的依赖，达到牧民增收和畜牧业转型的目的。具体包括扶持大规模饲草种植产业，鼓励舍饲圈养和畜牧业产业化，普及草原、育种、兽医科技知识，以及在商贸、医疗、教育、就业、扶贫等多个方面起到帮扶作用，而不仅仅是给牧民个体发放奖金。

(二)加强对牧民违规行为的约束

加强县级草原管理部门的监管能力。把严格执法与科学监管结合起来，运用现代科技手段和管理方式方法，有效提高监管效能。同时，严把人情关，可以采取一个案件由两名草原管理工作人员共同参与，并定期指派专人对已完结案件进行抽查回访。此外，要做到对牧民监管与帮促的统一。在加大对超载过牧行为惩罚力度的同时，通过政策扶持，创造环境，服务帮促等手段，保障牧民正常生产和牧区社会持续发展。

改变以县级草原管理部门为主的监管方式，仅靠县草原管理站工作人员不可能做到对所有牧户进行全面监管，应该充分发挥村集体的作用，赋予村集体行政处罚的权力，由集体制定一定的规则进行自主管理，每个牧民都有参与和决策的权力，形成不同层级的有效监管和惩罚机制。

(三)优化对政府行为的绩效评估机制

草原生态补助奖励资金的绩效评估除了对资金的使用和落实工作进行评价，更重要的是对政府激励行为的生态、经济和社会效果进行评估。围绕草原生态恢复和减畜成效设计数量和质量指标，全面评价牲畜控制情况和草原生态改善情况，同时兼顾牧民增收和畜牧业转型，综合评价草原生态补助奖励政策的实施成效，其评价要点见表2。绩效考核结果除了用于对地方草原管理部门的工作评价，还要用于评估政策是否达到了预期效果，并据此对政策措施提出改进建议。

表2 草原生态补助奖励资金实施效果评价要点

改进现有的绩效考核评价方式，建立草原生态补助奖励资金的全过程预算绩效考核，确保中央财政资金发放达到预期效果。一是绩效关口前移，开展事前绩效评估，二是预算执行环节加强绩效监控，三是决算环节全面开展绩效评价，推动草原管理部门开展整体绩效自评，建立健全草原生态补助奖励资金绩效评价常态机制，并研究制订绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩的激励约束办法，健全绩效评价结果反馈制度和绩效问题整改责任制。

(四)增加牧民违规成本，提高人力资本价值

一方面，草原生态补助奖励资金不应只有“奖”，还应有对应的“罚”，将资金发放与牧民减畜行为挂钩，对于违规超载过牧的牧民，可以采取扣除双倍草畜平衡补贴等方式，增加牧民的违规成本，使资金发放与规范牧民放牧行为、减少牲畜数量的目标相对应。

另一方面需要制定长期性政策措施，逐步提升农牧民的人力资本价值。通过儿童早期干预、普及基础教育和组织技术培训，全面提升边远地区劳动力素质和就业能力。鼓励牧民改变传统放牧的生产方式，从事与畜牧业相关的其他产业，同时为能力较强的年轻农牧民提供多样化的工作机会，改变以畜牧业为主的产业结构。此外，还可以通过建立合作社等方式整合草场资源和劳动力，在满足生产需要的同时节省人力，鼓励更多的牧民转移就业。