“一带一路”沿线国家来华留学生培养与管理制度顶层设计的战略性思考

张立章 郑强国

（北方工业大学经济管理学院，北京 100144）

0 引言

自2013 年习近平主席在出访哈萨克斯坦和印度尼西亚时提出“丝绸之路经济带”和“21 世纪海上丝绸之路”（简称“一带一路”）重大倡议后，“一带一路”建设得到沿线国家广泛响应，发展迅速，现已成为新时代我国对外开放战略的重要组成部分。在此背景下，中国的留学生教育事业，尤其是“一带一路”沿线国家来华留学生教育，作为中国高等教育国际化战略的重要组成就自然提升到国家战略的层次和地位。

政府通过制度上的不断完善，同时在政策上适当向“一带一路”沿线国家倾斜，以此来吸引更多的留学生。目前，中国已经成为亚洲最大留学目的地国。各国来华留学生数量规模稳步增长，学习层次显著提升，学历生和研究生占比实现双增长。据国家教育部最新统计显示，2018 年，共有来自196 个国家和地区的49.22万名留学生来华留学，其中学历生总数达25.81 万人，占来华留学生总数的52.44%，同比增长6.86%；研究生人数达8.5 万人，比2017 年增长12.28%。而“一带一路”沿线64 国来华留学生人数共计26.06 万人，占总人数的52.95%，已是半壁江山[1]。“一带一路”沿线国家来华留学生教育事业在我国高等教育国际化战略中的角色和地位由此可见一斑。

“一带一路”沿线国家来华留学生教育发展形势可喜，然而在各省区、各高校的国际化教育战略与实施方案中却普遍存在战略高度认识不足、缺乏科学顶层设计等未来可能滞阻这一国家战略持续、健康发展的隐忧与问题。我们本着站在服务国家改革开放和教育强国战略的高度，以系统性工程视角梳理和反思“一带一路”沿线国家来华留学生培养和管理中的关键性、战略性问题及其解决方案，希冀在党的十九届四中全会“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力”的精神指导下，通过顶层制度设计与实施以有效提升中国高等教育国际化水平和高等院校留学生教育质量。

1 “一带一路”沿线国家来华留学生教育存在主要现实问题

通过对2014 年以来国内关于“一带一路”沿线国家来华留学生问题研究文献的梳理，以及重点对京津冀地区承担“一带一路”沿线国家留学生培养任务高校的调查发现：目前在“一带一路”沿线国家来华留学生培养与管理过程中主要存在以下的现实问题：

（1）“一带一路”沿线国家来华留学生增长持续稳定，但留学层次较低、结构不尽合理。教育部统计数据显示，2018 年度我国出国留学人员总数为66.21 万人，其中本科学历出国留学的占比最高，达到51.54%，研究生阶段占比12.12%。很长一段时间以来，到欧美发达国家留学已经成为众多中国一流高校本科、硕士毕业生的一种主流性选择，这些人无疑是中国最优秀的本科生源。与我国出国留学数据相比，来华留学生无论是数量、质量还是学习层次都存在较大差距。虽然国外来华留学生数量和学习层次一直在持续提升，尤其是“一带一路”沿线国家来华留学生数量近几年来提升迅速，已经成为留学中国的主力军。2018 年“一带一路”沿线64 国来华留学生超过26 万人，其中约有半数为非学历生，学历生中研究生比例极低，只有百分之十几。

（2）在“一带一路”沿线国家范围内，我国高等教育国际化“引进来”和“走出去”战略存在严重不平衡问题。中国高等教育国际化进程自改革开放以来发展迅速。随着“一带一路”建设的迅速实施，“一带一路”沿线国家来华留学教育自然成为中国高等教育国际化不可或缺的重要组成部分。总体而言，中国高等教育国际化不平衡主要表现在以下两个方面：一是留学方向错位。我国走出去的留学生主要流向为欧美、澳日等发达国家，中外合作办学项目绝大部分也是我国高校与这些发达国家的知名高校合作；而来华留学生生源地多为发展中国家，“一带一路”沿线国家留学生数量则占据了半数以上。二是中国与“一带一路”沿线国家的高等教育合作也十分不平衡，于我而言存在“引进来”强、“走出去”弱的现实情形。

（3）在“一带一路”沿线国家来华留学生培养上普遍存在“进口宽、出口松”的问题，人才出口质量堪忧。中国自古以来就是文明礼仪之邦，具有浓厚的屈己待人的传统文化心理。而这种文化心理在“一带一路”沿线国家来华留学生培养问题上亦有明显体现，即处处优待、常以破例修订规则以迎合个别难以完成学业的留学生的毕业需求。“一带一路”沿线国家来华留学生培养上主要缺陷是“入口宽、出口松”的制度问题。中国高校本土学生是“入口严、出口松”，此种机制的设计目前已经暴露出较严重的弊端：高校出口人才与入口相比，培养质量不高，社会用人单位不满意。就目前已经毕业的“一带一路”沿线国家来华留学生应该与同校同学历本土学生相比，其人才培养质量普遍更低，其根本原因就在于“入口宽、出口松”的机制设计问题。

（4）留学生培养过程中普遍存在语言障碍、文化差异、培养方案粗放、高水平师资缺乏等困境。调查显示，高校在“一带一路”沿线国家来华留学生培养和管理上普遍存在着一些共性的困境。汉语水平和英语水平成为留学生学习与沟通主要障碍，许多留学生存在汉语或英语不过关问题，甚至是英语和汉语均不过关的严重情形，直接导致出现学习障碍，毕业论文写作以及与指导教师沟通困难等问题；留学环境与来源国存在明显差异，部分留学生存在不适应问题，目前却缺少解决渠道和有效解决方案；高校留学生培养方案存在照搬国内学生培养方案，未能达到有的放矢、因材施教培养目标；高水平专业师资缺乏或错位配置问题较为突出。总体而言，在“一带一路”沿线国家来华留学生数量逐年快速增长情况下，基本靠存量专业教师人员增加教学任务量来解决，加之一些高水平专业教师不能用英文授课而无法承担相应教学任务进一步突出了这一供求矛盾。

（5）在争取承担“一带一路”沿线国家来华留学生培养任务上，一些高校存在脱离自己教学资源实际，求大求全，重名利，不重视人才培养质量的问题。调查中发现，一些高校在报告、文件以及领导发言中把“一带一路”国家来华留学生培养问题毋庸置疑地放置在至高无上的战略性地位。但矛盾的是，组织匹配给这些留学生的教育资源却少得可怜，如经费、教室、师资、管理服务人员配备等，这样的硬件条件和资源配给根本不足以有效支撑高质量人才培养计划目标的实现。另有一些高校不是不愿意给予此项事业足够的资源支持，而是自身资源条件有限。100%受调者认为，承担“一带一路”沿线国家来华留学生培养任务是高校提升形象的战略性任务，也是获得利益资源的一个重要途径；而只有极少数受访者认识到这样的培养计划同样需要足够的优质资源投入和人才培养质量问题。

2 高校方面在“一带一路”沿线国家来华留学教育上存在的主要战略性误区

（1）在战略高度认识方面，未将该事项上升到国家扩大对外开放战略的地位来认识。根据调查，在高校范围内，部分管理者和从教者存在着对“一带一路”国家来华留学事业在“一带一路”建设中的地位与角色认识的误区。有高校管理人员将国家“一带一路”建设单纯地理解为一项国家外交战略。还有观点认为，“一带一路”建设是我们国家发展经济“走出去”的单方向战略方案。此外，还有一种错误观点值得引起重视，这种观点认为，“一带一路”国家留学生问题是高校自我管理范畴内的事务，是高校教育国际化战略“走出去”和“引进来”两个基本组成部分中的一个部分而已。以上这些认识是具有典型性和代表性的，但也是片面的、肤浅的。其实，“一带一路”建设不是某个单一层面的国家战略，而是国家政治、经济、文化、外交、教育和科技等全方位的综合性战略，是我国与“一带一路”沿线国家对等的双向交流的国家级战略。战略认识有助于学校把握发展机会、优化资源配置、重组系统结构、改善管理模式、确定发展规划及制定方针政策[2]。许多管理者在战略认识上，未能把“一带一路”沿线国家来华留学事业提升到国家战略层面认识，就会产生行为表现，主要体现在留学生培养方案制定、实施和资源配等方面。上节总结的现实问题中诸如配套资源不足、师资力量薄弱、出口人才质量堪忧等问题都起源于主要决策者和高层管理的主观认识高度不够、重视程度不高。

（2）在战略实施层面，未能将“一带一路”国家来华留学生教育与贯彻高校科教强国和“双一流”建设战略有机统一起来，缺乏国际品牌意识。许多高校管理者认为，“一带一路”国家来华留学生培养与管理问题是高校教育国际化战略的一个重要组成内容，它与中国高校正在实施的“双一流”建设战略是两个相对独立的模块内容。我们认为这也是一种典型的战略误判。“双一流”建设对于一家高校的战略意义，不仅意味着进入名单就会获得更多有形的教育资源，学校高等教育质量被教育行政主管部门认可；更重要的是应该把我们置身于国际高等教育舞台上，拥有较高的影响力和话语权，具备国际竞争力，进而提升学校的国际品牌形象。高校把“一带一路”国家来华留学教育纳入“双一流”建设规划实施范畴内，将这两个战略有机统一起来，才能真正建设具有世界一流水准的学科和专业，才会真正实现中国高等教育国际化战略目标，才有可能打造名副其实的“留学中国”优势品牌。将国际化与我国教育的发展、“一带一路”建设、“双一流”的建设以及与实现高等教育强国之梦等战略有机结合起来，坚持走效益领先的内涵式发展道路，实现我国高等教育国际化和我国高等教育事业发展的必然状态[3]。

（3）在顶层制度设计方面，缺乏对“一带一路”国家来华留学生培养与管理的系统性顶层设计必要性和重要性的深刻认识。调查发现，许多高校对于“一带一路”沿线国家来华留学生培养与管理系统性顶层设计的必要性和重要性认识不足，在此前提下大部分高校对此缺少系统性、科学性的顶层设计。具体表现在以下方面：“一带一路”沿线国家留学生教育在高校工作中的非主流“绿叶”定位；部分高校缺少相关的整体性、战略性规划方案；培养方案较为粗糙，缺少针对性，与教育资源供给计划匹配性差；接收留学生的学科和专业选择存在较强的随机性和盲目性；专业教师的选任制度和激励机制缺失或不完善；人才培养目标不清晰，培养质量监控与考核机制缺失等。

（4）在对“一带一路”沿线国家来华留学生供给专业的选择和特色定位认识上存在明显偏差。“双一流”既是一个相对概念，也是一个发展概念，任何学科或大学只有通过不断完善与发展才能一直保持一流地位，否则就会因为各种原因被挤出一流的行业[4]。许多高校在学科和专业建设上存在盲目追逐新潮专业、甚至热衷于专业改名的错误倾向，而不去下功夫提升专业质量和品牌影响力。这是一种舍本逐末的观点和行为，对中国高等教育发展是极其有害的，也是与我们力推的科教强国战略、“留学中国”战略和大学“双一流”战略的根本宗旨背道而驰的。当下，这种倾向也影响到了来华留学生专业选择与设置。多位学者在总结“一带一路”来华留学问题时都认为专业分布存在不均衡问题，亟需改变：汉语言、中国文学、中医学等具有中国特色或传统优势专业目前仍然占据过高的比例，应该进一步提高管理学、经济学、西医学、大数据、云计算等近年热门或需求旺盛专业的留学规模。从近五年相关论文发现，这种观点竟成主流观点。而我们认为这是一种急功近利、短视的观点。基于中国文化是中华民族数千年来积淀下来的滋养中华民族发展壮大的深厚土壤，需要继承和发扬[5]。因此这一观点完全背离了习近平总书记关于中国文化主体和文化自信思想指针，这种观点也与“一带一路”国家战略指导方针相矛盾。需要说明的是，我们并不是要否定和压缩新专业和需求旺盛的专业，而是在经管类和新技术类专业异军突起时绝不能以削弱和牺牲我们中国的传统特色专业和优势专业为代价，这些专业这才是中国文化的根本。留学生们学习专业技能的同时，了解和体悟中国文化，才能更好地让世界认识、理解中国和中国行动。这才是一项国家级战略应有的初心和使命。

（5）在“一带一路”沿线国家来华留学生进口和出口制度设计上存在严重的认识误区。世界上一些知名高水平院校多采取“入口紧、出口严”的制度设计，还有许多院校采取“入口宽、出口严”的制度设计。而我国的高等院校，尤其是“985”“211”等重点院校，总体是“入口紧、出口松”制度设计。而且出口松的理由很得人心：为了孩子前途着想。这样的制度安排的弊端正在日益显现，导致出现相对于中国高校高质量生源而言出口人才培养质量普遍不高的现象。目前，国家教育行政主管部门正在着力解决这一顽疾，“四个回归”工程实施正是这一问题的对症良药。中国高校对于来华留学生入口和出口制度设计，尤其是“一带一路”沿线国家来华留学生，虽然很少明确提出是“入口宽、出口松”的制度安排，但在操作上基本是这样的现实做法。这样的制度设计会形成从进口招生到人才培养出口的恶性循环，其危害是严重而深远的。留学生出入口制度设计与培养质量影响机制如图1所示。

图1 留学生出入口制度设计与培养质量影响机制示意图

（6）许多高校在“一带一路”来华留学生管理上普遍存在优待性“歧视”倾向。许多高校，尤其是新增留学生培养任务的地方高校，在“一带一路”来华留学生的管理上普遍存在一种倾向——处处优待留学生，常常不惜破坏规则。这样的思路和做法客观上造成了本土学生和留学生明显的待遇差别，甚至有些高校还为留学生们提供一对一的本土学生的“陪伴”服务，备受争议。类似这样的优待无助于提升或改善留学生的学习氛围，对留学生培养质量也无所帮助。为留学生们提供好的学习条件，帮助解决其生活、学习以及心理问题等都是正常的，无可厚非。但是，不把资源和精力投放在人才培养机制设计和教学质量提升上，一味地靠给予留学生们在物质条件上的特殊待遇来吸引生源，或者以此来获得留学生们对学校的好评，这种认识和行为依然缺乏战略性远见，也难以产生理想的预期效果。

3 “一带一路”沿线国家来华留学生培养与管理制度顶层设计主要思路与举措

总体而言，“一带一路”沿线国家来华留学生培养与管理发展健康而理性，主要问题及其存在根源在于决策者和高层管理者的认知缺陷以及缺乏完备、科学的顶层设计。而解决问题的基本思路是通过认识纠偏和顶层制度设计来有效解决。

3.1 总体思路

首先，要提高教育行政主管机构和高等院校决策者和高层管理者对于“一带一路”建设以及“一带一路”国家来华留学事业政治地位和战略高度的认识，将“一带一路”国家来华留学事业与“科技强国”和“双一流”建设国家战略紧密地结合于一体。其次，在战略规划目标设定上应紧紧围绕提升学校及其学科在国际范围内的核心竞争力，将“一带一路”国家来华留学纳入学校战略规划范围，统一谋划、协同发展，以实现高校“双一流”建设战略目标。战略方案内容应以学科建设和专业建设为抓手，练好内功，以专业建设质量和人才培养质量为根本源动力，以政府奖学金为主体的多层次完善奖学金体系为助推力，吸引“一带一路”沿线国家学生来华留学；做到真正严把人才出口关，让每一名来华留学生成为“留学中国”品牌形象良好口碑的认同者和传播者。国务院学位委员会需要在学科的建制上进行科学的顶层设计，通过多元形式推进学科建设的良性生态发展，与“双一流”建设目标融为一体[6]。顶层制度设计的关键在于制定完备、科学、系统的制度和规则，同时匹配有效的激励机制和监督机制，并形成明确的流程和路线图以保证各项制度规则的落地实施。

3.2 系统性制度设计包括的重点内容

顶层制度设计是一个系统性的科学工程，同时顶层决策者的作用十分重要。为了加强顶层设计和顶层推动，需要进行具体的制度设计[7]，从“一带一路”沿线国家来华留学生培养与管理方面，其制度设计应该包括以下主要基本制度子系统。

（1）战略规划方案。制定和实施专项的战略规划，明确战略发展总体目标、阶段目标与时间节点、实施路径和步骤，以及关键环节等。（2）选拔与培训制度。制度性选拔高水平师资任教，挑选有能力、有担当、有服务意愿的项目管理团队；对任课教师和管理人员进行有针对性的系统性培训和考核等。（3）激励与薪酬制度。制定和实施以有竞争力的教师、管理人员薪酬制度和考核晋升制度为核心内容的全面激励制度体系。（4）评估与监督机构。政府履行好自身职责，充分发挥自身作用，深入进行政策宣传，政策落实[8]，协调建立国家层面高规格、独立运作的第三方“一带一路”沿线国家留学生培养院校资格审查和人才培养质量评估机构，制定相关的公示制度、审查制度、纪律制度，以保证公平、公正、公开地进行教学质量和人才培养质量评估与监督[9]。（5）留学生“进出口”把关制度。根据不同学科、专业制定必要的“进口”筛查制度：对于中医、中国文学等极具中国特色的专业，很难想象中文不过关如何开展正常的专业学习和研究。同样道理，对于一些使用英语等外语的课程也应该有必要的外语门槛标准。关于“出口”制度设计必须严格、严肃、严谨，原则上应该与国内学生同等标准，而不应该放低标准或放松出口管理环节。

4 基本结论与建议

通过文献查阅和实地调研分析，关于“一带一路”沿线国家来华留学生培养与管理问题，我们可以得到以下基本的认识和结论：

（1）自2013 年习近平主席提出“一带一路”重大倡议后，“一带一路”沿线国家来华留学生数量持续增长，学历层次逐渐提升，学历结构也在不断完善。“一带一路”沿线国家来华留学生已经成为“留学中国”的主力军，是我国高等教育国际化不可或缺的重要组成部分，其总体发展健康而理性。（2）“一带一路”沿线国家来华留学事业目前出现的现实问题主要包括留学生教育教学和留学生管理两个方面。就层次而言，绝大多数问题属于发展过程中出现的正常的战术操作层面的问题；少数战略性问题属于决策者认知和制度设计范畴，这些战略性问题产生的根源主要集中在决策者和高级管理者的认知误区以及顶层制度设计缺失或不完善两个基本方面。（3）关于对“一带一路”沿线国家来华留学事业的认知分为两个层面。一是国家级战略：“一带一路”沿线国家来华留学生事业属于中国“一带一路”建设的重要组成内容，其人才培养质量直接关系到世界对中国国家形象和高等教育品牌的认知和评价，绝非小事。二是高校层面：“一带一路”沿线国家来华留学生培养与管理是各高等院校国际化战略的重要组成部分，其人才培养质量是高校教育教学质量的结果性表现，人才出口质量直接影响相关高校的专业质量口碑和学校品牌形象。高水平或低水平的人才培养质量结果会形成从招生入口到毕业生出口的良性循环或恶性循环。一旦形成恶性循环，其影响和后果严重而深远，且短时期内难以逆转（参见图1）。（4）“一带一路”沿线国家来华留学生教育事业得以持续、健康发展的根本保证除了国家层面的政策、制度和组织保障外，在执行层主要是高校方面能够进行科学的顶层制度设计以及制度的贯彻执行。高校留学生培养与管理的顶层制度设计要求科学、系统，具有战略预见性，并且能够覆盖所有关键问题；方案实施主要依靠制度和机制驱动组织运行，而非个别领导者推动；对于高校操作层面问题的解决应该区别于战略性问题，那些诸如文化差异、语言障碍、奖学金高低等现实问题需要重视并及时解决，但需要认识清楚这些并非是战略性问题。

总之，我们应该深刻领会、贯彻党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指导精神，准确把握我国高等教育管理制度和教育机构运行机制的基本规律，抓住高等教育的关键和根本，充分发挥我们国家制度和治理体系的显著优势，确保高等教育成为中华民族实现伟大复兴的坚强保障和智力支持。