事业单位身份认证管理的发展与完善

付仰峰

〔摘要〕事业单位是我国经济社会发展中提供公益服务的主要载体，其身份的识别与认定，直接关系到政府公共服务职责的有效履行和政策目标的实现。新中国成立以来，我国事业单位的身份认证管理大致经历了1949年至1989年的原始凭证管理阶段、1989年至2015年的多码（證）并行管理阶段、2015年至今的一码（证）管理阶段，统一社会信用代码制度不断完善，事业单位身份认证管理纳入了法治化、规范化、电子化轨道，为推进国家治理体系和治理能力现代化作出了贡献。

〔关键词〕事业单位；身份认证；多码（证）并行

〔中图分类号〕D63〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）06-0035-03

事业单位是国家从社会公益的角度出发，由党政机关设立或者其他组织利用国有资产设立的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位履行法定职责和从事公益服务，事关治国理政、执政兴国的大业。新中国成立以来，我国事业单位的身份认证管理在大致经历了三个阶段后，事业单位身份认证管理纳入了法治化、规范化、电子化轨道，社会信用体系建设取得了长足的发展。

一、原始凭证管理阶段（1949—1989年），实现身份的识别与认定

官印是历史上各类官办机构进行身份识别与认定的有效手段。从史书记载来看，官印的出现最早可追溯到四千多年前的尧舜时代。官印管理制度则是始于秦代，成熟于唐代。新中国成立以来，在事业单位身份认证管理方面，我国基本沿用了唐代的官印管理制度，只是在公章的形状、用字和材质等方面有所发展。如公章的形状更加多样化，方、圆、长、椭圆等形状兼备，突破了历史上以方形为主的官印形状。用字方面则由篆体向楷体、宋体过渡，由于这两种字体的广泛使用和容易辨认，最终为大众所接受。而公章材质方面也突破了历代官印等级森严的用材规则，普遍采用了黄铜、硬木、硫化橡胶、有机玻璃等材料，并以简便、易用、实用为原则，淡化了公章所包含的等级意义。

公章作为权力的象征，是颁发法令、命令、对外行文等时的凭证信物。党中央、国务院对此高度重视，曾多次印发文件对党政机关、事业单位等公章的制发、收缴和管理作出明确规定。1950年2月，中央人民政府政务院第十八次会议发布实施《印信条例》。之后，随着国家经济社会的发展和政治制度的变革，国务院分别于1955年、1979年、1993年、1999年发文对国家行政机关和企业事业单位、社会团体等公章的制发、收缴和管理作出了明确具体的规定。值得注意的是，在《印信条例》执行阶段，各级事业单位公章的形状沿用了古代官印的正方形，字体一律用宋体，在公章字文方面“废除过去长方形之关防、钤记，字文一律用印”。1955年，《国务院关于国家机关印章的规定》，确定了国家机关印章为圆形以及使用机关的法定名称等。随着经济社会事务的日趋复杂，事业单位机构身份识别和认定的方式也有了许多具体的要求。比如使用存根联的介绍信时，还要加盖骑缝章并作固定编号；各类证明文件如毕业证、结（离）婚证、公证文书、工作证等需要加盖公章钢印；公章刻制时加了防伪纹线和13位防伪码；一些有特别要求的公章还采用了暗记、触发密码、印泥、荧光印油、隐形印油等防伪手段。

总之，1949年至1989年的40余年间，我国各级各类事业单位在履行职责时多以公章加负责人的签字确认为凭证，实现对其身份的识别与认定，进而体现其管理权威。公文运行之外，则凭借加盖公章的介绍信和证明工作人员个人身份的工作证相结合，达到对机构身份、办事人员身份识别和认证的目的。

二、多码（证）并行管理阶段（1989—2015年），适应社会主义市场经济转型

随着我国经济体制由计划经济向社会主义市场经济的转变，原有的事业单位身份管理手段已难以适应发展的需要，迫切需要建立新的机构身份认证管理体系。1989年，以《国务院批转国家技术监督局等部门关于建立企业、事业单位和社会团体统一代码标识制度报告的通知》的印发为标志，我国事业单位身份认证管理工作进入了社会主义市场经济转型阶段的多码（证）并行管理阶段。

（一）组织机构代码管理

组织机构代码是由国家授权的权威管理机构向我国境内依法注册、依法登记的企业、事业单位、机关、社会团体及其他组织颁发的一个在全国范围内唯一的、始终不变的代码标识。组织机构代码的载体和实现形式，就是常见的组织机构代码证及组织机构代码IC卡，它们如同居民身份证一样，是组织机构在社会经济活动中赋予单位的身份证。截至2014年底，我国企业、事业单位、机关、社会团体和其他组织大部分被赋予了组织机构代码并集中于统一的信息平台，从而解决了机构信息孤岛和难以共享等问题。组织机构代码制度具有基础性、广泛性、统一性的特点，在我国经济建设和国家治理体系中发挥了确认组织机构电子身份的基础作用。

（二）事业单位法人登记管理

事业单位法人的概念，应追溯到1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国民法通则》。该法第36条第1款规定：法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。该法还明确规定了取得事业单位法人的渠道，即具备法人条件的事业单位，依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，就具有了法人资格；依法需要办理法人登记的，经核准登记后，才能取得法人资格。1993年，党中央在印发的《关于党政机构改革的方案》和《关于党政机构改革方案的通知》中明确提出，事业单位改革的方向是实行政事分开，要打破部门所有制和条块分割，拓宽事业单位的服务领域，使事业单位成为面向全社会提供服务的独立法人，并强调要积极推进事业单位的社会化，使事业单位具有法人资格，进行事业单位法人登记。1996年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》，就建立事业单位法人登记管理制度作出了具体部署。1998年10月25日，国务院发布了《事业单位登记管理暂行条例》，标志着事业单位法人登记管理制度的正式实施。自事业单位法人登记管理制度确立以来，各级事业单位登记管理机关在中央机构编制委员会办公室的领导下，准确定位、依法履职、主动作为、开拓创新，使全国事业单位登记工作取得了显著成效。

（三）多码（证）并行管理

随着我国经济的高速增长，一些行业管理部门在上述组织机构代码和事业单位法人证书的基础上又衍生出了一些管理代码（证），如机构信用代码证、税务登记证和纳税人识别号等。其中影响较大的是机构信用代码证和纳税人识别号。机构信用代码是从信用的角度编制的用于识别机构身份的代码标识，共18位，覆盖机关、事业单位、企业、社会团体及其他组织等各类机构。机构信用代码证则是各类机构的“经济身份证”，改进了社会管理方式，推进了社会信用体系建设。纳税人识别号是指纳税人依法办理税务登记时，税务机关给纳税人编制的身份代码。它是每个纳税人唯一的、终身不变、用来确认其身份的数字代码标识。2015年1月，《中华人民共和国税收征收管理法修订草案（征求意见稿）》第8条规定，国家将施行统一的纳税人识别号制度。自此，我国事业单位也逐步拥有了税务登记代码。

总之，在多码（证）并行管理阶段阶，事业单位主要通过事业单位法人证书、组织机构代码证书、信用代码证书、税务登记证书等几类实体化（部分代码如组织机构代码出现了电子化形式的IC卡片）的证明文件来进行机构身份的识别与认定。

三、一码（证）管理阶段（2015年至今），建立统一社会信用代码制度

在事业单位多码（证）管理阶段，多个代码共存的现象较为普遍，但这不仅增加了社会负担，还降低了行政效率。为此，2013年3月，党的十八届二中全会审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》提出，要建立以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码制度。2014年6月，国务院印发的《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》中明确提出，要鼓励探索实行工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证“三证合一”的登记制度。2015年3月，李克强总理在国家工商行政管理总局考察时，进一步提出了要抓紧推进“三证合一”改革，力争年内实现“一证一号”的要求。所谓“一证”，就是指能覆盖所有组织机构，并包含现有“三证”（工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证）功能的组织机构身份证；所谓“一号”，就是指配合“一证”应用而采用的组织机构唯一标识编码。唯有如此，“一证”才能与公民身份证一起，实现“两码管两人（自然人和法人）”的实名制管理。2015年6月，国务院在其印发的《关于批转发展改革委等部门法人和其他组织统一社会信用代码制度建设总体方案的通知》中提出，要建立覆盖全面、稳定且唯一的以组织机构代码为基础的法人和其他组织统一社会信用代码制度。2016年7月，国务院办公厅进一步印发《关于加快推进“五证合一、一照一码”登记制度改革的通知》，要求再整合社会保险登记证和统计登记证，并从2016年10月1日起正式实施“五证合一、一照一码”。

建立科学、有效的组织机构统一标识制度，实现组织机构管理的制度化、规范化、程序化，对于提升国家社会治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。截至2017年底，事业单位与各类市场主体一道，基本实现了一码（证）管理。即事業单位先提交事业单位法人登记所需材料，然后各级人民政府机构编制管理机关所属的事业单位登记管理机构在核准事业单位法人登记材料的同时进行统一社会信用代码赋码工作，统一社会信用代码则载于事业单位法人证书。相应地，事业单位机构（法人）身份的识别与认定也进入了一码（证）管理阶段。

一码（证）管理阶段与前面两个管理阶段相比有以下优势：一是事业单位证书增加了二维码查询渠道。在证书打印时二维码自动生成，其具有唯一性和防伪功能。二是网上全程电子化办理。事业单位申领统一社会信用代码、法人登记等工作实现了全事项、全流程网上办理。三是充分地实现了信息共享和业务协同。如与公安部、最高人民法院、最高人民检察院等建立了有关公民身份信息核实及失信被执行人信息对接机制；实现了全国登记管理信息一网公开、一网归集；定期与本地政务服务大厅对接，推送证书刊载信息、年度报告信息、处罚信息等数据；等等。

总之，我国事业单位身份认证管理不断纳入了法治化、规范化、电子化轨道，社会信用体系建设也取得了长足进展，为推进国家治理体系和治理能力的现代化作出了贡献。

〔参考文献〕

〔1〕刘艳波.新中国“开国政府”印章制度〔J〕.中国国家博物馆馆刊.2017（03）：142-155.

责任编辑陈百强