日本淡水渔业发展战略

张溢卓 林明辉 马 林

(1.中国社会科学院大学 研究生院，北京 102488；2.中国水产科学研究院 渔业发展战略研究中心，北京 100141；3.中国水产科学研究院 珠江水产研究所，广州 510380)

近年来，日本通过实施高经济价值水产品发展战略推动日本淡水养殖业供给侧改革，淡水养殖业高质量发展取得一定效果。日本淡水渔业发展起步于20世纪50、60年代，由于资源保护意识薄弱，过度捕捞导致淡水资源不断恶化，自90年代起淡水渔业进入衰退期。近年来，日本淡水养殖业向好发展延缓了衰退速度，为日本淡水渔业发展注入新活力。

日本淡水渔业绿色可持续发展起步较早，在日本渔业整体面临衰退趋势下[1]，利用有效发展战略提振渔业的独特方法值得中国分析和借鉴。日本淡水渔业在面临发展瓶颈时，充分发挥政府主导和企业主体作用进行转型升级，通过创设改革试点和拓展高经济价值水产品销售渠道等措施带动产业发展。中国渔业正处于传统渔业向现代渔业加速转变的阶段，绿色发展是实现渔业现代化的必然选择[2]。

本研究重点讨论日本淡水渔业发展战略及其实现路径。首先，从日本淡水渔业制度入手，分析日本通过国内改革并联合海外共同谋求淡水产业发展的法律依据。其次，通过对淡水渔业发展变化进行分析，剖析淡水渔业衰退的内因。再次，分析日本淡水渔业发展战略、实现路径以及实施效果。最后，通过分析日本淡水渔业发展的经验和教训，凝练对中国的启示，以期为探索中国淡水渔业绿色可持续发展提供参考。

1 日本淡水渔业制度分析

日本淡水渔业在日本渔业法[3]约束下实施资源管理长达半个世纪，然而淡水渔业产量持续减少，资源管理效果不佳，特别是2000年以后淡水渔业产量减少速度超过了海水渔业(图1)。为此，日本政府颁布了《淡水渔业振兴法》[4]，举全国之力进行部署和战略指导，旨在振兴淡水渔业。同时，倡导国际共管模式，开启了日本淡水渔业新的发展战略。

数据来源为《渔业/养殖业生产统计年报》(1)日本农林水产省统计数据库。https:∥www.maff.go.jp/j/tokei/kouhyou/kaimen_gyosei/，图2和3同。

在明晰日本淡水渔业法中管理特点的基础上，归纳淡水渔业相关法律法规和《淡水渔业振兴法》的基本方针。

1.1 淡水渔业相关法律法规分析

日本渔业法中有关淡水渔业管理制度主要有：

第一，渔业权(2)进行渔业生产、经营的权利。渔业权获得者在渔协地界拥有住所，合规渔业作业天数超过30～90 d/年。制度下的渔业管理[5]。日本各地的渔业协同组合(以下简称“渔协”)拥有分配渔业权的权利，负责管理淡水渔场秩序和保护淡水渔业资源，渔业权不仅分配给专职渔民，也发放给观光者，共同实现资源保护[6]。

第二，具备监督体系。日本淡水渔业的渔业权属于共同渔业权(3)日本渔业权分为定置渔业权、区划渔业权、共同渔业权，例如，以香鱼、鲤鱼、西太公鱼为对象的淡水渔业属于共同渔业权。。日本特设的督导组具有渔业权和修复资源的职责。当省长判定淡水渔业增殖措施不妥时，可以委托督导组重新制定，并有权取缔渔协的渔业权。

第三，加快休闲渔业发展。休闲渔业产值用于补贴水生动植物增殖和相关管理等费用，各省省长需批准观光者的合理申请。

第四，淡水渔场有序管理。各地淡水渔场管理委员会与各省省长就渔场管理规划和渔业权任免的相关事宜进行磋商，管理委员由省长任命。

1.2 《淡水渔业振兴法》

日本制订《淡水渔业振兴法》的主要目的有：1)增加淡水渔业资源。2)渔协负责保护渔场环境。3)增加市民接触自然的机会、提高水产品流通效率。4)发展休闲观光业振兴地区发展。截止2020年4月，共14个县(4)相当于中国的省，2015年：兵库、釜山、埼玉和神奈川县；2016年：岩手、山梨、栃木、山口和山形县；2017年：冈山、长野、宫崎、千叶和滋贺县。实施了渔业资源修复[7]。《淡水渔业振兴法》主要通过以下11项措施振兴日本淡水渔业：

1)将2023年鸬鹚数量减半(以2014年4月23日为基数)；

2)开发高效驱除外来鱼种方法；

3)预防传染病并研究快速诊疗方法；

4)加快淡水渔业资源增殖技术研发和成果转化；

5)建造淡水渔业资源苗种生产设施；

6)改善水生动植物产卵场，治理鱼类洄游通道等，共享相关部门治理信息；

7)宣传淡水渔业的意义，增加放流体验活动；

8)根据法律规定，公证评价渔场增殖效果，执法人员轮岗；

9)号召淡水渔民和居民共同参与保护；

10)联合中国、韩国共同推进鳗鱼苗池塘养殖数量上限制度，同时，对日本国内鳗鱼生态环境进行调查，科学管理天然鱼苗采捕量，推广鱼苗完全养殖技术；

11)依照强化农林水产业出口战略，推动锦鲤养殖出口产业发展。

其中，第1～9项主要在日本国内进行改革(内向型战略)，第10和11项主要联合共同海域的相关国家和地区，通过共同治理和寻求海外市场来振兴国内淡水产业(外向型战略)。

2 淡水渔业资源管理不利的内在原因解析

日本1949年的渔业法中未涉及有关淡水渔业资源管理的详细规定，至2014年的《淡水渔业振兴法》[4]出台前，淡水渔业产量减少趋势明显。围绕产量下降的原因，日本国内存在着“资源减少论”和“供给能力不足论”的博弈。本研究通过对淡水渔业进行定性定量分析，论证淡水渔业衰退的内因。

2.1 日本淡水渔业产量变化分析

淡水捕捞业和养殖业在20世纪70年代超过20万t以上，随着淡水生态环境恶化以及工业污染等原因导致鱼类栖息地和产卵场被破坏，2000年以后减少到10万t以下，产量仅为整个渔业产量的2%左右。

鲑鱼、鳟鱼、西太公鱼(5)属于冷水性硬骨鱼纲，食用鱼。、香鱼(6)体长15～20 cm，是一种溯河产卵鱼类。、鲫鱼、鲤鱼、鳗鱼是主要的淡水捕捞品种(图2)，捕捞产量从1956年开始增加，1979年达到最高值(231 010 t)后开始减少，2018年减少至峰值的约1/4(56 806 t)。此外，鲑鱼和鳟鱼的捕捞产量整体呈上升趋势，主要得益于高经济价值水产品的增殖放流[8]。

图2 日本淡水渔业捕捞产量

鳟鱼、香鱼、鲤鱼和鳗鱼是主要养殖品种(图3)，日本国内捕捞产量经历大幅波动后，2010年以来稳定在3～4 万t。其中，鳗鱼养殖产量2 万t以上，主要得益于日本制定的“鳗鱼资源可持续发展计划”。

图3 日本淡水渔业养殖产量

2.2 日本渔协是渔业资源管理唯一机构

日本地方渔协主要通过“人工放流”和“自然增殖”措施进行资源修复。“人工放流”是指从养殖户和水产科研机构购买苗种后投入水域中。“自然增殖”是指用石头堆砌的人工产卵场所。日本政府2019年首次拨付水产行业3200 亿日元(约211.2 亿元人民币(7)按照2020年5月15日中国银行人民币外汇牌价100日元兑换6.6元人民币的汇率进行换算，下同。)用于水产资源管理和产业发展，特设“淡水渔场资源综合管理经费”815 亿日元(约53.8 亿元人民币)。经费主要用于，一是宣传先进管理经验；二是防止资源受损(8)清除鸬鹚和外来鱼种。；三是结合人工放流，改善鳗鱼生态环境。

此外，为了鳗鱼养殖业的可持续发展，地方渔协统筹规划政府财政资金和地方自筹资金(渔业会员经费等)，致力于鳗鱼苗可追溯体系建设，逐步实现商业化量产(图4)。

数据来源为参考日本水产厅资料制作

2.3 淡水渔业衰退的原因分析

衰退原因有内部原因、资源环境恶化原因以及人为因素。首先是渔协内部原因。1988—2018年，日本淡水渔民(9)淡水渔民包括淡水捕捞渔民和淡水养殖渔民。数量从5.6 万人以上减少至2.7 万人。其中，淡水养殖渔民数量从3.4万人减少至1万人以下(图5)，淡水渔民数量减少使供给能力不足，进而导致渔业衰退[9]。具体来看，渔业人口老龄化严重，观光者数量逐年递减，劳动力缺失致使停产现象成为普遍。对于地方渔协来说，渔民数量减少使财政收入减少，最终导致淡水流域资源管理无法实施。其次是资源环境恶化原因。工厂水质污染、外来鱼种入侵等淡水渔业资源环境恶化导致水产品资源量减少。再次是人为因素。日本政府从未对淡水流域的环境保护向淡水渔协支付相关经费，主要原因有两点：一是政府误将淡水渔协对渔场管理的义务理解为对整个流域的环境保护；二是因为在日本天然渔业资源的无主性，国家管理义务不明确。

①淡水渔民：2003年未统计调查。②淡水养殖渔民：从事水产养殖工作的人员(15岁以上)，包括临聘人员。③数据来源为日本《渔业统计调查》(10)日本农林水产省统计数据库。https:∥www.maff.go.jp/j/tokei/census/fc/。

日本淡水捕捞产量下降趋势在2019年终于得到日本政府重视，政府紧急拨付“淡水渔场水产资源综合管理经费”。资源衰退导致产量减少并不是日本淡水渔业资源管理不利的主要原因，淡水渔业内部衰退才是其真正内因，即“供给能力不足论”比“资源减少论”更具有说服力。

相反，鳗鱼养殖的产量得到一定的保障。在实施《淡水渔业振兴法》中第1～9项内向型战略的基础上，外向型战略[10]在名优水产养殖品种(鳗鱼)和贸易品种(锦鲤)上找到了突破口。

3 日本淡水渔业发展战略分析

《淡水渔业振兴法》出台以来，淡水渔业发展得到大力支持，日本渔业预算反映政策导向，有关淡水渔业的相关预算在2017年以前未单独列支，重视程度不言而喻。日本将淡水渔业发展战略提升为国家发展战略，通过实施鳗鱼资源修复计划和增加锦鲤出口来提振淡水渔业。

3.1 鳗鱼发展战略

养鳗是日本水产养殖业中的支柱产业(占比约50%)，鳗鱼饮食文化在日本盛行，日本鳗鱼消费中源于天然鳗鱼苗的商品占比高达98%。由于天然鱼苗资源持续减少，修复鳗鱼资源是日本当下重要的课题。

3.1.1日本国内供给

日本天然鳗鱼捕捞产量从20世纪50、60年代的0.3万t减至70、80年代的0.2万t，2018年跌至0.008万t以下，资源严重恶化(图6)。日本鳗鱼进口主要来源国是中国，2000年日本国内产量和进口量分别为2.5万t和13.3万t，从中国的进口量超过日本国内生产量5倍。2000年以后，受中国鳗鱼养殖基地减产等影响，“欧洲原料-中国加工-日本消费”这一产业链条成为日本鳗鱼进口主要途径；然而过度开发的结果同样使欧洲鳗鱼资源量骤减，2007年欧洲将鳗鱼列入《濒危野生动植物国际贸易公约》，从2010年起欧盟禁售鳗鱼[11]；于是日本转向美国和其他亚洲国家寻找鳗鱼进口原料。

①进口量包括活鳗鱼(原料)和加工品

3.1.2日本鳗鱼资源管理战略

世界最主要的鳗鱼消费市场在日本，约消费世界鳗鱼产量70%，日本长期致力于修复国内鳗鱼资源然而收效甚微，因此，日本决定从源头抓起并扩大鳗鱼监管的生态水域，即提出了外向型战略。日本呼吁沿线国家和地区进行生态环境(鳗鱼洄游路径)治理和保护，实施投入和产出管理对鳗鱼资源进行监管(图7)，成立“永续鳗鱼养殖联盟”(Alliance for Sustainable Eel Aquaculture，ASEA)，利用民间资本管理鳗鱼资源。

数据：参考水产厅资料制作

日本国内两大战略举措：一是强化天然鳗鱼苗资源管理，①采用渔场巡逻、照片取证以及佩戴徽章等监督措施；②不发放第二年捕鱼许可证(渔获信息未申报者)；③满足资源修复效果好的地区配额需求；④按渔场渔民数量配比执法人员数量；⑤核查交易记录等。二是实施鳗鱼资源管理战略，首先，加强鳗鱼生态研究战略。日本环境部开展鳗鱼国内以及沿线国家生态分布的科研攻关，计划截止2020年将鳗鱼供给数量增至30万尾，加快推进人工育苗量产化技术广泛应用。其次，发挥“渔业多功能性”。2014年新增421个市县村的河道清扫、湖底清理、增殖放流[12]、文化传承等相关经费。再次，实施栖息环境改善战略。日本水产厅提供绿色可持续发展相关经费并联合日本环境部、国土交通部和渔民共同致力于栖息环境改善。截止2020年2月，已有15个省份的28个河川得到日本水产厅提供的鳗鱼饵料(虾类)等相关经费。

3.2 锦鲤出口战略

日本锦鲤诞生于距今约200年前的新泻县，2018年以中国买家中拍2亿日元/尾(约0.1亿元人民币)的最高成交价刷新了记录，锦鲤亦被称为“泳动的宝石”[13]。随着海外需求量增加，日本产地进行供给侧改革，即出口型锦鲤养殖产业迅速兴起，2018年主产地外向型养殖场数量增至536个，出口额从2007年的24.2亿日元(约1.6亿元人民币)增长至2018年的43亿日元(2.8亿元人民币)，2019年为39.7亿日元(2.6亿元人民币)，增长趋势明显。其中，出口中国香港最多，占比40%(图8)，出口中国大陆从2016年开始增加(13)2003年鲤鱼疱疹病毒发病以来，中国大陆禁止日本锦鲤进口，2016年重新开放，出口企业数量由2016年的6家增加至2019年的15家。，潜在购买力(预计远超100亿元人民币)吸引日本将目标锁定中国。此外，亚洲以泰国、印度尼西亚为主，欧美以荷兰、美国、德国、英国为主，需求量大幅增加。

数据来源《贸易统计》

日本锦鲤战略归纳为：一是实施Cool Japan战略。日本政府积极向海外宣传“日本魅力”，在提高产品附加值、产品服务质量、优惠政策、拓展海外市场、地方品牌宣传等方面得到日本政府大力支持。日本政府通过产地供给侧改革推进战略实施，即，在新泻县成立锦鲤特区，简化当地农业用地转为锦鲤养殖池相关手续[14]。二是强化出口战略。随着日本少子高龄化进程加剧和市场萎缩以及亚洲新兴市场崛起，日本积极开发海外市场，2015年农林水产品的出口额高达7 451亿日元(约481.8 亿元人民币)。日本以“国鱼”锦鲤强化品牌宣传，特设营销专业公司负责中介和出口等流通业务。此外，定期举办世界锦鲤评品会和相关学术研讨会，带动了包括旅游观光业在内的地方经济发展。

3.3 小结

鳗鱼资源修复战略和锦鲤出口战略是在原有淡水渔业管理方法失效的情况下，日本政府集中财力选取经济价值高的优势品种进行的新改革举措。毋庸置疑，战略实施产生了一定效果：内向型战略和外向型战略延缓了淡水渔业持续低迷的趋势，占据淡水养殖业一半规模的鳗鱼养殖已经成为日本政府宏观调控的重要抓手，每年支撑淡水渔业经济发展；从锦鲤养殖出口来看，不仅上升为国家战略，还承载了拉动地方经济的重任。

然而，日本淡水渔业复兴仍然任重道远。特别是，鳗鱼养殖基地主要为日本国有控股90%以上的4个县(鹿儿岛、爱知、宫崎和静冈)的水产企业，锦鲤养殖基地主要为新泻县。鳗鱼和锦鲤养殖地域的局限性以及商品稀缺性等特点导致了日本国内供给失衡，养殖生产者掌握价格主导权，市场竞争失衡下产业生产红利难以辐射整个淡水养殖产业。相反，局部生产者的经济利益增加成为日本政府宣传业绩的招牌，两者呼应推动试点地区和品种发展战略实施。

面对以上“典型优势产业”对整个淡水渔业提振不利的背景下，笔者提出针对日本淡水渔业衰退内因的解决方案，即，主张通过内部结构性改革提振日本淡水渔业：一是地方行政主管部门应承担主体责任。日本地方淡水渔协承担治理淡水流域环境和修复鱼类资源上存在困难，可以考虑将共同渔业权返还给地方行政主管部门，利用地方财政和人力来支持增殖事业和生态环境治理，亦能提高渔民的生产效率。二是日本天然渔业资源归属意识差(无主性)，管理义务不明确且缺乏相关治理资金。鉴于此，可以尝试导入地方环境税制度，在法律约束下，政府主导精准管理。

4 对中国的经验借鉴

日本淡水渔业发展战略是以海洋渔业模板发展起来的，过度的资源利用以及内部结构性衰退导致包括淡水渔业在内的整个渔业萎靡不振。汲取“教训”以及案例“经验”，为中国淡水渔业可持续性发展提供一些启示。

1)加速生态环境治理。中国农渔发[2019]28号文件推进大水面生态渔业发展，湖泊、水库等大水面是中国内陆渔业水域的重要组成部分，文件主张建设水域生态文明、保障优质水产品供给、推动产业融合、促进渔民增收[15]。但是，资金额以及具体实施细则尚未明确，三大部委联合实施相关措施之前应提前进行责任划分。

中国规定了渔业资源资产归国家所有，在淡水渔业资源管理意识、国家制度和国家治理体系等方面好于日本，但是政策落实过程中存在地区间的治理差异，对于细化至个别鱼种生态系修复方面尚存很大提升空间。日本出台生态优先发展战略推动高质量发展的正式文件早于中国且积累了一定经验，日本《淡水渔业振兴法》于2014年6月27日通过日本国会审议立法，中国农业农村部、生态环境部、林草局在2019年12月30日发布《关于推进大水面生态渔业发展的指导意见》。为此，建议中国从天然资源生态环境的源头抓起，相关部门信息共享互助，共同治理鱼类洄游水域生态环境。明确职责分工和监督执法，确保管理资金并制定明确实施细则。

2)品牌化战略带动地方经济。中国淡水水产品是重要的蛋白质供给源，然而市场价格持续低迷。借鉴日本培育名优水产品试点的做法，使振兴战略效果惠及地方渔民，同时，要吸取日本局部产业链垄断市场的教训，选取试点地区和优势品种要公开透明，致力于中国资源禀赋贫困地区的水产品品牌化建设，官民联合脱贫攻坚为地方发展注入新活力。

3)三产融合发展。一是大力发展大水面生态渔业(第一产业)。引进大水面生态养殖的名优品种，优化水产品养殖结构。二是提高产品深加工能力(第二产业)。满足当代消费者的多样化需求，生产高附加值的水产品。三是发展休闲渔业(第三产业)。通过政策引导、合作经营等方式，带动龙头企业、专业合作社、家庭农场等发展休闲渔业，实现经济利益增长。通过科学指引和示范带动作用，推进我国淡水渔业资源开发与利用的可持续发展。

4)绿色发展模式“走出去”。大力提高渔业国际竞争力，落实“一带一路”倡议，积极参与国际规则制订和国际渔业治理，积极推动中国淡水水产养殖技术、养殖模式、观赏性鱼类等“走出去”，提高利用“两种资源、两个市场”的能力。借鉴日本锦鲤出口战略，中国政府可以向海外宣传中国优势品种(观赏鱼类等)，加快品种选育以及出口商品的特色宣传。构建中国淡水渔业绿色发展体系，将食用性和观赏性淡水产品的养殖产能“走出去”，推进国内绿色发展以及输出改革模式造福沿线国家。