新型城镇化背景下城市新区绿色低碳发展策略——以西安市西咸新区为例

张 倩

(西安财经大学行知学院， 西安 710038)

发展低碳城市已然是全球气候变暖和环境恶化基础上的一个必然趋势，相对于一些发达国家，中国的低碳城市发展明显滞后于经济发展，倘若不重视保护生态环境，将会给整个社会经济、技术等发展带来阻碍。西咸新区处在关中-天水经济区的核心区域，是大西安都市圈的重要组成部分，作为第二批国家型城镇化综合试点地区，是陕西省新型城镇化过程中创新引领发展的重要阵地。西咸新区总体规划目标是打造成为现代化大西安新中心、西部大开发的新引擎、丝绸之路经济带重要支点、国家创新城市发展方式试验区。总体规划范围西起西咸北环线及涝河入渭口，东至包茂高速，北至西咸北环线，南至京昆高速，规划区范围882平方公里，城乡总建设用地360平方公里，其中城市建设用地272平方公里。规划期限为2016～2030年，其中近期2016～2020年，远期2021～2030年。

一、西安市西咸新区总体规划情况

(一) 发展规模2020年，人口容量为156万人；2030年，人口容量为272万人。2020年城市建设用地179平方公里；2030年城市建设用地272平方公里。在空间上，基于基本农田控制线、生态红线以及城市开发边界，划定西咸新区农业、生态以及城镇三大空间。其中，城镇建设空间总计344平方公里，生态空间总计285平方公里，农业空间总计253平方公里。

(二) 规划布局西咸新区总体布局“一河两带、一心三轴、五大组团”。一河是指以渭河为纽带，构建横贯东西的大西安生态长廊。两带是指沿五陵塬遗址，构建渭北帝陵风光带；沿周、秦、汉都城遗址，构建周秦汉古都文化带。一心是指现代化大西安新中心新轴线。三轴分别为城市发展轴，文化传承轴以及丝路经济轴。其中，城市发展轴为南北纵贯沣东新城、秦汉新城、空港新城的大西安城市发展主轴线。文化传承轴对接西安城市中轴线，向北延伸带动泾河新城大西安北部中心建设，聚集文化旅游及现代服务产业。丝路经济轴对接红光大道西安东西向轴线，串接西安市城中心与大西安新中心核心区，聚集丝路国际交流、教育科学创业、商贸金融产业。五组团是指空港新城、沣东新城、秦汉新城、沣西新城和泾渭新城。

(三) 绿色生态系统规划引水入城，形成“九河十湖、蓝脉绿网”的城市水系结构。构建绿色系统形成田园衬底、三河二带，多点分布，绿色溶解的绿地生态系统，实现300米见绿，500米见园。新区城市公园体系包括区域中央公园、综合性公园、专类公园、湿地公园和社区公园等，共建设18个综合性公园、3个专类公园、4个湿地公园、9个遗址公园和若干个社区公园。

(四) 综合交通航空港：积极拓展国际国内航线，打造咸阳机场为国际航空枢纽、我国中西部核心航空枢纽、关中-天水经济区现代综合交通枢纽。铁路：规划新建高速铁路3条，保留新区内现有3条干线铁路和1条支线铁路。新建阿房宫站为高铁站和六大城际站，保留新区内现有2条货运铁路，另新建2条货运专线。公路：构建8条高速、3条国道和2条省道为交通主动脉“832”对外公路网络，规划新增高速公路出入口4处。

二、西安市西咸新区发展存在的问题

(一) 道路交通建设未能覆盖的空白区域较大西咸新区建成区外围道路和主干路充分结合河流走向和地形条件，呈现较为自由流畅的形态，城市支路基本采用方格网布局，保证了土地使用率，但城市支路尚未形成体系，断头路较多。沣东、沣西新城公交站点分别为599个和241个，以服务半径500 m计算，其覆盖率分别为20 %和50 %，均远低于公交都市发展中站点覆盖率90 %的战略要求。公交线路分别为35条和14条，以服务半径300 m计算的覆盖率，分别约38 %和41 %。从布局看，公交设施建设不足，未能覆盖的空白区域较大，形态上明显依托目前建设的重点区域，整体还未能形成有序的公交网络体系。

(二) 居住用地相对集中沣东新城居住用地主要与各类产业就近布局，相对分散，未能形成足够规模的居住片区；沣西城区居住用地相对集中，达到了15分钟生活圈级以上的规模，但由于其带状的分布形态，对于公共服务设施的使用率影响较大。总体看居住区及其配套设施的层级构成不明确，系统性不够强。

(三) 公共设施的服务覆盖率比较低建成区内的公共管理与公共服务设施建设类型主要以行政办公、教育、医疗卫生、文化等设施为主。参考《城市居住区规划设计标准》中关于公共服务设施的配置，沣东、沣西新城建成区内幼儿园共150个，根据数据显示通过5分钟出行圈得到幼儿园居住区覆盖率为3.97 %，小学共54个，通过10分钟出行圈得到小学居住区覆盖率为10.05 %，建成区内中学8个，通过15分钟出行圈得到中学居住区覆盖率为2.49 %。整体而言，居住相对分散，使得教育设施的服务覆盖率比较低。城镇化使农民转移人口市民化，那么这部分人的公共服务需求随之增加。西咸新区政府有责任和义务来保证所有市民享受到满意的公共服务。要实现这部分人口公共服务的均等化，问题还很多，这个问题不解决就会加剧西咸新区的社会矛盾，得不到农业转移人口的支持，就会阻碍城镇化的进一步推进。目前来看，一些乡镇的公共服务体系还未建立。比如沣西新城，其中的公共服务的受惠者覆盖率不高，公共服务水平也不均。

(四) 公共绿地分布不均衡西咸新区现状公共绿地用地合计约132公顷，占现状建设用地的1.01 %；规模相对较大、能够达到城市综合公园级别的主要有5处，分别为空港花园公共绿地、保税区公共绿地、沣西新城中心绿廊一期景观工程、沣西新城环形公园一期和二期工程、崇文塔公园为大型公园绿地，其余均为道路两旁防护绿地及小型广场。沣东、沣西新城的绿地系统整体的规模较小，占城市建设用地比例不超过20 %，各绿地之间相互联系性弱，未能形成完整成熟的绿地系统网络。沣东新城中成规模的绿地数量少，五分钟见园比例低，使其利用率不高，这些绿地基本都是独立存在没有绿廊连接形成体系；沣西已建成两个规模较大的城市绿带状，但位于组团北部，使沣西公共绿地分布不均衡。目前西咸新区低碳发展中主要存在的问题包括，公共服务设施覆盖率低且均衡性不高，居住分散，很大程度上是由于西咸还处于建设初期，城市建设紧凑度不高。在现存问题基础上本着以人为本、低碳发展的目标，对西咸新区的建设发展提出优化策略。

三、西咸新区绿色低碳发展的优化策略

(一) 优化居住区的结构对于已经建成的区域进行可持续建设中，尽量向15分钟生活圈到10分钟生活圈再到5分钟生活圈到居住街坊这样的层级结构靠拢，可利用城区未开发用地增加公共服务建设和绿地建设，尽量能够靠拢于最新标准里的较高的配套设施水平。对于待开发区域应该根据人口密度、路网密度等因素的考量进行居住生活圈的划定，逐步形成系统完整、配套完善的居民生活系统，力求能将所有的日常生活以及基本公共服务所需在步行范围里可实现，减少机动车出行比例。

(二) 完善道路交通布局无论工作、学习还是娱乐、购物都应该从动机上减少居民的长距离出行；要做到低碳出行，交通方式上实现以步行为主，在步行范围里就能满足居民日常所需，减少机动化出行降低出行能耗和碳排放。差异化划定慢行区类型。可将慢行区划分为优先区、重点区、步行街区和休闲区。其中优先区包括居住社区、绿地广场、公园等市民活动聚集区，幼儿园、中小学、医院等周边日常生活必达区域，可从需求上重点考虑规划建设和管理应对；将大型公共建筑，核心商业区以及大型公共交通枢纽等周边区域划分成重点区，需要保障安全、高效、舒适即可。步行区包括步行通过区域，比如绿道、城市休闲街区等，旨在为提升居民生活质量的基础上，将生态环保、节能低碳与健身锻炼功能的步行道与自行车道融为一体，提高居民生活幸福感。结合非机动车的功能定位，完善非机动车道布局，实现安全便捷、环境舒适的非机动车道，减少机动车的干扰，避免因路权不明导致的抢道行为；优化行人过街设施，尤其车站等交通枢纽和学校、医院、商业中心等人群活动密集的区域，增加非机动车停车设施，布设慢行换乘设施和租赁设施，构建便捷的慢行设施系统。公交优先是发展低碳城市交通的一项重要措施，因此，落实公交优先的发展策略才能更有效优化整个道路交通系统。首先应该由传统的以机动车需求为主的道路规划转向以公交可达性为主要目标的城市交通规划，确立公交在城市交通中的主导地位。突出公交枢纽的便捷换乘性，提高公交利用率，增加公交枢纽的可达性，提高公交设施的覆盖率。

(三) 完善公共服务系统配置主要以步行、自行车等交通方式出行为基础的公共服务设施布局是以人为本、低碳城市规划的重要环节。所以在公共服务设施布局中应该考虑到居民对公共服务设施的具体需求，已形成的、认同度高的、相对集中的服务设施区域为基础，延展布局各种等级的公共服务设施。同时，公共服务设施配置要因地制宜，一定要处理好公益性公共服务的均衡性布局，以此体现公平性。根据《城市居住区规划设计标准》对原有规划的优化形成15分钟、10分钟、5分钟三级生活圈，根据规定应重新审视各类服务配置标准，在建设中应该体现出不同社区的特征和差异性。比如老龄化人口比重大的社区，应配置充分的老年服务设施；中青年为主的社区则应该配置足够规模的教育设施，幼儿园以及中小学。对于本地人口不分农业非农业，在新型城镇化的推进中为市民不设任何门槛。新进入的区外人口，本着低学历高门槛，高学历低门槛的原则，吸收更多的高水平专业技术人员落户；农民市民化与社会保障和公共服务的同一化同步进行，把原有的农村自然村建设成新型的城镇居民区，享受普通市民在养老、医疗、教育等方面同等的待遇。

(四) 优化绿地布局城市绿地的主要功能在于改善城市生态，保护自然环境和为居民提供休憩的地方。面对城镇化快速发展，构建功能完善、结构完善的城市绿色基础设施，实现城市绿色资源的优化配置以及城市绿地的功能最大化。首先，要保护西咸新区原有的自然生态系统，保护其完整性。其次，对这些生态周边一定范围内的开发强度控制在其内部的人类活动，实现人类活动与自然生态的良性互动。由于西咸新区的整体绿地建设水平偏低、层级不完善。首先，逐步建设城市综合公园、社区公园、街旁绿地，以及专类公园等不同类型的公园来满足居民需求。优化完善绿地系统，提高绿地公园的人均面积与服务水平，实现城市居民步行5分钟能见到公园的基本目标，提高人民户外活动频率，减少机动车出行，降低交通对环境的污染。其次，通过道路绿化等带状绿化将点状的城市公共绿地面积和面装的自然生态联系起来，充分发挥西咸新区现有的生态优势，形成绿色贯穿的城市优质环境品质，为居民营造舒适健康的出行环境与景观环境。

(五) 完善低碳发展的监督机制第一，完善考核机制。西咸新区主要管理部门负责完善新区低碳发展的综合考核机制。比如可以定期对新区的低碳发展落实情况进行跟踪监控和公示。将主要的低碳指标纳入相关部门工作考核内容，城市发展情况应该根据能源资源消耗、经济产业发展以及城市环境改善等指标进行综合考量。第二，完善激励体制机制。对于有新理念、新技术的低碳城市建设项目予以资金与政策支持，并对其建设全过程进行监督。政府和企业之间加强联系与合作，共同推进新区的以人为本、低碳发展理念，对节能减排绩效好的企业实施相应的奖励及政策支持。第三，完善公众监督机制。利用现代信息手段，从公众参与逐步走向公众监督。利用西咸新区官网和社交软件等多种信息手段提高公众监督的广度与深度，可以从城市环境保护和公共交通等方面对城市发展过程中存在的问题进行监督并提供通道能让公众进行反馈和处理，将公众监督作为监督的主要力量，这样才能真正做到以人为本。第四，完善新区智慧管理平台。在西咸新区现有的数字化管理平台基础上，建立工业、交通、电力、燃气、供水等对部门的协调动态检测，融合城市空间建设互联网大数据等多元动态数据，对城市运行进行检测管理并且动态调试。同时也可建立互联网+公共服务，教育、养老、医疗都可以通过搭建智慧平台来提高公共服务效率，比如构建智慧学校、智慧养老、智慧医院等来满足公众对公共服务的需求。以此实现新区管理的智能化、自动化和高效化。