四川省水资源统一调度管理的探索与思考

李晓鹏

(四川省水资源调度管理中心，成都，610017)

水资源统一调度是统筹“三生”用水、落实最严格水资源管理制度、合理配置和有效保护水资源、加强水生态文明建设的重要举措。近年来，水利部明确拟订水资源管理的工作目标，加快推进流域水量分配和河湖生态流量保障工作，加强取用水管理工作，逐步开展对跨省江河流域水量统一调度的相关工作。四川省也在总结过去以水工程为控制单元的水资源配置和调度运行经验的基础上，逐步开展省内主要江河流域和跨流域(区域)调水工程的统一调度工作，并取得了初步成效，为做好全省新时期社会经济高质量发展的水资源支撑和发挥坚实的水安全保障奠定了良好的基础。

1 四川省水资源及水资源开发利用概况

1.1 自然地理条件

四川省地处中国西南部，幅员面积48.43万km2，地跨我国第二、三级地形阶梯，有着多样的地形地貌和复杂的气象条件，处于长江和黄河两大流域的上游。省内大部分地区位于湿润季风气候区，植被和土壤地域性差异大，境内河流水系发育，水资源丰富，尤其是河川径流量大。全省多年平均水资源量为2616亿m3，位列全国第2位，境内主要包括长江(金沙江)、雅砻江、安宁河、大渡河、青衣江、岷江、沱江、涪江、嘉陵江、渠江、赤水河、黄河等主要江河流域。全省流域面积在50km2以上的河流多达2816条，其中干流流经省内的流域面积大于等于1000km2的河流150条；流域面积10000km2以上的河流有20条。

四川受地形和气候的影响，降水时空分布不均。水资源季节分配不均，全年70%左右的降水量集中在汛期，大多以洪水形式流失。水资源地区分布差异大，虽人均水资源占有量2900m3高于全国平均水平2100m3，但由于人口、耕地和生产力分布极不均衡，人口耕地集中和生产总值占全省80%的盆地腹部区的水资源量仅占全省的20%，各地区人均水资源量差异极大，最少的内江、资阳等部分地区人均水资源量不足500m3，远低于全国平均水平。

1.2 水资源开发利用现状

新中国成立之后，四川水利发展成效显著，包括举世闻名的都江堰在内，全省已累计建成水利工程129万处，已建水库近8000座，含黑龙滩、升钟、三岔湖、紫坪铺、武都、小井沟、亭子口等52座大型水库、216座中型水库，水库年末蓄水基本在540亿m3左右。但开发利用水资源的配置工程布局与社会经济发展战略布局不匹配，水资源开发利用量与所在江河流域水资源限制开发强度不匹配，部分地区缺水较为严重，岷江等部分流域水资源开发强度超过国际普遍认为的安全值，为水资源的可持续发展带来很大影响。

1.3 供用水基本情况

四川是长江和黄河流域上游生态屏障，国家批复四川省用水总量控制指标，2020年为321亿m3，2030年为339亿m3，占全省水资源总量的比例不到13%。2019年，全省总供水量和总用水量均为252.44亿m3(其中生活用水54.09亿m3，占21.5%；工业用水37.94亿m3，占15.0%；农业用水154.53亿m3，占61.2%；人工生态环境补水5.88亿m3，占2.3%)，全省用水消耗总量136.86亿m3，耗水率为54.2%，全省人均综合用水量303m3，万元国内生产总值用水量54.2m3，万元工业增加值用水量28.4m3，农田灌溉水有效利用系数0.477。从用水指标上看，四川的节水潜力还很大，因此通过水资源的优化配置和科学调度，促进节水工作，提高水资源的节约集约利用水平十分必要。

2 开展水资源统一调度的意义和必要性

2.1 推动四川社会经济高质量发展的重要保障

推进长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展、成渝地区双城经济圈建设是新时代推进西部大开发形成新发展格局的主要国家战略。开展水资源统一调度是为发展战略实施提供水安全保障的必然要求；是落实最严格水资源管理制度，“节水优先、空间均衡、系统治水、两手发力”的新时期治水思路，“水利工程补短板、水利行业强监管”的水利改革发展总基调的重要体现；是落实生态优先、绿色发展，加强河湖生态流量管控，建设人民幸福河湖的重要举措。四川是水利大省，但还不是水利强省，虽累计已建成的各类水库、水电站、闸坝、航运工程等已为开展水资源统一调度提供了有效的工程基础。然而近年来，用水结构调整变化较大，许多水库开发功能发生转变，部分地区用水矛盾突出，水资源统一调度协调难度较大，水资源调度对水生态环境的改善作用还没充分发挥，水文水资源监测体系尚待健全等一系列问题，亟待全面推动水资源统一调度工作。建立有效的水资源调度协调机制，为全省社会经济的高质量发展提供最坚实的水安全保障。

2.2 深入贯彻落实相关法律法规的重要举措

《中华人民共和国水法》第四十六条规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构应当根据批准的水量分配方案和年度预测来水量，制定年度水量分配方案和调度计划，实施水量统一调度”。2012年，国务院印发的《关于实行最严格水资源管理制度的意见》(国发〔2012〕3号)也明确提出，要强化水资源统一调度，依法制订和完善水资源调度方案、应急调度预案和调度计划，对水资源实行统一调度。2020年12月26日全国人大常务委员会审议通过的《中华人民共和国长江保护法》明确要求应统筹流域水资源配置、统一调度和高效利用，尤其要加强流域生态用水保障和建立常态生态调度机制。因此，全面推动水资源统一调度是贯彻落实水资源管理相关法律法规的重要任务。

3 四川省水资源调度工作的实践和探索

3.1 水资源调度工作开展的基本情况

四川之前一直侧重以水工程为控制单元的水资源配置和调度，尚未从流域或区域的范围形成规范的水资源统一调度局面。两千多年前修建的都江堰水利工程一直以来对四川的社会经济发展起到了至关重要的作用，覆盖了岷江、沱江和涪江三大流域和成都、德阳、绵阳、遂宁、眉山、乐山、资阳等7个市38个县，供水区域的人口、耕地和国内生产总值都占到了全省的近三分之二。都江堰的水资源调度应该说早已存在，最初主要是农业灌溉和防洪排涝，采取轮灌制；新中国成立后灌面的不断扩大，改革开放后供水用途逐步拓展至“三生”用水，用水矛盾也日益凸显，都江堰的水资源调度势必将随社会经济的发展和生态环境的保护不断地调整优化。目前，全省以都江堰、玉溪河、长葫、武都等为代表的跨流域(区域)调水工程主要以制定受水区的水量分配方案和年度供水计划为主，开展水资源统一调度工作。下一步随着在建的向家坝灌区、亭子口灌区和规划的引大济岷、长征渠等工程逐步建成，全省将形成“五横六纵”的调水工程格局，实施跨流域(区域)调水工程水资源统一调度的任务将更为繁重。

改革开放后，社会经济高速发展，忽略了生态环境的保护和水资源的可持续利用，金马河、毗河等水资源开发利用强度过高的部分河段出现断流，沱江干流和大多数支流出现水质恶化导致水生态环境差。2018年，全面实行河湖长制后，通过岷沱江两大流域间的都江堰灌区水系通道，开展了以生态调度为目标的水资源调度试点工作，取得明显成效，金马河、毗河不再断流，沱江干流水质明显提升，流域水生态环境得到明显恢复和改善。之后，在岷沱江生态补水调度的基础上，对全省主要江河流域逐步开展水资源统一调度工作，以统筹保障“三生”用水需求和重点河湖生态流量。已将人口相对聚集、经济相对发达地区的8条主要江河流域纳入统一调度管理范围，通过制定流域水资源调度方案、流域年度水量分配方案和调度计划开展水资源调度工作，以用水总量和管控断面(共设置最小下泄流量和生态流量的管控断面380个)流量为调度控制目标。同时，加强完善水文监测体系，并对控制性工程的日常调度运行进行逐步规范。2020年，组织制定并以水利厅规范性文件的形式颁发了《四川省水资源调度管理办法》，为全省规范开展水资源统一调度打下了制度基础。

3.2 水资源调度存在的主要问题

国家对水资源管理实行流域管理和行政区域管理相结合的管理体制，但四川省尚未建立健全流域水资源管理的体制，对行政区域的水资源管理主要是对用水总量和强度的控制层面上，水资源统一调度尚处于起步阶段。

从江河流域水资源统一调度来看，主要存在对部分水工程有效监管不够，部分取水许可手续不完善，超计划取水、不按时段计划取水、取水计量设施不规范等问题较为突出；各类水工程因开发利用目的不同，导致各自为政，水力发电、航运等调度目标与流域整体调度目标不匹配，未充分发挥流域的水资源综合效益；各类水工程的调度职责权限不清楚，流域内协商、信息共享和监督等机制尚不健全；上下游、干支流、左右岸的水资源开发利用缺乏系统的节约和集约管理，梯级联合调度局面尚未全面实现；已开展的流域水资源调度工作存在系统性不全、科学性不足、权威性不够等问题。

从调水工程水资源统一调度来看，主要存在水资源调度管理的系统性较差，尚未建立健全一体化的管理体制；供水管理精细化程度不高，缺乏对各地区、各行业在不同时段的需水做出的科学预测分析；区域内协商和信息共享机制尚不健全；受水区内屯蓄水库及渠系输水能力不足等问题。

4 加强水资源统一调度的措施

可持续发展下的水资源优化配置和调度是一个多目标决策问题，实施江河流域和调水工程水量合理分配和科学调度，是水法确立的水资源管理的重要制度，应从以下几方面加强水资源统一调度的措施：

(1)建立健全水资源调度管理体系，加强调度组织机构的完善，侧重对重要江河流域和跨流域跨区域调水工程的水资源调度管理，侧重对地表水和地下水等多水源的联合调度，侧重对水量、水质和水能相结合的调度，在管理体制上逐步形成水资源统一调度的格局；

(2)科学合理设置水资源调度机制，明确调度原则、调度方式和调度控制目标，建立健全各级水行政主管部门和水利、供水、水力发电、航运等各类水工程主管部门及其工程管理单位之间的水资源调度协调机制，明确调度权限和职责，形成合力调度的格局；

(3)加强水资源调度管理制度体系的健全和调度科技水平的提高，进一步完善细化相关政策法规和技术标准，促进流域来水预报、区域需水分析、水资源优化配置和调度模型等相关基础理论研究和关键技术创新，通过加强信息化建设提高水资源优化配置和科学调度的技术水平，形成规范调度的格局；

(4)加快水资源配置工程的建设和蓄水、输水保障能力的提升，把握国家和省级发展战略机遇，科学规划建设“五横六纵”水网工程，抓好节水型社会建设，夯实水资源统一调度的工程基础；

(5)强化对水资源调度工作的监督管理，对取用水管理、江河流域和调水工程的水资源调度、重点河湖生态流量保障等工作加大“四不两直”的监督检查力度，将水资源调度纳入最严格水资源制度考核和河湖长制的考核，以促进水资源统一调度的良性发展。