行政处罚法的主要修改内容——《中华人民共和国行政处罚法》修订解读之二

2021年1月22日，国家主席习近平签署第七十号主席令，公布第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订通过的行政处罚法，自2021年7月15日起施行。

此次修改的主要内容除了解读之一中提到的扩大行政处罚设定权限、推进行政执法体制改革外，还包括以下几点内容：

一、保障行政执法既有力度又有温度

一方面，为保障行政执法有力度，解决重大违法行为违法成本低、惩处力度不够等问题，主要作以下修改：

一是增加行政处罚的定义，为认定行政处罚提供判断标准，解决行政处罚界限不清问题。

二是补充列举行政处罚种类，增加列举通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、限制从业等行政处罚种类。

三是完善没收违法所得制度，增加规定：当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。

四是延长重点领域违法行为追责期限，违法行为涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，追责期限由2年延长至5年。

五是完善一事不再罚款制度，增加规定：同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。

六是强化行政执法保障，明确当事人不得拒绝依法进行的调查或者检查，县级以上人民政府应当保障行政处罚的实施。

另一方面，为保障行政执法有温度，实行无错不罚、小错轻罚，强化教育功能和文明执法，主要作以下修改：

一是完善从轻、减轻、不予行政处罚的法定情形，增加规定：没有主观过错不罚，明确当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚，法律、行政法规另有规定的，从其规定；首违可以不罚，明确初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚；智力残疾人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚；当事人有主动供述行政机关尚未掌握的违法行为等情形的，应当从轻或者减轻行政处罚；尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人、智力残疾人有违法行为的，可以从轻或者减轻行政处罚。

二是强化教育功能，增加规定：对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。

三是增加行政处罚裁量基准，规定行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权；行政处罚裁量基准应当向社会公布。

四是增加从旧兼从轻适用规则，规定实施行政处罚适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定，但是作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。

五是强化当事人陈述、申辩权利保护，明确行政机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚。

六是增加文明执法要求，规定执法人员应当文明执法，尊重和保护当事人合法权益。

二、完善行政处罚程序

一是将行政执法“三项制度”纳入行政处罚法，增加行政执法公示制度、执法全过程记录制度，完善重大执法决定法制审核制度。

二是规范非现场执法，强化当事人合法权益的保护，增加规定：行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布；电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确，行政机关应当审核记录内容是否符合要求；行政机关应当及时告知当事人违法事实，并采取信息化手段或者其他措施。

三是增加疫情防控有关行政处罚程序，规定发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法快速、从重处罚。

四是从严把握委托实施行政处罚，坚持依法委托，防止滥处罚，增加规定：委托应当采用书面形式，委托书应当载明委托的具体事项、权限、期限等内容，委托行政机关和受委托组织应当将委托书向社会公布。

五是增加行政处罚协助制度，规定行政机关因实施行政处罚的需要，可以向有关机关提出协助请求；协助事项属于被请求机关职权范围内的，应当依法予以协助。

六是完善回避制度，细化回避情形，增加规定：当事人认为执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，有权申请回避。当事人提出回避申请的，行政机关应当依法审查，由行政机关负责人决定；决定作出之前，不停止调查。

七是完善告知程序，明确行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容，解决因告知不全，影响当事人行使陈述权、申辩权问题。

八是适应行政执法实际需要，将适用简易程序的罚款数额由50元以下和1000元以下，分别提高至200元以下和3000元以下。

九是总结实践经验，完善行政处罚普通程序：增加立案程序，规定符合立案标准的，行政机关应当及时立案；完善集体讨论制度，明确对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定；增加电子送达，解决行政处罚文书送达难问题。

十是完善听证程序，解决听证率偏低问题：扩大听证范围，完善听证组织程序，适当延长听证申请期限，强化听证笔录的效力。

三、强化行政处罚执行

一是完善罚款处罚执行制度，推动解决罚款执行中的问题：明确当事人可以通过电子支付系统缴纳罚款；适应行政执法实际需要，将行政机关当场收缴的罚款数额由20元以下提高至100元以下；明确行政机关批准延期、分期缴纳罚款的，申请人民法院强制执行的期限，自暂缓或者分期缴纳罚款期限结束之日起计算；明确当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的，加处罚款的数额在行政复议或者行政诉讼期间不予计算；明确加处罚款的数额不得超出罚款的数额。

二是与行政强制法相衔接，规定当事人逾期不履行行政处罚决定的，行政机关可以根据法律规定实施行政强制执行。

三是与治安管理处罚法相衔接，规定当事人对限制人身自由的行政处罚决定不服，申请行政复议或者提起行政诉讼的，可以向作出决定的机关提出暂缓执行申请；符合法律规定情形的，应当暂缓执行。

四、严格行政执法责任

一是完善行政处罚的管辖制度，明确两个以上行政机关都有管辖权的，由最先立案的行政机关管辖。要求对管辖发生争议的，应当协商解决，协商不成的，报请共同的上一级行政机关指定管辖；也可以直接由共同的上一级行政机关指定管辖。

二是增加作出行政处罚决定期限，防止行政处罚案件久拖不决，规定行政机关应当自行政处罚案件立案之日起90日内作出行政处罚决定。

三是完善行政处罚决定无效制度，明确行政处罚没有依据或者实施主体不具有行政主体资格的，行政处罚无效；违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效。

四是完善收支两条线制度，增加规定：罚款、没收的违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，不得同作出行政处罚决定的行政机关及其工作人员的考核、考评直接或者变相挂钩。

五是增加评议、考核，强化社会监督，规定县级以上人民政府应当定期组织开展行政执法评议、考核，明确行政机关实施行政处罚应当接受社会监督，扩大公民、法人、其他组织申诉或者检举范围。

六是对行政机关有该立案不立案、该制止违法行为不制止、该处罚不处罚、该移送司法机关不移送等情形的，加大追责力度、扩大追责范围。

此外，还健全了2人执法、证据规则、适用范围等行政处罚制度。（山西省林业和草原局执法监督处供稿）