征地移民政策的演进与展望

程亚男，李凌飞，徐亚楠，王震洲

（国网新源控股有限公司抽水蓄能技术经济研究院，北京市 100761 ）

0 引言

2020年1月1日，最新修订的《土地管理法》开始实施，这是土地法颁布以来经历的第四次修订，见证了我国土地制度的不断发展和完善。水电工程等工程建设活动的土地征收和征用须遵从《土地管理法》的规定实施，所以《土地管理法》是我国征地移民政策体系中的重要指导法律。指导水电工程征地移民工作的另一部重要法律是《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（以下简称《条例》）。2017年5月2日国务院公布《国务院关于修改〈大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例〉的决定》，对《条例》做出第三次修订。《条例》是我国水库移民方面最主要的政策法规，它的不断修订完善伴随着我国水利水电工程事业的蓬勃发展，见证了我国水库移民政策体系的建立、发展到不断完善的过程。

1 20世纪50年代，初始阶段

新中国成立之后的50年代，国家百废待兴，水利水电工程事业快速发展起来，兴建了南湾、佛子岭、梅山、官厅、狮子滩等二十多座大中型水库、水电站，涉及工程移民三十多万人。

这一阶段，我国农村土地的所有权完成了由新中国成立前的土地私有到新中国成立后的农业合作社集体所有的转变。当时，水利水电工程等建设项目，按计划划拨方式取得土地，涉及的工程移民由政府和合作社统一安置。主要依据的政策法规是1953年出台的《国家建设征用土地办法》，这是我国第一部征地相关的法规。规定征用土地的补偿费，以它最近二年至四年的定产量的总值为标准；对水井、树木等物和农作物等地上附着物的补偿，都应该按照公平合理的原则发给补偿费，由用地单位支付；对于失地农民的安置由当地乡、镇或者县级人民委员会负责尽量就地在农业上予以安置，移民经费由用地单位负责支付。

该阶段，对于土地及移民的补偿标准是较低的：土地补偿标准一般为土地年产值的2～5倍。相关数据显示，当时的水利水电工程征地及移民安置补偿费用只占工程总投资的5%左右。加之当时的社会经济情况等因素，人地矛盾并不突出，在工程建设过程中，征地移民问题并未成为突出问题，也未形成社会问题。

2 20世纪60、70年代，行政命令政策阶段

20世纪60和70年代，我国基本完成社会主义改造，但也经历了三年自然灾害、“大跃进”、“文化大革命”等建国后最为动荡和艰难的时期。这期间我国先后开工建设了三门峡、新安江、丹江口、刘家峡等280多座大中型水库、水电站，涉及工程移民250多万人。

由于社会环境的影响，水利水电工程中“重工程，轻移民” “重搬迁，轻安置”等错误处理方式成为当时的普遍现象。征地移民政策没有发生大的改进或发展，移民工作混乱无序，移民安置和补偿标准大多依据政府的“红头文件”，移民利益必须让步工程项目，为了保证工程进度，出现牺牲移民利益、强制移民的现象，表现出计划经济的典型特征。由于当时盛行浮夸之风，全国一味发展工程，忽略水利水电工程移民工作的复杂性和移民的权益保障，导致许多移民生活条件急剧下降，长期处于贫困状态，移民返迁、重迁现象严重，征地移民相关社会矛盾凸显，历史遗留问题在这一时期大量积累。

3 20世纪80年代，开发性移民政策阶段

党的十一届三中全会召开以后，改革开放促使计划经济逐步向市场经济转型，我国经济建设进入一个新阶段，同时我国水利水电工程发展也步入了新的时期，先后开工建设了葛洲坝、龙羊峡、乌江渡等一百多座大中型水利水电工程，涉及工程移民360多万人。

这一阶段，我国土地管理体制和制度都发生了巨大的变化。农村联产承包责任制的推行，刺激了生产积极性，经济快速发展，大力开展基础建设，土地需求增加，人地矛盾凸显。加之历史遗留的移民问题开始爆发，促使我国征地移民相关政策体系加速成型。

（1）开始重视解决历史遗留移民问题。

《关于从水电站发电成本中提取库区维护基金的通知》（81电财字第56号）、《关于抓紧处理水库移民问题的报告》（国办发56号）、《关于增提库区建设基金的通知》（86财工字第151号）等政策通过从发电成本中计提专项基金用于处理水库移民遗留问题，其中提出的开发性移民方针的政策，成为我国后续水库移民工作的指导性方针。

（2）完善征地法规，提高补偿标准。

1981年，国务院发布《国家建设征用土地暂行规定》，其后，1982年5月14日国务院公布施行由“暂行规定”修订而来的《国家建设征用土地条例》，较为完整的规定了征用土地的程序、审批权限、补偿标准、安置标准等方面，明确土地补偿标准为耕地年产值的三至六倍、安置补助标准为二至三倍，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的二十倍。从而较大幅度提高了移民安置的补偿补助标准，为移民的生活条件给予保障。第一次将生产安置的概念通过法规规定下来，体现出我国开始在法律层面 “重视移民权利”；第一次明确制定水利水电工程行业移民专项政策法规，显示出相关政策将向着更为细致更为专业的方向发展。

（3）组建中华人民共和国国家土地管理局，颁布《中华人民共和国土地管理法》，土地资源管理体制成型。

1986年2月，国务院第100次常务会议决定，组建中华人民共和国国家土地管理局，这是我国第一个针对土地资源的专门行政管理机构。同年6月25日经第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过了《中华人民共和国土地管理法》，这是我国第一部针对土地资源管理的专门法律。《国家建设征用土地条例》同时废止。《土地管理法》从法律层面明确了征用土地须支付土地补偿费及安置补助费并规定了各自标准。1988年8月第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议对《土地管理法》做出第一次修订。

（4）水利水电行业越发规范，征地移民相关规范陆续制定。

1984年，原水利电力部制定颁布了《水利水电工程水库淹没处理设计规范》（SD 130—1984），这是我国第一部水利水电工程征地移民专业规范[1]，从此，水库移民规划设计工作走向规范化。之后，《水利水电工程水库淹没实物指标调查细则》《水库库底清理办法》等规范陆续制定颁布。

20世纪80年代是我国发生历史变革的时代，这期间我国的征地移民政策逐步明确，从以前的“重工程，轻移民”的思路转向科学合理、重视移民生活条件的开发性移民政策；水库移民历史遗留问题得到重视；移民生活条件得到很大的保障，移民安置补偿补助费从80年代初的人均3000～3500元，增长至80年代末的人均5000～7000元。

4 20世纪90年代和21世纪初，规范化阶段

20世纪90年代开始，我国经济社会快速发展，水利水电事业迅速腾飞，三峡、小浪底、五强溪、李家峡、天荒坪、二滩、小浪底、天生桥、大朝山等多个大型水利水电工程开工建设或投产运行，到2000年底中国水电装机容量达7700万kW，超过加拿大成为世界第二。

伴随着我国水利水电事业的蓬勃发展，我国征地移民行业体系不断规范化、制度化，相关政策制度日渐成熟。

（1）制定颁布水利水电行业征地移民的专项法规，修订《土地管理法》，法律法规不断完善，向细分化、专业化发展。

1991年1月25日，国务院令第74号颁布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，这是我国第一部针对水利水电行业征地移民的专项法规，该移民条例规定了我国大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置实行的原则，明确了移民安置应使移民生活达到或者超过原有水平；第一次通过法规明确了移民后期扶持政策，给予移民生活更多的政策保障。

1998年8月第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议，第二次修订了《土地管理法》，修订后的《土地管理法》将土地补偿补助标准进一步提高：征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍；安置补助费标准为四至六倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。

（2）关注移民本身，持续移民生产生活水平，继续努力解决历史遗留问题。

《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》中关于移民后期扶持的规定、《关于设立水电站和水库库区后期扶持基金的通知》（计建设〔1996〕526号）中关于在水电站发电成本中提取库区移民后期扶持基金的规定、《国务院办公厅转发水利部等部门关于加快解决中央直属水库移民遗留问题若干意见的通知》（国办发〔2002〕3号）中关于计提库区建设基金的规定等都体现出国家从法律层面完善保障政策，以保障被征地农民的生活条件，解决征地移民历史遗留问题。

众多政策的制定，表现出国家对80年代“重工程，轻移民”等错误认识的反思与修正，也表现出移民政策对移民本身的关注。

（3）更多征地移民专业规范发布或修订。

《水利水电工程水库淹没处理设计规范》（SD 130—1984）修订更名为《水利水电工程水库淹没处理规划设计规范》（DL/T 5064—1996）[2]；《水利水电工程建设征地移民设计规范》（SL 290—2003）[3]重新修订。

行业规范根据移民政策的发展不断修订完善，指导具体的水库移民规划设计工作，是我国水库移民政策的必要补充。

5 2006～2017年，以人为本的政策阶段

进入21世纪后，我国水利水电工程事业再上新台阶，新的纪录不断被创造着。2004年9月总装机容量150万kW的公伯峡水电站首台机组投产发电，为中国水电树立了总装机容量突破1亿kW的里程碑。2005年底开工，2014年6月投产，装机容量1386万kW的溪洛渡水电站，成为仅次于三峡水电站和伊泰普水电站的中国第二、世界第三大水电站。2013年5月开工建设的河北丰宁抽水蓄能电站，一、二期总装机容量360万kW，是世界上装机容量最大的抽水蓄能电站。同一时期还有向家坝、溪洛渡、拉西瓦、南水北调等大型水利水电工程开工或建成，涉及工程移民大约400多万人。

我国水利水电工程行业高速发展的同时，水库移民政策体系也得到了完善和发展。2003年以后，党中央提出科学发展观，我国的移民政策开始向以人为本的方向发展。

（1）后期扶持政策得以完善，体现以人为本的政策特点。

2006年印发的《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》明确了后期扶持范围为大中型水库的农村移民，明确纳入扶持范围的移民每人每年补助600元，扶持期限20年。至此，我国水库移民政策形成了包括库区维护基金、库区建设基金和库区后期扶持基金在内的一套完整的后期扶持政策体，对保护移民权益、维护库区社会稳定发挥了重要作用。

（2）完善移民管理体制，提高补偿补助标准，保障移民权益。

2006年7月7日，中华人民共和国国务院令第471号公布新版《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》。明确规定我国移民管理体制：政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与。突出以人为本，保障移民的合法权益，满足移民生存与发展的需求，进一步提升土地补偿费和安置补助费：大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍。扩大对移民财产的补偿补助范围，将移民远迁后水库周边淹没线以上的零星树木、青苗以及房屋等纳入补偿范围，同时对于被征收土地上的附着建筑物按照原标准、原规模、原功能的“三原原则”进行补偿，对于个别补偿费用不足以重新修建房屋的贫困移民再给予适当的补助。《条例》强调了移民安置规划大纲及规划报告的法律地位，对于未编制移民安置规划或者移民安置规划未经审核的工程，一律不得批准开工建设，不得为其办理征用地的相关手续，移民工作程序更为规范。实施开发性移民方针，将系统的移民后期扶持制度写入条例。该版移民条例明确国家对移民安置和水库移民后期扶持实行全过程监督。

相较于1991年的国务院令第74号，471号令颁布的修订版《移民条例》补偿标准明显提高，移民管理体制逐步完善，工作程序进一步规范，并且调整了后期扶持制度，加强了监督管理。凸显出这一时期我国移民政策以人为本的发展方向。

（3）随着新版“移民条例”的颁布，大量行业规范相继修订更新或制定出台。

2007年国家发展和改革委员会发布《水电工程建设征地移民安置规划设计规范》（DL/T 5064—2007）[4]，由《水利水电工程水库淹没处理规划设计规范》（DL/T 5064—1996）修订更名而来，同时发布一系列新制定的水库移民相关规范：《水电工程建设征地处理范围界定规范》（DL/T 5376—2007）、《水电工程建设征地实物指标调查规范》（DL/T 5377—2007）、《水电工程农村移民安置规划设计规范》（DL/T 5378—2007）、《水电工程移民专业项目规划设计规范》（DL/T 5379—2007）、《水电工程移民安置城镇迁建规划设计规范》（DL/T 5380—2007）、《水电工程水库库底清理设计规范》（DL/T 5381—2007）、《水电工程建设征地移民安置补偿费用概（估）算编制规范》（DL/T 5382—2007）。

2009年，水利部重新修订并发布了《水利水电工程建设征地移民设计规范》（SL 290—2009），编制发布了《水利水电工程建设农村移民安置规划设计规范》（SL 440—2009）[5]、《水利水电工程建设征地移民安置规划大纲编制导则》（SL 441—2009）、《水利水电工程建设征地移民实物调查规范》（SL 442—2009）； 水利部于2014年发布了《水利水电工程移民安置验收规程》 （SL 682—2014）、《水利水电工程移民术语》（SL 697—2014）；于2015年发布了《水利水电工程移民安置监督评估规程》（SL 716—2015）、《大中型水库移民后期扶持规划编制规程》（SL 728—2015）。

国家能源局于2013年发布《水电工程建设征地移民安置验收规程》（NB/T 35013—2013）；于2014年发布《水电工程建设征地移民安置综合监理规范》（NB/T 35038—2014）；于2015年发布《水电工程移民安置环境保护设计规范》（NB/T 35060—2015）、《水电工程建设征地移民安置规划大纲编制规程》（NB/T 35069—2015）、《水电工程建设征地移民安置规划报告编制规程》（NB/T 35070—2015）；于2016年发布《水电工程移民安置区工程地质勘察规程》（NB/T 35085—2016）、于2017年发布《水电工程移民安置独立评估规范》（NB/T 35096—2017）。

这一时期是我国水库移民政策走向完善和成熟的时期，形成以《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》为主，坚持以人为本原则、相对完整的水库移民政策体系。明确国家实行开发性移民方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法，使移民生活达到或者超过原有水平。同时，水利水电工程水库移民行业规范快速完善和丰富起来，由于国家管理部门的改制，出现发展改革委、能源局、水利部同时制定和更新水库移民规范，水库移民规范也因水利和水电差异化而分别发展并完善起来[6-8]。

6 2017年以后，新时代移民政策

进入十三五后，我国经济发展进入新时代，开始从量向质的转变，同样，水利水电行业经过几十年的高速发展，十二五末，我国水电装机总规模已达到3.2亿kW，我国东部、中部的水电资源基本开发完毕，剩余资源集中在西部地区，水利水电行业发展也需要从高速向深度发展转变。水利水电开发将会放缓速度，巨型、大型水电站将会越来越少，同时由水利水电工程建设产生的水库移民数量也将会相应减少。

在新时代经济和行业发展方向下，水库移民政策也将做出必要的调整。

2017年5月2日，国务院通过国务院令第679号，公布《国务院关于修改〈大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例〉的决定》。主要修改内容为大中型水利水电工程建设征收土地的土地补偿费和安置补助费，实行与铁路等基础设施项目用地同等补偿标准，按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。

与471号令颁布时明确废止74号令版本移民条例不同，此次679号令修订并未废止471号令版本的条例，修改内容主要是征地补偿、零星树木及青苗补偿等标准的调整以及补充，移民条例的整体框架和其他内容不做改变。此次移民条例的修订显示出我国移民政策框架已经相对完整和固定，以后的发展方向将是随社会发展而产生的局部调整和改进。征地补偿标准向其他基础设施项目看齐的调整也显示出水利水电工程移民的特殊性可能将会弱化，征地补偿标准的统一将有利于水利水电行业征地移民工作开展，消除不同行业标准不同的矛盾，使移民享受平等补偿。

7 总结与展望

从我国征地移民相关政策的演变来看，政策是紧扣我国国情制定，随着社会、经济各方面的发展而发展。通过梳理总结我国水电征地移民政策的发展脉络，本文对新时代我国水电移民政策做出以下展望：

（1）征地政策。

2019年《土地管理法》进行了新一轮修订，主要修订内容集中在：明确界定公共利益范围，规定确需征收土地的情形；完善保障机制，明确征收补偿标准为不降低农民原有生活水平；改革土地征收程序，政府在征地报批之前要与被征地农民协商。

未来我国土地政策将进一步改革，将赋予农民更多的财产权利，推进农村集体经营性建设用地入市。我国土地征收制度将更加完善，国家征收土地的范围将缩小，更多的农村集体土地将进入统一的土地市场。

征地政策会逐渐统一，水电行业的特殊性将被弱化甚至消失。

（2）征地补偿、附着物补偿、专业项目处理等标准的相关政策。

征地补偿标准会进一步提高，逐渐向市场化靠拢。

房屋等地上附着物、林木等将以地区统一政策为指导，与市场价格衔接。

最终水电行业的补偿标准将与其他行业统一，由《土地管理法》统一规定，不再单独制定。

专业项目处理坚持的“三原”原则将发生调整，现阶段，水电行业中专业项目的处理常出现：一些专业项目无法按其原标准或原规模进行复建，因为时代的发展，一些基础设施当时的设计标准已无法满足现在或者未来的使用要求，必须协调当地发展实际进行调整。而且，很多项目也已经调整标准进行复建。所以，未来专业项目的处理原则将会改变，向着地区协调一致、考虑发展的方向调整。

（3）移民安置政策。

首先水电行业被征地农民社会保障政策与其他行业被征地农民社会保障政策的差异将会破除。水电行业被征地移民的保障政策长久以来低于其他行业而造成移民攀比、阻工等问题将会减少[9，10]。

失地农民养老保障政策保障标准将得到提升，已有省份出台失地农民基本养老保障衔接城镇职工养老保险的政策，失地农民生活保障水平大幅提升。现阶段多数省份的基本养老保障政策规定资金来源为政府补贴部分、村集体缴存部分和个人缴存部分三部分组成，未来失地农民个人缴存部分将进一步降低，失地农民个人缴款压力降低。

多种安置方式引入，市场化机制将成主流。现阶段水电行业主要的移民安置方式为基本养老保障安置结合货币安置，辅以农业安置，这与《移民条例》提倡的农业安置不符，因为现在农村大部分为留守的老人与未成年人，壮年劳动力大部分外出打工，以农业安置方式去安置移民，常常不符合移民的意愿，而且农业安置需要调剂土地，大部分省份土地确权后，调剂土地十分困难，农业安置很难实现。所以，未来移民安置将会以社保安置为基础，结合更为自由的市场化安置方式，比如移民入股、成立移民安置基金动态运作、商业保险等。

总之，我国征地移民安置政策将向着消除差异、加强保障、与市场化衔接的方向发展，总体工作体系经过长久的发展已经相对完整和固定，未来会根据社会的发展不断完善和调整。