以本土化模式实施的援外项目设计变更问题研究

陈 磊，陈 德，李献忠（浙江华东工程咨询有限公司，浙江 杭州311122）

1 本土化援外项目设计问题概述

《对外成套和技术援助项目实施企业工作指导手册（第一版）》对本土化模式作了如下定义：受援方在中国政府资金和技术支持下，负责成套项目的勘察、设计和建设的全过程或其中的主要阶段任务，并承担建成后的运营、维护责任，中国政府对受援方自建项目实施外部监管的管理模式。

按本土化模式要求，我国与受援方主管机构就受援方提出的援助需求进行立项确认，随后由受援方按受援国工程建设法规组织勘察设计，经我国商务部委派的项目管理公司对设计文件的立项意图符合性进行审查，再由受援方招标选定施工单位进行施工。由于以本土化模式实施的援外项目（以下简称“本土化援外项目”）尚未有较为成熟的设计质量管理模式、我国与受援国工程管理理念不同、受援方设计水平参差不齐等，本土化援外项目在实施过程中出现较多与设计有关的问题。概述如下。

（1）限额设计。本土化援外项目一般会先确定援助金额，受援方在有限资金下进行勘察设计。在这种情况下，受援方会在限额资金内尽可能多地设计工程内容，甚至将应预留的不可预见费也用于实物设计。此种设计方法既会拉低工程单价，又会造成施工阶段的诸多变更。

（2）设计质量问题。接受援助的一般为经济发展水平较低的国家和地区。我国与受援国政府立项同意以本土化模式实施援助项目，表明该国家具有一定的工程勘察、设计和管理能力，但这种能力与当前国际工程管理的要求相距甚远。受援方设计人才不足、勘察设计手段和设备落后、工程建设法规执行能力差，是造成设计质量问题的主要原因；而工程量计算错误、缺漏项、测量数据错误、图纸错误或深度不足、设计方案与现场实际不符，则是设计质量问题的主要表现。

（3）设计变更多、随意性大。工程项目在施工过程中，因现场条件变化等不可预见的原因而造成设计变更是正常现象。在实施此类本土化援外项目过程中，受援方可能会因当地需求、资金不足、个人意见和计算错误等原因而提出设计变更。

（4）设计变更处理周期长。按我国政府与受援方签署的实施纪要，勘察设计工作由受援方负责；在施工阶段受援方提出的设计变更，须经项目管理公司批准后方可实施。受援方提出的设计变更往往存在变更理由不充分、“拆东墙补西墙”、任意缩小规模和降低标准等问题，且要经过受援方、中方等多个部门的处理，导致设计变更审批周期较长。

本文将结合本土化援外项目存在的上述设计问题，统计分析设计变更的原因，并提出相应的解决程序。

2 本土化援外项目设计变更原因

笔者作为项目管理人员，参与了我国在中亚某国以本土化模式实施的6个援助项目。这些援助项目的设计工作分别由该国4家设计单位承担，设计水平具有一定的代表性。在这6个项目中，已完工项目1个、在建项目2个、正在招标项目3个。项目管理团队对在建和已完工项目发生的40项设计变更进行了统计分析，并且与受援方主管机构进行了多次讨论，大家认为，本土化援外项目实施过程中出现设计变更的原因主要有以下七类（如图1所示）。

图1 设计变更原因统计表

2.1 设计方案未经充分论证且存在缺陷

该因素与受援国工程建设领域管理制度顶层设计和建设管理环境有关。虽然按照该国建设法规要求，建设项目的实施须经立项、可行性研究、勘察、设计等阶段，但管理机构对设计文件“收而不审”，使各项法规要求没有实质意义。例如，某项目使用单位要求某支渠从蓄水池取水，而在设计单位的设计方案中该支渠从干渠取水，并已获得建设单位、规划审查部门等的通过。进入施工阶段后，使用单位对施工方案予以拒绝，致使设计变更。在该国实施的另一本土化援助市政道路项目，也存在类似的问题。按设计方案，该工程在施工过程中需要对一栋民宅进行征迁，但该处民宅所有人拒绝拆迁，致使道路不得不进行改线施工。由此类问题导致的设计变更，占比虽然不是很大，但一旦出现，多数会造成重大变更。

在目前已发生的40项设计变更中，因设计方案存在缺陷而导致的设计变更共有4项，占比10%。

2.2 测量数据错误

笔者曾参与管理多个水利项目，发现测量数据错误是极为常见的。例如：A 项目出现设计平面坐标与实际平面坐标不闭合现象；B 项目在施工中发现，按设计提供的高程控制施工，造成田间灌溉明渠埋入地下的现象；C 项目设计地面高程数据与实际高程偏差0.5 m，造成部分渠段设计工程量与施工工程量偏差大、挖方作业变填方作业等问题。

在已发生的40个设计变更中，因测量问题而导致的变更共有5项，占比13%。该类设计变更一般为系统性的，带来的影响主要体现为工程量的增减。

2.3 工程量计算错误

在单价合同模式下，单纯的工程量计算错误并不会导致设计变更，但援外项目有其特殊性，即合同总额固定。为弥补因计算错误而导致的实际工程量增加的费用，受援方一般会采用取消部分非关键施工项目或缩小项目规模、降低建设标准等方式进行处理，如对水利项目取消部分巡河路的路面施工、减小渠道截面尺寸等。

在本土化援外项目中，之所以此类现象较为常见，除了因笔误造成的工程量计算错误以外，还有结构物工程量计算错误的原因，如钢筋用量计算错误、伸缩缝工程量计算错误等。

在笔者参与处理的40个设计变更中，此类变更出现4次，占比10%。

2.4 勘察设计深度不足

在笔者参与管理的几个本土化援外项目和了解到的其他本土化援外项目中，受援方提供的设计文件的勘察设计深度普遍不足。即便相对较好的设计文件，其设计文件深度也只介于我国初步设计与施工图设计之间的水平；而一般设计单位出具的设计文件深度基本在我国初步设计水平。基于此，我国援外施工企业基本能适应其设计习惯，施工前先充分理解受援方提供的设计图纸，必要时进行二次加工。如果设计文件与现场设计存在较大差异，或因设计文件深度不足而无法施工，就必须要求设计单位进行深化设计，甚至进行设计变更。例如，某蓄水池的防渗补漏项目进入施工阶段，设计单位在无法提供详细施工图的情况下，要求施工单位寻找渗漏点并进行补漏处理，但由于资金有限，施工单位难以做到全面排查，致使蓄水池在蓄水后出现渗漏。

在笔者参与处理的40项设计变更中，该类设计变更出现6项，占比15%。

2.5 受援方在施工阶段提出新的需求

前期工作准备不足，在施工阶段提出新的需求，甚至抛弃原招标设计方案，在施工阶段边设计边施工是本土化模式实施的援助项目的通病。此类设计变更也是本土化援外项目实施过程中出现频率最高、数量最多的变更。

在笔者参与处理的40项设计变更中，此类变更达到13 项，占设计变更总量的32%。此类设计变更一般由受援方根据当地居民需求提出，例如居民要求增加过渠桥梁以方便出行、增加渠道放水口以方便田间灌溉等。

2.6 施工方为保证施工质量要求进行的变更

在施工过程中，一些在受援国当地现有人、材、机水平条件下难以保证施工质量的项目，承包商一般会向业主单位建议进行工艺、材料等方面的设计变更。在管理某水利项目时，受援方设计单位设计的灌溉支渠采用“U”型预制槽结构。承包商发现当地预制厂生产的该型预制槽易产生裂缝，无法保证渠道运行稳定和安全，于是建议业主将“U”型预制槽结构支渠变更为现浇梯形混凝土结构支渠；业主方予以同意。在实施过程中，承包商也会考虑施工方便的因素，建议业主方进行此类变更。此时需综合分析技术、经济、安全等因素予以处理。

此类变更在笔者处理的40个变更中出现3项，占比8%。

2.7 其他原因导致的变更

除了上述因素之外，还有如现场条件、地质、水文其他因素等引起的设计变更。此类变更项目共有5项，占比12%。

3 本土化援外项目设计变更处理的原则和程序

在与受援方就设计变更问题进行交流沟通时，受援方向我方表露“设计变更是工程建设过程中必然会出现的一种现象，通过设计变更，我们可以在建设工程中取得更大效益”。笔者所在项目管理团队则向受援方明确，设计变更是工程建设过程中的正常现象，但设计变更不应成为弥补设计质量问题的工具。鉴于本土化援外项目中受援方设计、管理的特殊性，笔者所在项目管理团队同意受援方提出的部分设计变更，但必须符合一定的原则，并且按照两国政府共同签订的相关援助协议履行变更手续。

3.1 设计变更处理的原则

（1）设计变更不超过投资总额原则。我国政府与受援方政府签署的关于本土化援外项目实施的有关协议规定：“因设计变更导致项目投资超过合同总额的，调增的部分由受援方承担。”在实际实施过程中，受援方一般无力承担合同超支的费用。因此，为了避免项目因合同超支而无法实施，设计变更必须在合同金额内进行。

（2）设计变更不突破立项意图原则。立项意图是援助项目确定的基本事项。例如：建一座体育馆，或修一座水利枢纽，在进行设计变更时，体育馆不能变更为体育场，水利枢纽不能变更为建房，即不得改变拟建项目的用途。

3.2 设计变更处理的程序

根据我国商务部国际经济合作事务局（以下简称“经合局”）关于设计变更管理要求和本土化援外项目的实施特点，笔者研究发现，按以下程序处理设计变更，可在满足合规性要求的前提下，提高变更审批的效率（见图2）。

图2 设计变更处理流程图

（1）提出变更需求。设计变更提出方分析现场存在的问题，提出设计变更的需求。变更提出方一般为受援方业主，也可以是施工承包企业。

（2）洽谈变更方案和资金计划。提出设计变更需求后，由受援方业主部门召集设计单位、施工承包商、变更需求提出方和中方项目管理公司召开变更和资金计划洽谈会，达成初步意向，形成变更洽谈记录。

（3）受援方业主编制变更申请并报中方管理公司审批。受援方业主根据变更洽谈会的精神，编制设计变更申请并报中方项目管理公司审查。设计变更申请内容至少应包括变更原因、变更方案及设计单位意见（技术可行性）、资金变化情况及承包商意见（经济合理性）、变更图纸和受援方业主单位意见等。

（4）中方项目管理公司对设计变更进行审查并报经合局审批/备案。中方项目管理公司收到受援方业主提交的设计变更申请文件后，对变更申请进行审查。审查内容应包括变更申请资料的完整性、变更方案的技术可行性和经济合理性、变更方案与立项意图的符合性和变更程序的合规性等。审查完成后，编制设计变更审查报告，报经合局批准或备案。

（5）经合局收到中方项目管理公司报送的设计变更审查报告后，按照经合局内部管理的工作要求，审查设计变更与立项要求的符合性和变更程序的合规性，并进行批复或出具备案意见下发中方项目管理公司。

（6）中方项目管理公司收到经合局批文（或备案意见）后，向受援方业主出具“同意（或否决）设计变更”的批复。

施工承包企业在收到受援方业主发放的设计变更批复及变更图纸后，方可据此施工并计量结算；需要签订合同补充协议的，由受援方业主与施工承包企业签订补充协议并报中方项目管理公司备案。

4 结 语

在以本土化模式实施的援外项目中，设计问题特别是设计变更问题给援外项目的实施带来了一定的困难。项目管理人员应客观地看待此类问题，不能借设计文件质量差、设计变更多、设计变更难以处理等理由去规避设计变更或违规操作，而是要本着实事求是的态度，依据我国与受援方签署的相关协议，并且按照协议中规定的程序和原则，处理施工过程中发生的设计变更，解决设计问题。为从源头上解决设计质量问题和设计变更问题，建议我国援外主管部门和项目管理企业，加强援外项目立项阶段和设计审查阶段的管理，以保证前期工作质量，从而最大限度地减少设计方面的问题。