苏州市机构养老服务的现状与建议

罗 丽，丁福兴

（苏州科技大学 社会发展与公共管理学院，江苏 苏州215009）

苏州市是国内养老行业起步较早的城市，近年来在构建“五位一体”（居家为基础、社区为依托、机构为补充、信息为辅助、医养相融合）养老服务体系[1]的过程中，积累了诸多具有参考借鉴价值的经验与举措。

一、苏州市机构养老服务概况

（一）苏州市发展机构养老服务的政策与举措

苏州市机构养老服务一直在探索和改革中前行，这与政府顶层设计和政策引领是密不可分的。近年来，苏州市先后颁布实施了《苏州市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》（2014）、《老龄事业和养老服务业发展“十三五”规划》（2016）、《关于全面放开养老服务市场 提升养老服务质量实施意见》（2018）、《关于苏州市区域性养老服务中心建设实施意见的通知》（2018）、《苏州市基本养老服务基本性清单》（2020）等系列纲领性文件，出台了《苏州市民办养老机构管理办法》（2011）、《养老公办机构改革实施意见》（2015）、《苏州市养老机构等级评定管理办法（试行）》（2020）等关于机构养老服务的管理办法与评价标准。这些政策在深化养老服务改革、激发机构养老活力、保障机构养老服务质量等方面发挥了指引、扶助与监管等诸项功能，使苏州市成为国内养老服务的“行业高地”[2]。

（二）苏州市机构养老服务供给现状

近年来，苏州市机构养老服务事业不断发展，各方面指标都处于稳步增长的态势。苏州市统计局发布的民政事业基本情况数据显示，到2018 年底，养老机构达到了206家，床位数达到了60804 张，在院人数达到了27811 人。根据苏州市民政局发布的《2019 年苏州民政事业发展统计公报》，截至2019 年底，全市各类养老服务机构床位合计82633 张。其中注册登记的养老机构175 个，机构内床位57124 张。全市户籍老年人口中，每千名老年人拥有床位数44.5 张[3]。

（三）苏州市机构养老服务的需求特点

根据苏州市民政局（2017）以及苏州市卫生健康委员会（2020）等单位所做的养老服务需求问卷调查结果，苏州市机构养老服务的需求表现出如下几个特点：

一是机构养老服务成为次要养老方式。当今居家养老服务已经成为主流范式和老人的首选，机构养老逐渐成为一种补充方式。其中，选择机构养老的老人大多数（65.31%）希望进公办养老院[4]。

二、苏州市机构养老服务简要调查与分析

为了对苏州市机构养老服务的供需现状有进一步的了解，课题组选取苏州市高新区4 家养老机构进行了简要调查与访谈。

（一）调查对象与方法

在选取的4 家养老机构样本中，有公办机构1 家，民办机构3 家（其中一家采取PPP 服务模式）；较大规模1家，中等规模1 家，普通规模2 家。

调查主要通过对养老机构负责人的结构性访谈进行，着重获取床位供需变化、收费标准、入住老人的基本情况、服务项目与特色等信息。

（二）调查数据与结果

1.供需情况

近5 年来，4 家机构的入住率都较高（92%-100%），其中公办机构一直处于饱和状态，基本没有空余床位。根据我国民政事业发展“十三五”规划，苏州市已经超过了民政部计划的2020 年每千名老人拥有养老床位40 张的标准。但按照发达国家的经验，每千名老人拥有养老床位数一般都在50 张以上，所以苏州市对机构养老床位的需求潜力依然巨大。

2.入住老人情况

4 家机构的收住对象具有如下一些共同特征：一是入住老人呈现高龄化特征，4 家机构服务的老人平均年龄都在80 岁以上，最大年龄是102 岁，最小年龄是75 岁；二是入住老人中女性偏多，4 家机构女性老年人通常接近2/3；三是入住老人生活自理能力严重不足，大部分入住人员体弱多病，生活不能自理，有2 家占比达到90%以上。

3.老人服务要求

内控是一种管理手段，就是指企业或单位内部的职能机构和管理人员，在组织经济业务过程中的一种联系并制约的管理方法，包括三个基本方面：第一，确定职能部门和管理人员的权责；第二，规范经济业务的手续和流程；第三，制定经济业务与管理者的的制衡机制。

一是日常生活照顾的需求较细致和频繁。高龄老人在日常起居照顾方面需要格外地细致和周到。加之突发、意外情况时有发生，所以服务响应频率也要求较高。

二是心理、精神及文化需求较为强烈。由于老人较少得到子女的陪护，缺乏精神慰藉，因此对陪聊、陪读等精神服务的需求较为突出。同时，因为行动受限，所以对老人文化娱乐的提供形式也需要相当程度的创新。

（三）调查结论

1.老年人日益增长的多层次、多元化的服务需求与目前的服务供给仍然存在一定的差距

大多数养老机构都是医养结合的养老服务模式，养老机构提供的服务有日常生活照顾、医疗保健服务和精神文化服务，在保证老年人日常生活的同时，对其提供医疗、护理、康复和营养治疗等服务，兼顾老年人精神层面的需求。但大多数养老机构的养老服务理念仅限于提出，在实施上受到了各种因素的限制，导致其精神文化服务执行力度很小。同时，随着经济的发展，居民收入增加，人均可支配收入增多，老年人在养老服务方面的需求日益呈现多层次、多元化，而机构提供的养老服务内容陈旧、质量不高，较小的机构提供服务能力较弱，服务质量和效率不高。

2.机构养老服务提供主体单一，资金不足

长期以往，机构养老服务提供主体单一，主要依赖政府投入，无法做到养老服务的有效供给。另一方面，民办养老机构因为资金有限而无法为老人提供丰富的服务种类和内容。在养老服务的多元供给主体之间尚未形成一种和谐有效的责、权、利分配机制，难以形成合力。政府急需转变职能，从直接服务转变到重点购买服务和监管服务上来[5]，充分引导社会资金进入养老服务行业，并为其提供积极的扶持和奖励。对于公办养老机构，要积极探索改制路径，以增强其内在生机和活力，与养老服务市场顺利接轨。

3.养老服务人员匮乏，专业化水平亟待提高

对于养老机构护理员，很多人还停留在去养老机构开展养老服务工作是一种没有地位的工作的层面，存在职业偏见，很多护理人员不愿意到养老机构工作，加之护理员的工资普遍不高，更加难以吸引优秀的人才；国内开展针对养老产业的学科教育不多，学生普遍对养老服务产业的求职兴趣不高，导致某些学校在认识养老产业重要性的前提下，也无法进行招生，无法设立相关学习专业。由此，每年进入养老护理、服务产业的专业人才数量远远不足，加上培训学习资源的匮乏，导致了养老机构的工作人员配置不足且流动性大[2]。养老机构专业服务人员数量不足、专业化程度不高的瓶颈，严重制约了机构养老服务事业的发展。

三、苏州市机构养老服务发展的理据与路向

（一）福利多元主义的理论借鉴

福利多元主义是20 世纪70 年代中后期为解决福利国家危机而兴起的一种社会福利研究范式。其基本主张是“社会福利来源的多元化”，即福利供给“既不能完全依赖市场，也不能完全依赖国家”，“福利来源于国家、市场、社区、非政府组织和家庭”[6]3。福利多元主义对苏州市机构养老服务的发展路向具有重要的借鉴意义。它提醒机构养老服务并非政府单方面的责任和义务，而是需要国家、市场和社会(包括社会组织、家庭)的共同努力。对于经济和社会发展水平居于全国前列的苏州市而言，机构养老服务的提供主体多元化、服务方式多样化、服务内容多层化既是必要的，也是可行的。

（二）基本公共服务均等化的价值诉求

基本公共服务是指在市场失灵的情况下，政府通过税收、担保、补贴等方式确保社会成员人人都能享有与公民基本权利和基本需求相关的公共服务。基本公共服务均等化要求中央政府制定相关基本公共服务的国家标准，一方面确保负责提供服务的地方政府具有均等支付这些基本公共服务的财政能力，另一方面确保社会、政府和服务机构不存在偏见、歧视和特殊门槛，使每个公民不分城乡、不分地区都能够有机会接近法定基本公共服务项目[7]。这一价值诉求明确了政府的兜底社会责任和引导、扶持及监管职责。对于苏州市而言，这也是一个对科学决策和有效执行等执政能力的考验。

（三）新修订《养老机构管理办法》的规范指导

2020 年，民政部对我国原有的《养老机构管理办法》进行了全面修订，并于当年11 月1 日开始施行。新《办法》回应社会关切，对养老机构的备案办理、服务规范、运营管理、监督检查以及法律责任等方面进行了总体的制度设计和具体措施相对细化的规范，成为指导各地机构养老服务事业的重要部门规章。新《办法》界定的养老机构“是指依法办理登记，为老年人提供全日集中住宿和照料护理服务，床位数在10 张以上的机构”[8]，并明确把养老机构分为营利性养老机构和非营利性养老机构，对于培育养老服务市场具有重要的法理依据。新《办法》同时细化了机构养老服务的内容与规范，明确了养老机构向老年人提供生活照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等服务活动的要求[9]，对于提高养老服务质量具有标准化意义。这些规定必将对苏州市机构养老服务的发展路向和质量标准产生指挥棒效应，发挥重大推动作用。

四、苏州市机构养老服务的改进建议

（一）完善机构养老政策，加强机构养老服务监管

我国现有《中华人民共和国老年人权益保护法》保障老年人的基本权益，但没有专门针对老年人入住养老机构的权益保障相关的专门法律；《养老机构服务合同》范本涉及养老机构入住老年人的权益保障条款，但相关规定不够具体[10]。2019 年以来，国家及地方各级民政机构相继出台了养老机构等级评定管理办法，这对落实老年人权益保障提供了操作性标准，具有重要的现实意义。2020 年新修订《养老机构管理办法》的出台，更加巩固了这些行业规范。

当今机构养老越来越朝着市场化方向发展，需要对参差不齐的养老机构加强监管，制定准入、淘汰机制，规避养老服务中的二元价值背离现象。机构养老服务的发展需要有效的监管，要加快制定落实支持养老机构发展的法律法规和政策。苏州市政府出台的《苏州市民办养老机构管理办法》（2011）、《养老公办机构改革实施意见》（2015）等政策性文件对养老机构的设立标准、服务设施、安全和管理制度等进行了较为全面的规范，但还需在质量标准方面进行细化。太仓市尝试执行的“养老服务工作标准”在提升养老机构服务质量方面具有一定的借鉴意义[11]；苏州市社会福利总院则在国家《养老机构服务安全基本规范》编制过程中贡献了“苏州智慧”。

（二）推进机构养老社会化，多方筹集资金

福利多元主义思想以及在新公共管理运动中兴起的PPP 项目制管理方法，都主张养老服务社会化、市场化。因此，推动政府职能转型，吸引社会资本投资养老服务行业，将养老服务金由政府单一投入的局面扭转为多元主体投入的合作共治模式，必将成为未来机构养老服务的基本趋向。

在《苏州市养老服务发展引导基金管理办法（修订）》的导引下，各区、市纷纷探索放开激活养老服务市场的办法，加快养老机构转制，并取得了积极的成效。建议在公私合作伙伴关系中审慎地运用合同外包、特许经营、政府补贴、使用者付费等政策工具，因时因地制宜，多方筹措资金，推动机构养老服务百花齐放地发展。

（三）提升养老服务专业化水平，丰富养老服务项目

为了提升养老服务专业化水平，可以从如下几个方面入手：一是对养老机构实施合理分工[12]，依据入住老人的自理能力和服务需求将机构分为不同类型，以便集中力量优化服务，形成特色；二是加强养老服务专业人才的培养，特别要鼓励高校向养老服务市场输送高质量的养老护理及管理人才；三是完善养老服务从业人员培训制度[2]，通过政府补贴与奖励以及考核评估体系来提升员工的服务意识和服务水平；四是适当提高养老服务人员的薪酬福利水平，增强其职业认同感，在爱岗敬业的内化机制中提升自我。

根据入住老人的服务需求，养老机构应当有针对性地完善服务设施、增加服务内容、扩大服务项目。一是提供更加细致入微的日常生活照顾项目，如助餐、助医、助洗助浴、帮助入厕、帮助户外活动、洗衣、剪指（趾）甲、理发、代购等；二是提供常规的医疗保健服务，如疾病预防、康复指导、健康讲座等；三是提供心理及精神文化服务，如心理疏导、精神陪伴、文体娱乐、兴趣支持等[12]。