国土空间规划与现代城市规划理论探讨

□文/王 通

（兰州交通大学建筑与城市规划学院 甘肃·兰州）

［提要］ 随着我国城市建设的加快，国家关于顶层规划已经完成，即统一国土空间规划体系。城市规划已融入国土空间规划体系，未来一段时间，这种体系会进一步深化。在百年城市规划发展过程中，现代城市规划理论在城市建设中经过实践总结和经验思考，已经形成具有比较完善的思想体系，使得现代城市规划理论能够满足现代城市发展的需求，在城市规划中得到广泛应用。如何研究和支撑未来规划高质量的发展，现有的城市规划理论本质必定会有深远的影响和指引。

新中国成立以来，随着国家发展建设的不断渐进，城市发展中城市规划所起的作用日渐显现。快速发展的社会与经济带动着我国城市化的进程，使得城市的规模不断扩大，人口也随之快速增长，对城市规划的布局提出了更多更高的要求，现代城市规划理论的引入使得城市规划更具理论支撑，能有效解决现代城市发展的问题及要求。城市发展不能没有规划，这已为中国城市发展的历史所证明。当前，我国已进入新时期发展阶段，党的十八战略提出，建立空间规划体系成了我国发展空间治理的主要措施和开展平台。近年来，我国存在的空间规划有主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划等多个类型的规划，规划之间牵扯政府部门多、各规划之间标准不一导致协调难度大、规划落地性差的问题突出。国土空间规划的提出，是我国进行空间体系改革，搭建统一空间规划体系的重要措施。自提出以来，国内相关专家主要以体系建设、新技术等方面进行研究，其中关于国土空间规划支撑理论的研究较少，故本文以城市规划理论的角度入手，试图探讨现代城市规划理论与国土空间规划之间的关系，以期更好理解国土空间规划的内容和发展路径。

一、新时期国土空间规划的要求

以本体论来看，以空间资源为重点向外扩展是国土空间的内在表达形式。与此同时，党的十九大明确表明从2020 年到21 世纪中叶分两个阶段全面建设社会主义现代化国家的新的奋斗目标。因此，当下新时代背景下，国家意志在国土层面的设计就是国土空间规划，是我国建设现代化空间层面的重要举措。国土空间规划的内涵覆盖到各个方面，包含了资源、生态、社会、经济等维度。

（一）我国国土空间规划提出的背景渊源。我国开展国土空间规划的构建是由两个方面提出：一是为了实现“一张图”管控多种规划的矛盾问题；二是为了由于生态文明建设的提出而进一步管控国土问题。我国以前实行的空间规划包括住建部门主导的城乡规划、国土部门主导的土地利用规划和发改委主导的主体功能区规划三大空间规划类型。但三大规划之间冲突矛盾较多，其中土地利用总体规划和城市总体规划之间关于建设用地指标的冲突矛盾尤为突出，因此出现了大量规划需要调整的问题，不仅减弱了规划在顶层设计的权威性，而且对实际实施落地带来巨大的影响。只有国土空间规划的统一搭建，才能从问题的源头解决多种规划带来的矛盾。随着生态文明战略逐步上升为国家战略，因生态要素保护带来的国土全要素管控诉求日益强烈。2015 年国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，在强调对山水田林湖草的生态保护的同时，明确提出构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，编制统一的空间规划。至此，我国的国土空间规划拉开序幕。

空间规划体系的要求及任务要考虑到对现有规划体系的合理承袭，不能全盘推翻。由于空间规划体系涉及利益群体众多，工作庞杂，所以在新时代背景下应该大胆改革创新；保证规划体系的合理性、可操作性，充分结合我国国情制度，探索适合国家发展的空间规划体系。

（二）国土资源基本保障。通过我国在规划方面的多年实践，在国土空间规划体系建立之时，“国土空间”作为一种三维立体的空间表达，各种资源是保障人民生活的物质基础资源。“国土空间”这种资源的属性已经得到基本认可。我国陆地国土和海域面积较大，各类资源多样且丰富，但由于地域跨度大，差异明显的地理条件，导致我国国土空间和资源分布不均衡，人均资源占有量短缺。“南水北调”、“西气东输”、“西电东送”的趋势日益增长。现有这种高投资、高消耗的模式使得土地、粮食、淡水等资源减少与区域之间不平衡的状态更加明显。为了实现2050 年我国成为会主义现代化强国，如何高效、可持续利用资源，满足未来发展需求，保障各种资源安全是国土空间规划的首要要求和核心问题。

（三）生态安全的实现。随着生态文明建设思想的提出，保障生态安全成了我国现行的一大战略目标。国土空间包含了各类生态系统，这些生态系统架构了生命共同体，是保障国民经济发展和社会运转的生态本质。我国生态资源丰富多样，生态空间成了国土空间的主体。在新时代生态背景下，国土空间规划以保证生态安全为首要任务，保证生态不被破坏，生态安全是国土空间规划的根本前提，在如何落实生态保护及创造高质量的生态空间，应有合理的理论支撑以及应有的布局安排。

要从我国的国情出发，国土空间生态系统丰富合理的搭建是划定生态空间红线的保障，明确国家生态功能区的范围，通过生态修复工程，建立生态保护与社会经济发展之间融合体系，以生态安全在国土空间规划中的高质量实现为目标，最终达到“绿水青山”就是“金山银山”。

（四）建设美好生活家园。营造适宜诗意的栖居环境是中国传统文化历来表达的生活向往和追求，纵观中国历史，自古人民对美好诗意生活的向往就寄托于山水营城的桃花源式的国土空间，古人善于利用城市及乡村的结合，依靠山水环境来进行空间营造，创造良好的生活空间。新时代下营造美好人居环境，创造美好生活家园，关注人民生活是我国当前开展国土空间规划的重点要求。

借鉴国外发展理念及经验，美好社区的建立是许多发达国家空间规划的主题，包含平等、宜居、富足、安心生育、老年友好等理念。当前，完善基本公共服务体系，提升人居综合设施水平是我国国土空间规划中人居环境建设面对的核心问题。

二、国土空间规划与城市规划的联系

（一）城市发展中城市规划的重要引领作用。城市是一个枢纽结构的地方，联系着中央和地方的各种事权，关联着整体与局部的利益，城市起着承上启下的作用。城市工作不仅要满足国家的整体战略要求，也要以广大人民群众的利益和需求为根本政策方针。坚持以人民为主，建设美好的城市生活家园，城市作为主要阵地的地位是无法取代的。城市空间所需的生产与供给物质基础的保障，是建设没有城市病的核心，这些隶属于地方事权的城市规划，并非国土空间规划全域用途管制能完全涵盖的。因而国土空间规划体系中以解决问题为导向的城市规划具有特殊的地位和作用，城市规划能满足城市发展的人民群众的确切需求，不管是合理促进、保护国土空间，还是对城镇化的健康发展起到支撑作用，城市规划对于高质量、高品质的城市发展都起到非常重要的现实意义。

（二）国土空间规划体系下城市规划的地位。实际上，国家就城市规划在城市发展中所起的重要作用提供了基本条件。当下在建立的国土空间规划体系中，“五级三类”的基本构架已经提出，包括“总体规划、详细规划和相关专项规划”，明确指出“国家、省、市县编制国土空间总体规划”，“在市县及以下编制详细规划”。由此可见，可以在市县一级的国土空间规划层面上，发挥城市的独特优势，宏观的导向控制作用由城市总规完成，底层的管控作用由城市详规来完成。

城市规划在市县一级国土空间规划中发挥宏观作用，指的是在这一级的国土空间总体规划中，就已经提出的“三线”划定和三大主导功能区的管控来说，加强城市总规在体系中承担的宏观导控作用。城市总规在统一生态、社会、经济等各方面的效益后，以人为核心，资源环境满足的要求下进行的生产方式为首要任务，关联好上位国土空间规划中的刚性内容。在确定的底线约束和分区管控刚性要求之下，按照中央城市工作会议要求，做好“五个量”的管控，即“坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”。在此目标下，综合考虑城市的功能、文化、管理等因素，力图使城市发展得更为宜居。

城市规划在市县一级国土空间规划中发挥底层控制作用，指的是人民群众在基础生活设施、物质等方面的需求，在城市详规中予以充分体现并指导落实。通过对城市空间街区层面进行调查和判断，保障人民群众的切身利益上以土地、资源、空间的物质高品质供给，塑造宜居的生活空间。显然，《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》对于城市详规提出的基本要求：“详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动”。

大城市由于承担重要的国家功能，且规模较大，一般采用“总体规划-分区（单元）规划-详细规划”形式，即在“总体规划-详细规划”基础上增加了“分区（单元）规划”。现阶段，规划体系不管是两级规划即“总体规划-详细规划”还是“总体规划-分区（单元）规划-详细规划”三级规划，当前的国土空间规划体系中城市规划都是在原有的城市规划基础上进行升级、简化，在不同层面上国土空间规划中发挥作用的具体形式。国土空间规划中上位规划和下位需求的统一协调都要通过城市规划来进行，才能确保新一轮的规划体系落地。市县一级的国土空间规划中，城市建设、社区规划等各类规划都需要城市规划提供规定和指引。

三、基于现代城市规划理论的国土空间规划研究

（一）区位理论对国土空间规划空间布局优化的影响。国土空间规划要建立空间最优化处理的原则，以空间开发管制和总量控制为基本要求从空间规划管制和新时代背景要求两个角度来考虑，严格控制区域的刚性底线，生态空间和农业得到最优处理，尽量充分保证开发的城镇空间，而且也要为未来的发展留出弹性空间，均衡、协调发展区域内的山水林田湖，以此来推进区域内的可持续绿色发展，保障生态文明的建设。

伯吉斯的同心圆理论是在1923 年提出的，伯吉斯开创的研究在城市学界产生了深远的影响，此后有许多学者坚持了下去，并产生了城市发展不同空间的模型，其中最有代表性的有霍伊特提出的扇形理论和哈里斯与乌尔曼共同提出的多核心理论。他们基本上都是在对城市土地使用实际状况的调查中总结出的。

伯吉斯以芝加哥为例，试图创建一个城市发展和土地使用空间组织方式的模型，他将城市划分为五个同心圆区域：第一环是靠近圆心居中区域的中心商务区，这是整个城市的中心，是城市商业、社会活动、政治活动的集中地，这里有办公大楼、财政机构、娱乐场所，公共设施较为齐全。第二环是过渡区，是中心商务区的外围地区，这里曾是城市中比较富裕或者有权威的家庭居住的地方，但是由于商业工业等设施的侵入，使得对环境要求较高的富裕家庭搬离这里，逐渐沦为贫民窟，成为衰败了的居住区。第三环是工人居住区，便于产业工人和低收入的白领工人能够容易接近不断外迁的就业地点。第四环是良好住宅区，主要居住中产阶级，以公寓住宅为主。第五环是通勤者区，主要居住上层社会和中上层社会的人，他们大多都在中心商务区工作。

德国地理学家克里斯塔勒在1933 年出版的探讨南部德国的城市区域空间分析的论著中，通过对城市分布的实际状况进行概括提炼，提出了中心地理论。中心地是指可以向居住在它周围地域的居民提供各种货物和服务的地方，由中心地提供的货物和服务就称为中心地功能。他认为中心地和中心地周围地域相互依赖、相互服务，有着紧密的联系。克里斯塔勒认为，中心地的空间分布形态，受市场因素、交通因素和行政因素的制约，形成不同的中心地系统空间模型。

无论是伯吉斯的同心圆理论，还是克里斯塔勒的中心地理论，这些城市规划中关于城市区位布置的区位理论都是影响城市宏观空间结构的理论。这种影响城市空间均衡布局的理论是对空间布局优化从理论到实践的有力支撑。可以从这些区位理论的研究出发思考和联系国土空间规划中空间优化布局的理论发展。城市规划中所包含的区位理论、地租理论等对土地优化布局和资源最优分配，促进区域整体统一发展，保障城市区域可持续有序发展有着重要的参考价值。

事物是普遍联系的。美籍数学家本华·曼德博提出世界上存在的任一客观事物都具有其自相似的层次结构，整体由局部构成，局部与整体在形态、功能、信息、时间、空间等方面具有统计意义上的相似性，称为自相似性。这种相似性的原则可以来考虑空间布局之间的关系，如何使空间布局最优，可以先研究空间与空间之间匹配的资源和信息是否可以进行协调发展，从而达到整体性的统一。运用这些理论可以将国土空间规划中土地资源、生态资源、社会资源进行整合协调发展，来增强空间布局上的最优处理。现代城市规划中这些理论为国土空间规划的空间优化提供理论支撑。

（二）城市发展理论与限制开发容量的关系。新时期国土空间规划的提出，首要目的是以双评价为标准，合理控制三线划定以及国土开发容量，打破资源环境的约束条件。在生态文明建设要求下，通过三线的划定控制，严格控制国土开发强度，限定开发容量，来倒逼当前以来土地发展经济的模式，来实现高质量的发展。

早在1898 年霍华德提出了田园城市理论，其目的是解决工业革命产生的城市病，抑制大城市扩张。“田园城市”理论提出了开发边界的雏形，即在城市边缘建立绿带，其目的也是为了防止城市大规模的扩张和蔓延。20 世纪30 年代，大伦敦规划中率先提出以绿带作为抑制城市扩张的边界。20 世纪70 年代，美国城市蔓延现象严重，在新城市主义的理论思潮下，城市增长边界的概念应运而生，它严谨地依据城市和乡村的功能差异划定边界。20 世纪90 年代，西方国家经济发展速度下滑，过度郊区化带来的基础设施投入与维护成为政府的负担。“精明增长”理论的提出在于应对城市发展下郊区的扩张，目的也是为了高效控制土地，抑制城市的蔓延。

这些理论在现在看来都是为了防止城市过度扩张带来的各种负担而提出的，目的是强调开发边界内土地的有效利用。国土空间规划背景下，三线三区的划定是城市发展的本质，也是为了控制城市的扩张，重点保护生态环境，并非是以边界形式来约束城市发展。在城市规划理论的指导下，城市发展需要依靠“刚性”和“弹性”边界相结合，合理控制城市开发容量的问题，为国土规划的编制提供理论依据。

（三）城市生态背景下的空间发展格局。20 世纪90 年代左右我国开始研究城市生态的内涵，认为以城市规划角度结合生态学，统一研究城市生态系统中人与环境的关系，并且利用社会、生态、环境等几个方面的系统工程协调现代城市发展与环境的关系，保护和利用好一切自然资源，以提高城市生态系统的可持续发展及自我调节，使人和自然和谐发展，共为一体。

众多理论中不仅有“田园城市”提出了城市发展与自然和谐共处研究，格迪斯、约瑟夫·路易斯·塞特、芒福德等学者认识到城市的发展将可能带来环境的破坏，开始将环境学的理论与城市规划联系起来。20 世纪60 年代麦克哈格的《设计结合自然》中提出从区域到建筑都应与自然环境相结合，使自然环境和人的环境结合成一个整体，全面提高人类的生活环境质量。

城市生态产生于工业社会，此时人们开始关注城市生态环境，期望通过绿色空间的引入改善人类的聚居环境，恢复城市中失去的视觉美与和谐生活。城市生态空间作为城市的必要组成部分，开始承担起社会矛盾与城市问题缓冲器的作用，服务对象也由少数人扩展到大多数。

在当前背景下，城市生态在国土空间规划中所表现的是在生态学原理和城乡规划理论的指导下，通过调节城市复合生态系统内部的各种生态关系，改善生态系统结构和功能，合理利用自然资源，维持生态系统平衡，促进人与社会、经济、自然的协调发展。充分响应国土空间规划的要求下，以生态保护区位为基本出发点，目的是以能落地实施的空间管控为重点，进行生态保护和修复。

国土空间规划中所要求的空间管控的统一落实，从城市的生态环境和自然资源为基础进行研究，以城市生态规划为理论出发点，结合目前城市的经济发展、资源消耗等现状，对城市发展所带来的影响进行预测。从城市的环境质量、资源承载能力几个角度进行研究，探索未来国土空间规划中城市发展的潜力。

四、结语

国土空间规划体系内容丰富而复杂，就像发展规划体系一样，涉及土地、资源、环境、地理、经济、社会、规划等多个学科，国土空间规划工作离不开多学科的交叉合作与支撑。国土空间规划是城市规划实践的重要领域，城市规划发展要适应国土空间规划的时代要求，放眼美丽国土，规划美丽城乡，聚焦美好人居，共筑美好家园。城市规划长期服务于发展规划体系，作为国民经济计划的延续与深化，城市规划实践与基本建设过程结合紧密；可以预期，随着城市规划学科开始服务于国土空间规划体系，城市规划实践将在保障生态文明建设和促进城市治理现代化过程中取得长足进步。

总之，城市规划的发展历程中，已经形成的现代城市规划理论是可以指导城市的发展和建设的，在国土空间规划体系下，运用城市规划理论可以确保城市中各类资源的有效整合利用，能推动城市的可持续发展，树立良好的大国城市文化形象，以城市带动周边区域的经济、社会发展，进一步完善整治经济等体制的改革。而国土空间规划背景下，研究现代城市规划理论，更是对城市规划理论内容的丰富。对于从事城市规划的人员来说，应该在充分理解和把握理论知识的前提下，将其应用到实践中，确保其作用的充分发挥，推动城市的和谐健康发展。