中美贸易摩擦与我国重点农业产业走向

于爱芝， 杨 敏

(中央财经大学 经济学院， 北京 100081)

一、引言

2008年金融危机后，全球增速放缓，发达国家与发展中国家以及发展中国家内部的增长趋势出现明显分化，全球化红利逐渐消退。与此同时，美国内部经济和社会问题越来越凸显，收入不平等程度加剧，结构性失业问题严重，由此引发民粹主义、贸易保护主义抬头。为使制造业回流提高国内就业率和降低对中国不断加大的贸易逆差，美国于2018年3月单方面对中国发起贸易争端，中美贸易摩擦由此开始。农业是中美两国重要的合作领域，在双边经贸往来中具有非常重要的地位——2017年美国是中国农产品第一大进口国，中国是美国农产品第二大出口国。因此，农业成为贸易冲突时我国策略选择之一。2020年1月15日中美签署第一阶段经贸协议，这是自2018年3月美国对中国发起贸易争端以来经双方多次磋商达成的第一个阶段性协议，但未来中美贸易摩擦走向依然面临较大的不确定性。在当前全球新冠疫情持续、世界经济低迷的背景下，未来中美经贸关系的走势及其对我国农业生产和贸易造成的影响需要科学预判并形成针对性的策略安排。

当前，中美贸易摩擦的研究大多关注加征关税措施给双方进出口带来的影响。美国加征进口关税导致进口大幅下降，但进口价格并没有下降，由此表明关税完全传递给美国消费者和进口企业[1-3]。Fajgelbaum等[1]在测算贸易弹性的基础上，通过构建美国经济的一般均衡模型，发现扣除关税收入和国内生产者的收益后，美国实际收入损失72亿美元，占GDP的0.04%。中美贸易摩擦对中国的进出口也造成不利影响，总体福利水平恶化[4-6]。对于贸易摩擦对中美农产品贸易的影响，张恪渝等[7]从全球价值链视角进行研究，发现贸易摩擦对中美农产品增加值都造成负面影响，但存在较强的行业异质性，中国在食物制造、蔬菜水果等部门的增加值受到的冲击较大，而美国受损部门主要集中于谷物、柚子、棉花等。还有部分研究从贸易摩擦后中美长期关系入手，探究中国应该采取的应对策略。刘元春等[8]认为，中国应该通过区域经济更高水平的一体化和自由化来应对新形势下中美关系变化带来的挑战，以自由主义对抗新保护主义，用多边和双边主义对抗孤立主义，为中国产业升级创造良好国际环境。马永健等[6]在测算中美贸易摩擦潜在经济效应的基础上认为，贸易摩擦也为中国高端科技发展提供了机遇，高科技企业应逐步走出严重依赖进口和代工生产的传统发展模式，增加研发投入，加大创新力度，推进国内产业迈向全球价值链的中高端水平，真正掌握国际竞争和开放发展的主动权。

已有文献的研究为本文奠定了良好基础，但大多关注中美两国已发生的加征关税行为对国内整体经济和贸易造成的影响，而很少有文献关注第一阶段协议实施对后续中美经贸关系以及国内农业生产和贸易的影响。基于此，本文首先分析贸易摩擦后中美农产品贸易的新变化和第一阶段经贸协议的实施情况，在此基础上预判中美经贸关系的未来走向及其对我国农业生产和贸易的影响，并提出相应的政策建议。这对于应对中美经贸关系不确定性、保持国内农产品供求和国际农产品市场的稳定具有重要的意义。

二、中美贸易摩擦引致双边农产品贸易出现新变化

自中国加入WTO至2018年中美发生贸易摩擦之前，中美农产品贸易总量整体处于不断增长态势。中美在农业生产上具有不同的比较优势，农产品贸易互补性较强，美国多出口油籽、畜产品、谷物等土地密集型和资源密集型农产品，而中国则多出口水产品、果蔬等劳动密集型和附加值相对较高的农产品。贸易摩擦开始后，美国对与中国存在着较大贸易逆差的钢铁产品加征进口关税，中国则选择对与美国存在较大贸易逆差的农产品加征进口关税，由此双边农产品贸易呈现出新变化。

(一)自美农产品进口总量大幅下降，对美农产品贸易逆差收窄

2018年中美贸易摩擦之前，中国自美农产品进口高速增长，由2002年的27.2亿美元增加到2017年的240.8亿美元，增幅达785.3%。中国对美国农产品的贸易逆差也不断扩大，2017年达163.8亿美元，占中国农产品贸易逆差的32.6%。贸易摩擦开始后，中国针对美国农产品加征关税，显著抑制了美国农产品对我国的出口，进口金额大幅下降，2018年和2019年中国自美国进口农产品分别降为162.1亿美元和142.7亿美元，较2017年分别下降32.7%和40.7%；中国对美农产品贸易逆差也大幅收窄，2018年和2019年分别降为78.73亿美元和76.9亿美元，占中国农产品贸易逆差的比例分别降至13.9%和10.6%。

(二)大豆、猪肉等产品是中美贸易摩擦中我方重点策略选择产品，进口量下降显著

贸易摩擦后，我国对美国农产品的策略选择措施取得了显著成效，自美重要农产品进口量大幅下降。具体来看，中国进口美国食用油籽主要集中在大豆，大豆是中美农产品贸易规模最大的单品，2017年自美大豆进口额为139.4亿美元，占我国从美国农产品进口总额的57.9%。中美贸易摩擦开始后，大豆成为自美进口金额绝对值下降最大的单品，其进口数量的下降最能够反映中国策略选择取得的成效。2018年自美大豆进口金额下降为70.6亿美元，降幅为49.3%。在畜产品方面，美国多年居中国猪肉猪杂进口来源国的首位。2017 年中国从美国进口猪肉猪杂达12.0 亿美元，占进口总额的27.4%，2018年则下降为5.2亿美元，降幅达56.7%。水产品和棉花也是中美之间重要的贸易品，2017年自美进口金额分别为13.2亿美元和10.7亿美元，分别占中国水产品和棉花进口总额的15.6%和12.5%。中美贸易摩擦后，二者的进口量在2019年出现明显下降，分别降为9.1亿美元和7.4亿美元，降幅为30.7%和31.4%。自美进口的谷物主要集中于玉米和小麦，但进口量非常小，2017年分别只有1.6亿美元和3.9亿美元。2018年玉米和小麦的进口降幅也十分明显，分别达到57.0%和71.1%。可见，当中美之间发生贸易摩擦时，在中美经贸往来中占据重要地位的农产品贸易极易受到冲击。

(三) 美国农产品出口出现贸易转移效应，中国部分对外依存度高的农产品进口来源更为集中

中美经贸摩擦发生后，美国对中国的农产品出口受到严重冲击。为弥补本国农业和农民利益损失，美国政府及市场主体等积极开拓中国以外的其他海外市场，如美国增加了墨西哥、荷兰、埃及与印度尼西亚的大豆出口市场份额。但是大豆等以中国为主要出口目标市场的大宗农产品，在世界其他地方无法找到相应市场，美国豆农只能承受经济损失。对于中国对外依存度高的农产品来说，自美进口减少需增加从其他国家的进口量来满足国内需求。例如，大幅减少自美大豆进口后，中国对巴西大豆的进口显著增加，致使巴西大豆占大豆进口总量超过三分之二，大豆进口来源进一步集中。

总之，中国对进口美国农产品实施策略选择措施取得了显著效果，自美农产品进口尤其是大豆、猪肉、水产品、小麦、玉米等重要农产品的进口下降明显。中国对等的和理性的策略选择使美国利益受损严重，尤其是给美国农业和农民带来巨大经济损失。

三、中美第一阶段协议签署后双边农产品贸易走向

中美第一阶段经贸协议签署是中美双方努力的重要成果，其是否能顺利实施也关系着中美未来经贸关系发展方向。2020年突发且还在持续的新冠肺炎疫情无疑给第一阶段协议的顺利完成带来了困难。第一阶段协议目标尚未完成，加之美国政府对华敌对，未来中美经贸关系走向所面临的不确定性在上升。

(一)中美第一阶段协议下农产品采购的实施进展

在中美第一阶段经贸协议中，中国承诺在2017年基数上分别于2020年和2021年自美增加采购的农产品规模不小于125亿美元和195亿美元，用于对油籽、肉类、谷物、棉花、水产品以及其他农产品的进口。第一阶段经贸协议使双方敌对行为出现战略性“技术暂停”，但2020年初黑天鹅事件——全球新冠肺炎疫情的出现使得协议能否落实的不确定性加大。截止到2020年7月17日，全球新冠肺炎确诊病例累计超过1400万例。其中，美国累计确诊病例最多，超过370万。受疫情影响，企业复工复产存在困难，全球运输线路部分中断，全球贸易大幅萎缩。具体地，疫情对中美第一阶段协议有关农产品内容的贸易实施造成了困难，其主要体现在：一是当前美国疫情依然十分严重，导致双边农产品贸易便利化程度受损严重，双边人员往来和产品运输都面临复杂手续，贸易成本大幅增加;二是中国自美国进口肉类数量低于预期。受美国疫情影响，截至2020年5月中旬美国生猪屠宰产能下降约35%[9]。若后续疫情持续加重，产能持续下降，而产品又必须优先保障国内需求，则后期自美国进口肉类，特别是猪肉进口量受到影响的可能性增大。

从两国农产品贸易结构来看，中国自美农产品增加额仍然集中于油籽、畜产品等国内急需产品上。2020年1—4月自美农产品进口额最大的5类依次是油籽(34.5亿美元)、畜产品(12.2亿美元)、其他农产品(5.8亿美元)、棉麻丝(3.7亿美元)和水产品(2.6亿美元)。可以看出，即便是在“受无法预见的事件”冲击的极端困难面前，中方依然信守承诺，加大对美国农产品的进口，积极推进协议落地。但从协议目标进口量的完成情况来看，截至2020年5月，中国对美国农产品的进口额为75.4亿美元，完成率仅为49.5%。在当前美国疫情仍未得到有效控制的情况下，要完成第一阶段协议目标的压力很大，需要双方共同努力。

(二)中美经贸关系未来走向预判

受全球疫情的推动，世界经济秩序重塑已进入加速期[10]，美国加剧将中国视为其实现全球霸权的威胁，中美经贸关系未来走向的不确定性进一步增强，影响因素主要包括疫情后续发展情况、第一阶段协议的实施情况和美国大选。基于对以上基本因素的分析，本文认为未来中美经贸关系肯定无法恢复到中美贸易摩擦之前的状态，从而无法最终取消所有加征关税，而是在极大概率下基于双方的共同努力，第一阶段协议顺利落地。

如上分析，虽然目前第一阶段协议的实施进展落后于目标值，但有理由相信协议在中美双方的努力下存在顺利落地的较大可能。这主要是基于：第一，协议的实施符合中美两国的利益需要。从美国来看，中国能否大量进口美国农产品关系到总统大选在农业州的选票。因此美国政府极有可能督促中国加快实施第一阶段协议。从中国来看，中国对美国农产品的进口增加主要遵循市场规则，进口增加额主要集中在满足国内急需的产品上，有利于缓解国内部分农产品供需紧张状况。第二，中国对疫情的防控取得有效成果，国内需求处于恢复状态，对美国农产品的进口需求后期动力强劲。第三，从第一阶段协议的内容来看，中国在市场准入方面，特别是对动植物检验检疫和农产品及食品安全等方面的技术检验作出了较多让步。但是，如果中美经贸关系中非农领域争端能够解决并带来中美经贸关系良性发展，那么农业领域的让步总体上对中国是有利的。

尽管我们认为，随着中美第一阶段协议的顺利实施，双边经贸关系会有所改善，但从双方第二阶段贸易谈判的议题看，主要集中在第一阶段协议中尚未解决的知识产权、服务市场准入、补贴、国有企业、网络安全等领域的关键问题[11]。可以看出，未来双边谈判重点问题既是中美较大利益分歧所在，也是中国深化改革中的“硬骨头”，在这些问题上中美要达成一致，困难和阻力比较大[12]。中美关系，特别是双边经贸往来所面临的不确定性依然需要重点关注。

四、中美经贸关系未来走向对我国重点农业产业的影响

中美经贸关系走向必然会对我国农业生产和发展产生影响，尤其是对第一阶段协议中明确涉及的农产品，如油籽、肉类、水产品、棉花和谷物等。本文将以上述五大类农产品为切入点，分析中美经贸关系未来走向给我国农业发展带来的影响。

2017年我国自美进口油籽、肉类、谷物、棉花和水产品总额为191.7亿美元，占中国总进口金额的25.1%。分类来看(表1)，各种产品自美进口额占比相对较高，但每种产品向中国出口额占美国该产品出口总额的比重又相对较低(除油籽类)，尤其是谷物仅占8.1%。

表1 2017年美对华五类农产品出口总额及占比

一般来说，贸易量越大的产品，其进口可扩展性越强[13]。据此，本文基于规模法(1)规模法为基于2017年我国自美进口油籽、肉类、谷物、水产品和棉花的数量，按比例分配我国需在2020年自美国进口新增的125亿美元。考虑到美国出口中国的油籽已经占到美国油籽出口总量的50%以上，假定2020年中国自美新增的油籽类产品数量不变。计算得出，第一阶段协议实施后，肉类、水产品、谷物和棉花的自美进口额会有较大幅度增加，而油籽的进口量也会恢复到贸易摩擦之前的水平(表2)。虽然规模法计算的各类产品进口增加量可能存在一定误差，但其显示出的对美国依赖度和市场集中度大幅提高的趋势仍值得注意。

表2 美对华五类农产品出口增加额估算

(一)自美大豆进口量将大幅增加，有效缓解国内供需紧张状况，但对国内大豆产业的不利冲击加大，同时二元化的大豆进口渠道为国内供给埋下隐患

未来自美油籽进口的增加主要集中在大豆上，我国超过三分之一的大豆进口将来自美国。受人口增长、居民对食品营养的关注提升、生猪产能逐渐恢复等因素影响，我国大豆消费量将止降回升，并呈现持续增长趋势，预计2025年大豆消费量将超过1.1亿吨[14]。增加美国大豆进口能有效缓解国内大豆供需紧张的局面，满足国内饲料蛋白需求，对下游豆油加工、畜牧业等产业发展都带来利好。但大量进口对我国大豆产业发展和产业安全的不利影响也将加大。美国大豆在成本和价格上具有绝对优势，国内豆农面临进口冲击，种植积极性受挫，大豆产业面临进一步萎缩的风险；另外，由于失去供给不足带来的压力，大豆品种改良、技术创新的动力也会下降。自美大豆进口恢复甚至超越2017年水平后，我国大豆进口渠道二元化模式短期内将难以改变。在此模式下，双边经贸关系变化以及其他外生冲击事件如新冠疫情都会对我国大豆供给格局造成较大影响，国内大豆供给抵御外来风险的能力降低，由此为产业安全埋下了巨大的隐患。

(二)大幅增加美国猪肉进口，短期内有助于缓解国内猪肉供给短缺，但长期看生猪产业面临外部压力加大

自美肉类进口增加主要集中在猪肉产品上。2019年受非洲猪瘟疫情等因素影响，我国生猪产能明显下滑，致使猪肉价格大幅上涨。2019年中国猪肉市场均价33.73元/千克，较去年上涨50.2%。猪肉消费则大幅减少，2019年全年猪肉消费量(产量加净进口)为4463万吨，比去年下降19.1%。即使在消费需求下降的情况下，国内猪肉仍产不足需。大幅进口美国猪肉短时间内可缓解国内猪肉供应短缺的局势，降低猪肉价格，增加消费者福利。但随着非洲猪瘟疫情得到有效控制，生猪产能短期内可以较快速恢复，预计2020年底至2021年上半年可以恢复至常年水平。从中长期来看，猪肉价格回落带动猪肉消费，尤其是农村猪肉消费需求上涨，生猪产能将呈现缓慢增长态势。在这种情况下，美国猪肉的大幅进口会对国内生猪养殖产生竞争压力：一是受机械化水平高、饲料成本和人工成本低等因素影响，美国生猪养殖成本显著低于中国，2017年为8.7元/公斤，是中国成本12.4元/公斤的70%左右；二是美式高密度精饲料饲养模式不适合中国，挤压了本土生猪品种空间，使我国生猪产业竞争力大打折扣。

(三)自美优质水产品进口不断扩大，有利于满足国内消费需求，缓解资源压力，但水产品贸易将呈现常态化逆差

随着居民生活水平提高和消费升级，中国水产品消费不断增长，但为进一步强化水生生物资源保护，推进水产养殖绿色发展，未来我国水产品产量增速将放缓，呈缓慢增长态势[14]。因此，扩大对美国优质水产品进口既有利于满足国内居民日益增长的水产品消费需求，又有利于缓解国内的资源压力，不断优化调整产业结构，推动产业由关注产量规模增长向关注质量效益提升转变。但是当前为落实一阶段协议，国内对进口美国龙虾等水产品的鼓励措施可能会导致我国水产品贸易由顺差转为逆差，并将进一步加剧我国农产品总体贸易逆差的不断扩大。

(四)增加美国棉花进口虽有利于弥补国内市场缺口，但对中高端棉进口依赖度过高，不利于国内棉花品质提升

中国棉花产需缺口较大，2019年棉花进口总量达184.9万吨，已保持连续4年增长。受近年籽棉收购价格下跌、生产成本持续上升以及产业链下游消费需求低迷等因素影响，国内棉农植棉意愿持续走低，棉花种植面积面临进一步萎缩的风险。增加美国棉花进口将有利于弥补国内市场供给缺口，满足国内对长绒棉等优质棉花的需求。但是，需要防范市场对中高端棉进口的过度依赖给国内棉花生产向高品质转型所造成的不利影响。

(五)适度增加美国谷物进口，虽不会冲击国内粮食安全，但美国粮食生产的价格优势不容忽视

第一阶段协议规定，中国将“遵守世界贸易组织协定和《中华人民共和国加入世贸组织议定书》承诺，足额使用关税配额”。2017年我国从美国进口小麦155.5万吨，玉米75.7万吨，大米10.1吨，与小麦963.6万吨、玉米720万吨、大米532万吨的配额还有较大距离。从中国国内需求和价差以及积极履行协议的角度来看，预计后期自美进口小麦、玉米和大米等谷物会适度增加，但对国内粮食供求影响不大，毕竟关税配额量只占我国粮食总产量的4%左右。受去库存等因素影响，国内玉米产需缺口不断增大，而玉米进口受到配额的限制，中国预计将大量采购高粱等玉米替代品，高粱进口量或许会恢复到2017年506万吨的水平。从两国粮食生产优势来看，美国粮食作物具备的生产和价格绝对优势显著，玉米、小麦、稻谷平均价格仅为中国的50%左右，生产总成本都低于中国，尤其是小麦，生产总成本仅为中国的20%左右(2)根据美国农业部公布的粮食价格和成本收益数据以及中国国家发展改革委员会发布的《全国农产品成本收益资料汇编2019》和粮食网价格数据计算而得。。在中美如此大的成本差距下，国内粮食产业即使有关税配额保护，也面临国外粮食大量涌进、冲击产业稳定发展的压力。

五、政策建议

(一)推动中美双方在关键领域开拓对话和谈判，管控分歧，良性竞争

中美是世界上的两个经济大国，同时也是两个文化、制度等背景十分不同的国家，但两国的根本利益都是实现自身发展，二者的目标不是完全对立的，而是存在调和空间。双方需要做的是客观判断对方的实力与意图，进而找到彼此目标相容的空间。要实现这一目标的前提是双方积极开展对话和谈判，深入了解彼此的利益需求、制度特征、价值体系。只有客观了解双方的核心利益需求和分歧所在，才能找到有序竞争、共同发展的渠道。

(二)积极创造有利条件，排除不利干扰，保障中美第一阶段经贸协议顺利实施

突发的全球疫情冲击使第一阶段协议的实施面临着较大的阻力和压力，但放弃协议对两国带来的损失和风险更大。所以，需要两国相向而行，共同参与合约的履行，为进出口贸易创造有利条件。在控制疫情的同时，保证两国货物运输通道顺畅，相关人员流动和通关条件便利化。稳定企业和民众预期，防止中美贸易政策的不确定性成为阻碍第一阶段协议顺利实施的绊脚石。

(三)拓展多元化进口渠道，防范市场集中度过高风险

大幅增加自美农产品进口，农产品进口过于依赖美国的问题更为凸显，国内农业生产和市场供给风险加大。因此，平衡好自美进口农产品数量与剩余进口量在其他进口来源国之间的分配，拓展农产品进口渠道，既要深化与欧盟、巴西、阿根廷、澳大利亚等农产品主要出口国的贸易伙伴关系，同时也要坚定不移地推动“一带一路”倡议，加强与“一带一路”沿线国家和周边国家的农产品贸易合作。一方面，有利于减少进口集中度过高带来的风险；另一方面，在中美贸易摩擦升级的情况下，我国能再次以提高自美进口农产品关税水平为策略手段，既有效地戳到美国痛处，又不损害我国农产品贸易的稳定。

(四)进一步提高农业对外开放水平，减少贸易转移负面效应，维护与贸易伙伴国关系稳定

在按照资源禀赋条件和提高国际竞争力布局国内农业产业发展的同时，进一步提高农业对外开放水平，促进农业高效融入外循环，充分利用“两个市场、两种资源”，为我国构建新发展格局、形成发展新优势提供充足的战略空间[15]。“十四五”期间，国内农产品“总量不足、结构失衡”的特征将更为明显，短期内适度增加农产品进口，尤其是国内存在供需缺口的大豆、猪肉、乳制品等产品，不仅能够利用国际农产品供给来缓解国内的资源承载压力，提升供给对国内需求的适配性，而且也能适度减少中美第一阶段协议的执行给其他贸易伙伴国带来的出口转移风险，避免我国短时间内大量减少从第三方贸易国进口的农产品数量，维护经贸关系总体稳定。

(五)灵活把握采购时点，以进口调剂国内市场余缺，避免冲击生产

与进口农产品相比，国内农产品普遍不具备成本和价格优势。若农产品的大量进口时间与国内相应农产品集中收获上市时间相一致，则进口产品会因其自身价格优势抢占国内市场，导致国产农产品销路受损、生产者利益受损，从而降低生产积极性。更进一步，产业将面临萎缩风险，产业安全无法得到保障。因此，在增加国外农产品进口时，要准确把握采购时点，增加采购时点的灵活性和自由度，既避免冲击国内农业生产，又能利用进口调剂国内市场供给缺口。

(六)增加科技投入，提高农产品生产效率和品质，增强国际竞争力

在防范进口冲击的同时，要从根本上提高我国农产品的国际竞争力。一方面，增加科技投入，注重新技术的研发和应用，在条件允许的地区提高机械化水平，降低生产成本。另一方面， 发挥小规模农业的优势，通过发展劳动力密集型农产品和中国特色农产品提升我国农产品在特殊化和差异化上的竞争优势。从产量导向转向品质导向、质量导向，通过高品质来支撑高价格，再通过高价格来支撑高成本[16]。