湄公河—美国伙伴关系：缘起、趋势与挑战

徐金金 严俊诚

摘要： 为平衡中国在湄公河地区日益上升的区域影响力，美国试图将湄公河地区纳入其“印太战略”框架，并构建了“湄公河—美国伙伴关系”这一新的合作机制。该机制进一步扩大了《湄公河下游倡议》的合作内容，从广度和深度两个层次推进美国同湄公河区域国家的战略合作。当前，美国与湄公河区域国家在经济和政治层面仍存在分歧，考虑到美国国内政治问题激化以及拜登政府的全球战略调整、缅甸国内动荡的政治局势，以及中国在湄公河地区地缘影响力的日益提升，美国试图通过“湄公河—美国伙伴关系”搅乱中国周边地区的企图很难如愿。

关键词：湄公河—美国伙伴关系;印太战略;美国;中国

中图分类号：D819      文献标志码：A      文章编号：1672-0768（2021）06-0088-09

2020年9月11日，美国宣布启动“湄公河—美国伙伴关系”（Mekong—US Partnership），并称之为“印太愿景和东盟战略伙伴关系不可或缺的一部分”。显然，美国旨在通过加强同湄公河地区国家的战略协同合作来服务于其“印太战略”和东盟战略伙伴关系的施行，从而在中南半岛地区削减中国的区域影响力，重塑其在东南亚乃至于亚太地区的区域主导权。那么，“湄公河—美国伙伴关系”是如何产生的？有哪些发展趋势？又面临哪些挑战？本文拟就这些问题加以讨论。

一、“湄公河—美国伙伴关系”的缘起及其战略考量

美国同湄公河流域国家之间的合作缘来已 久，但在奥巴马政府提出“亚太再平衡”战略之前，湄公河地区乃至于整个东南亚地区都只是美国全球战略中的次重点地区。冷战前期，美国政府将湄公河流域国家视为遏制共产主义的一道屏障，其合作模式是在“湄公河下游调查协调委员会”（MC）基础上所开展的小规模、低层次的合作，合作的主要目标也仅是遏制共产主义的向南扩散，并未形成重要的战略合作伙伴关系。从冷战结束后到小布什政府执政时期，整个东南亚地区在美国的全球战略定位中也都落后于欧洲、东亚和中东。

直到2009年，奥巴马政府提出“重返亚太”战略构想后，为遏制中国在亚太地区的区域影响力，巩固美国在亚太地区的主导权，东南亚的战略地位逐步上升，而作为东南亚重要区域的湄公河流域国家也成为了美国积极拉拢与开展合作的重要对象。2009年7月，在第16届东盟地区论坛上，美国时任国务卿希拉里·克林顿提出与湄公河五国（泰国、越南、柬埔寨、老挝、缅甸）构建新型合作框架的构想。而后，希拉里与五国达成了“湄公河下游倡议”。这一倡议是美国同湄公河流域国家达成的第一个战略合作框架。特朗普上台后，为了进一步围堵中国，特朗普把奥巴马政府时期的“亚太再平衡”战略升级为“印太战略”，将美国对外战略重心由亚太地区扩展到“印太”地区。而作为沟通印度洋与太平洋的交通要塞，又因其是“印太”战略中心地区东盟的重要成员，湄公河流域的地缘重要性进一步提升。

2019年8月1日，“在湄公河下游倡议”部长级会议上，美国国务卿迈克尔·蓬佩奥（Michael R.Pompeo）充分肯定了十年来“湄公河下游倡议”所取得的一系列成果，并表示“我们将继续支持和保护湄公河流域国家的主权和安全，帮助这些国家发展经济并保护自己丰富的文化和环境。” 2020年9月11日，为深化同该地区的区域合作，美国与柬埔寨、老挝人民民主共和国、缅甸、泰国及东盟秘书处启动了“湄公河—美国伙伴关系”。同年9月15日，美国常务副国务卿比根（Stephen Biegun）参加了第一届湄公河—美国伙伴关系部长级会议，并将其升级为战略合作论坛。该会议指出“伙伴关系将继续开展现有工作，并扩大我们的合作领域，包括经济连通性，能源安全，人力资本发展，越境水资源和自然资源管理以及非传统安全”[ 1 ]。拜登政府上台后，其继承了特朗普执政时期的政治遗产，在2021年1月12日，美国和越南共同主办了湄公河—美国伙伴关系机制下的首次湄公河政策对话，并且由负责东亚和太平洋事务的首席副助理国务卿阿图尔·凯沙普发表重要讲话，旨在推动湄公河地区的可持续发展。同年8月2日，美國国务卿布林肯参加了第二届湄公河-美国伙伴关系部长级会议，在会议上，布林肯强调美国致力于建设一个具有弹性、安全、互联和开放的湄公河次区域，并强调了该地区对东盟繁荣和团结的重要性[ 2 ]。作为“湄公河下游倡议”的扩展与升级，“湄公河—美国伙伴关系”的构建，反映了美国同湄公河流域国家合作的深化，也显示该地区对美国战略重要性的上升。政治实践的互动和现实利益的考量是国家间合作的重要基础，而两者伙伴关系的构建也是在既往的实践互动中所积攒的合作效益以及出于现实利益考量的背景下产生的。

（一）强化美国同湄公河地区的合作力度

自2009年“湄公河下游倡议”提出以来，经过在此框架下11年的长期协商与合作，美国同湄公河流域国家在诸多领域取得了明显的合作成效。根据美国贸易代表处的数据显示，2019年美国与湄公河地区五个国家的年贸易额接近1 166亿美元，其中越南和泰国是美国前20大贸易伙伴，美国对越南和柬埔寨的对外国直接投资增长了10%以上。这折射出湄公河流域国家作为美国新一轮产业转移的吸纳国以及凭借其日益开放的贸易市场，逐渐成为美国进行海外投资和推动双边贸易合作的重要地区。此外，为扶持湄公河地区的经济发展和构建一个相对稳定的区域秩序，美国加大了对湄公河地区的对外援助。自2009年《湄公河下游倡议》推行以来，美国国务院和美国国际发展署（USAID）向湄公河五个伙伴国提供了近35亿美元的对外援助，并且覆盖了基础设施建设、电力开发、人力资源培育、教育等诸多领域[ 3 ]。美国同湄公河流域国家所开展的以及正在进行的合作项目，如表1所示。

在“湄公河下游倡议”的区域合作框架下，美国同湄公河地区的合作取得了明显的成效，且正逐渐向更高层次的领域展开合作。“湄公河伙伴国家通过与美国的合作，促进了湄公河次区域的稳定、和平、繁荣和可持续发展，它进一步加强了美国同柬埔寨、老挝、缅甸、泰国和越南之间牢靠的和长期的关系”[ 4 ] 。可见，“湄公河下游倡议”的政治实践所带来的对双方利益的满足，使美国同湄公河地区国家期望通过达成新的合作协定来深化双方的合作力度。

（二）使湄公河—美国伙伴关系服务于美国“印太”战略的实施

为了遏制中国在“印太”地区的影响力，维持美国在“印太”的主导权，特朗普政府在“亚太再平衡”战略的基础上提出了“印太战略”。在2017年10月18日，时任美国国务卿的蒂勒森在美国战略与国际研究中心的演讲中首次提出了特朗普政府版的“印太”概念，这时期该概念是作为一种战略构想而存在，在2018年，特朗普政府则明确提出了“印太战略”（Indo-Pacific strategy）的概念，旨在构建“一个自由开放的印太”。之后，围绕着“印太”战略设想，美国构建起了以美日印澳为四方核心、东盟为战略中心的合作框架。拜登上台后，依然延续了特朗普的“印太”战略，并强调“一个自由和开放的印太地区对每个国家的未来都是至关重要的”，同时承诺要确保“印太”地区受国际法管辖，致力于维护普世价值不受外部胁迫[ 5 ] 。但与特朗普不同的是，拜登更加注重与东南亚国家的战略合作。拜登上台后，美国国务卿布林肯相继同菲律宾、泰国、越南等东南亚国家的外长进行了通话，强调美国同这些国家的双边关系对于构建自由开放的“印太”地区的重要意义。

从地缘政治的视角看，湄公河地区位于印度洋和太平洋的连接地带，临近美国战略伙伴之一的印度，背靠印太战略核心地区东南亚，又是中国向南进发的西南通道，可以被视为实现区域连接的关键地带，这对于美国“印太”战略的实施具有重要的地缘价值。在经贸层面，湄公河地区凭借其低廉的劳动力、丰富的自然资源以及随着东盟一体化所带来的外国资本的涌入，逐渐成为外国产业转移和投资的重要地区，到2019年，湄公河地区的GDP总和已增长到8 650亿美元，正逐渐成为印度—太平洋地区重要的贸易枢纽。此外，湄公河五国是东盟经济共同体（AEC）的一部分，因此美国许多公司也希望利用越南、泰国等国的生产平台借机进入东盟市场，以及其他与东盟签署自由贸易协议的印度—太平洋地区国家。湄公河地区在地缘政治和经贸领域的重要性，使得美国将湄公河地区视为其“印太战略”的重要地区。在“湄公河—美国伙伴关系”签订时，美国就强调要将湄公河作为建立一个自由开放的印度——太平洋愿景的一部分，并且倡导伙伴关系要遵循与“东盟印度—太平洋展望”和“美国印度——太平洋展望”相一致原则[ 6 ] 。可见，美国希望将湄公河地区拉入到美国的“印太战略”的合作框架中，使其服务于该战略的实施。

（三）通过加强合作平衡中国在该地区的影响力

随着中国的迅速崛起，中国的国际影响力也在不断的上升，尤其是在东南亚地区，中国推行“一带一路”战略和加强同该地区互联互通后，中国在该区域的影响力日趋上升。中国的崛起所带来的不仅是美国对于中国的遏制战略，也造成了东南亚国家对于中国的担忧与防范心理。根据新加坡东南亚研究所（Institute of Southeast Asia Studies）2020年的一份报告显示，79%的受访专家认为中国是东南亚地区最具影响力的经济大国，同时72%的受访者也表示对中国日益增长的经济影响力感到担忧[ 7 ] 。可见，东南亚国家对中国的态度呈现出一种矛盾的心理，一方面仰赖于通过与中国的贸易合作和资金援助来促进本国经济发展和完善自身的基础设施建设，另一方面又对如何在与中国的合作中保持自身的独立性感到担忧。因此，东南亚国家对中国采取的是“接触”和“平衡”的双重战略，在维持与中国的经贸合作的同时，又积极拉拢美国、日本等域外大国介入该地区的事务，以寻求平衡中国在该区域的影响力。

湄公河流域国家作为中国的陆上邻国，与中国的关系更加微妙，这也使其更加凸显出对中国的矛盾心理。一方面，中国已成为该地区最大的贸易合作伙伴，也是该地区重要的投资国和对外援助国，并且中国与该地区的五个国家都已分别建立起了战略伙伴关系，尤其是在“一带一路”战略和澜沧江—湄公河合作机制推行后，湄公河地区与中国的经贸关系更加紧密。但与此同时，中国同湄公河地區国家在湄公河水域（中国境内称澜沧江）的水资源利用和开发、打击跨境毒品犯罪等问题上仍存在观念差异，这都对中国与湄公河区域国家之间的关系产生了负面影响。因此，在“中国威胁论”的舆论渲染下，湄公河地区国家积极同美国、日本签订双边合作协定，通过吸引域外大国的介入来实现该地区的大国均势，从而在中美战略竞争的态势下谋求更多的国家利益。

美国学者罗伯特·基欧汉（Robert Keohane）在《霸权之后》一书中指出“国际机制的创设是权力配置的状况、共同的利益以及盛行的期望和实践等因素综合作用的结果”[ 8 ] 。湄公河—美国伙伴关系这一合作机制的构建正是美国的权力主导、双方共同的经济利益诉求和共同应对来自中国的挑战的战略目标、“湄公河下游倡议”的政治实践等因素共同作用的产物。

二、“湄公河—美国伙伴关系”的合作趋势

“湄公河—美国伙伴关系”既在很大程度上沿袭了“湄公河下游倡议”框架下的合作策略，但也有新的内容，并逐渐呈现出向综合性合作机制发展的态势。

（一）美国同湄公河五国深化了合作的广度与深度

功能主义认为，由于意识到合作的必要而在某一功能领域进行的合作，将会推动合作态度的转变，或者使合作的意向从一个领域扩展到其他领域，从而在更大的范围内进行更深入的合作[ 9 ]。湄公河地区与美国基于共同的利益诉求而构建起了一系列的合作机制，从早在1957年组建的“湄公河下游调查委员会”，到“湄公河下游之友”（Friends of the lower Mekong）行动计划，再到2009年施行的“湄公河下游倡议”等，其合作领域由最初的反共产主义渗透、河流开发、解决贫困问题到逐渐向双边贸易合作、教育、湄公河流域治理、健康与卫生等领域扩展，在双方长期的共同合作中，取得了比较显著的成就。而从“湄公河下游倡议”向“湄公河—美国伙伴关系”的发展，其不仅沿袭了“湄公河下游倡议”机制下的合作内容，同时也在广度和深度两个领域扩展了双方的合作内容。

就其广度而言，“湄公河—美国伙伴关系”有了新的合作内容：一是增添了双方在疫情防控领域的合作。新冠疫情在全球范围内大规模爆发后，湄公河地区五国的疫情形势也十分严峻，截至2021年5月17日，湄公河五国新冠疫情确诊人数已达到272 456人，死亡3 989人，疫情的大规模爆发不仅对于该地区国家的卫生健康安全带来了严峻的考验，而且严重阻碍了经济的发展。“湄美伙伴关系”紧随形势，将卫生安全能力建设和应对疫情大流行纳入到其合作领域中，并且美国也提供了资金来援助该地区的疫情防控。“迄今为止，美国已提供了超过5 200万美元的紧急卫生、人道主义、经济和发展援助，以在湄公河地区国家抗击COVID-19”。拜登政府上台后，也将新冠疫情的国际合作作为其施政的重点，并且承诺将与其他国家在应对疫情的上进行更为密切的合作，并且在美日印澳四方会谈上发表声明称“要共同采取必要的行动，在2021年扩大安全有效的新冠疫苗生产，并将与世界卫生组织和新冠疫苗实施计划（COVAX）等相关机制密切协调，共同加强和帮助印太国家接种疫苗”。 截止到2021年8月，美国已向湄公河次区域国家提供了850万剂疫苗和超过5 800万美元的经济援助。目前湄公河五国的疫情并未完全稳定下来，因此美国与湄公河五国在疫情防控方面或许将会成为双方合作的关键领域。二是将打击跨境犯罪纳入到非传统安全合作领域的关键性议题。冷战后，跨境犯罪逐渐成为威胁湄公河地区和平与稳定的突出性问题，毒品走私、人口贩卖、恐怖主义、极端分裂主义等犯罪活动层出不穷，为了维持区域秩序的稳定，双方也将打击跨境犯罪视为重要的合作内容，美国也声明将“计划投资5 500亿美元，以加强该地区的的执法和司法部门打击跨国犯罪的能力”。在第二届湄公河-美国伙伴关系部长级会议上，布林肯又再一次强调要打击非传统安全威胁，包括贩运人口、野生动物、木材、麻醉品和武器。

就其深度而言，“湄美伙伴关系”更加注重将过去独立的合作领域整合到一起，来实现不同领域之间的相互串联。为了实现湄公河地区的区域互联互通，“湄美伙伴关系”致力于将跨界水资源和自然资源管理、非传统安全、能源开发等纳入到经济互联互通合作中，从而实现资源的整合，以及保持各领域之间的相互合作。因此，“湄美伙伴关系”在一定程度上体现出向综合性合作机制发展的态势。

（二）更加突出强调同其他湄公河合作机制之间的协同合作

冷战结束后，湄公河地区逐渐告别了充斥着意识形态斗争、地缘冲突的时代，转向积极寻求同域外国家之间的合作。经过近三十年的发展历程，在湄公河地区已建立起了数量众多的国际合作机制，比较典型的有中国同湄公河五国共同发起成立的澜沧江—湄公河合作机制，美国倡议发起的“湄公河下游倡议”，日本主导的日本—湄公河合作（JMC）等，而“这些制度在合作成员和议题领域等方面交错重叠，形成了‘制度拥堵’的局面，也已成为亚洲竞争性多边主义难题的一部分”[ 10 ]。

在多种制度交错重叠的状态下，“湄公河—美国伙伴关系”寻求摆脱传统的单一性的双边合作，转向寻求同其他合作机制的互补性。双方指出，该伙伴关系寻求加强与东盟以及其他湄公河发展伙伴和合作机制的互补性，鼓励信息共享、对话、合作和利益相关方的参与。特朗普政府执政以来，一直都要求其盟国承担更多的责任，更多的参与到区域事务的管理中去。比如在“印太战略”中，美国积极拉拢日本、印度和澳大利亚，构建起了一个“四方对话”机制，旨在将其战略伙伴纳入到印太战略的轨道中去，以更好的发挥协同效应。在“湄美伙伴关系”的建设中，美国也积极呼吁其盟国参与到湄公河区域治理和合作中。2020年9月9日，美国和日本在“日美湄公河电力合作伙伴关系”（JUMPP）成立一周年之际，发表了一份联合声明，该声明申明了促进区域能源一体化和市场发展并加强湄公河次区域基础设施连通性的承诺[ 11 ]。此外在美国国务院于同年10月15日召开的印度太平洋会议上，在跨界河流治理领域中，也积极呼吁合作伙伴和利益相关者的参与。而在2021年1月12日，美国和越南共同主办了湄公河—美国伙伴关系下的首次湄公河政策对话。这次会议不仅吸引了湄美伙伴关系的六个参与国，还吸纳了湄公河之友的七个参与国家和机构，以及印度、文莱、东盟秘书和湄公河委员会，共17个参与主体[ 12 ] 。可见，美国希望将其他相关参与主体拉入到湄公河—美国伙伴关系的机制中来，从而强化该合作机制的影响力。

当然，在呼吁其他主体积极参与的同时，美国也致力于将湄公河—美国伙伴关系同“印太战略”实施和东盟一体化进程紧密结合起来，试图通过区域互动、透明开放的合作来实现湄公河地区的可持续管理。由此来看，“湄美伙伴关系”将导致更多的美国战略伙伴和其他非政府机构介入湄公河事务，从而实现主体的多元化和机制的互补性。并且这种多层面立体化的“朋友圈”一旦建构，将使美国湄公河政策的实施获得更多的资源支持。

（三）针对中国的战略取向更加明显

在中美战略竞争加剧的背景下，话语权的争夺也逐渐成为两国竞争的表现形式之一，而美国政界为取得话语主动权，也在不断地以新的形式来丑化和贬低中国。近段時间来，美国的政府领导人和一些国会议员在内政外交话语中，逐渐盛行以“中共”来指代“中国”的表达形式，并且这种话语转变正逐渐成为一种趋势。在“湄公河—美国伙伴关系”启动到之后的声明中，美国对中国的称谓也以“中国共产党”（Chinese Communist Party）替代了“中国”（China），这显然也是刻意而为之。在声明中刻意强调“中国共产党”这一话语，显而易见是刻意突出强调中国同湄公河地区国家在意识形态和价值观上的差异，将20世纪五六十年代东南亚地区的反共主义浪潮重新搬到现在的政治舞台上来，从而塑造中国的负面形象。此外，美国还不断地污名化中国，将湄公河水资源问题、毒品走私问题甚至南海问题都归结为中国的责任，刻意给中国“泼脏水”。2020年11月20日至22日，美国总统国家安全事务助理奥布莱恩在访问越南期间，也多次提及南海问题，并强调中国对湄公河地区的安全威胁，旨在挑拨中越关系。可见，美国在“湄美伙伴关系”中针对中国的战略取向日益明显，并且逐渐以突出意识形态对立和污名化中国的策略来挑拨中国同湄公河地区的关系。

三、湄公河—美国伙伴关系发展面临的挑战

“湄公河—美国伙伴关系”是美国为加强同湄 公河地区的合作而推出的新的合作机制。美国试图打造“美湄合作”机制来对抗“澜湄合作”机制，并把“湄美伙伴关系”纳入到“印太战略”中。然而，“湄美伙伴关系”的发展仍将面临多重挑战。

（一）“湄公河—美国伙伴关系”受美国国内问题和全球战略调整影响

“湄美伙伴关系”是由美国主导的多边合作机制，美国的重视和参与程度直接关涉到该伙伴关系的发展趋势，因此其未来发展走向很大程度上取决于美国国内政治的状况以及美国是否愿意将其作为战略重心。从当前的美国形势看，美国国内正面临着多重问题：

一是美国国内疫情难以遏制。自新冠疫情在美国爆发以来，由于特朗普政府防疫措施的不力，美国的疫情问题迟迟难以缓解，不仅确诊人数早早突破千万，而且还一度爆发美股熔断、企业大规模停产、失业人数剧增等一系列经济问题，疫情问题已经成为影响美国经济和社会稳定的头号危机。拜登执政后，也将施政重心放在国内的疫情防控中，不仅多次发表电视讲话，呼吁全国加强防疫措施，要求美国民众佩戴口罩、保持社交距离和接种新冠疫苗，而且承诺在执政百日内完成“一亿支疫苗接种”的目标。

二是美国国内严重的种族问题。2020年5月26日爆发的“弗洛伊德事件”使美国的种族问题再度成为社会焦点问题，并引发了大规模的抗议示威活动。为反对对黑人的种族歧视及种族压迫，美国的黑人掀起了“黑命贵”（Black lives Matter）运动，并且这一运动逐渐扩展到全美。然而，在黑人运动愈演愈烈的形势下，一场追求种族平等的正义运动转变成了一系列的烧杀抢掠的暴力恐怖活动，这引发了大规模的社会骚乱并严重影响了美国社会秩序的稳定。此外，在黑人的种族问题尚未缓解的同时，针对亚裔美国人的仇恨犯罪在逐渐上升，使美国的种族矛盾日益尖锐。为此，拜登在3月11日的白宫电视讲话中，强烈谴责一年来在美国频繁发生的反亚裔仇恨犯罪事件，必须停止对亚裔的攻击、骚扰和指责。

三是拜登政府无力将过多的资源投向湄公河区域。拜登政府相较于前任的特朗普政府，其全球战略呈现出了一定的差异，虽然在亚太地区战略层面拜登将整体上延续特朗普的“印太”战略框架下的同盟体系，但在缓和对欧关系以及处理中东问题上将会牵扯拜登政府更多的精力。在特朗普执政时期，美欧之间的分歧和冲突不断，双方不仅在自由贸易和金融合作等领域产生了摩擦，更为严峻的是作为维续美欧关系稳定的北约问题上也因军费投入比例产生了分歧。此外，中东的伊朗核问题、巴以冲突等都是特朗普时期留下的烂摊子。新上台的拜登政府与特朗普政府相比，呈现出专业、多元、平衡和回归建制派的特点[ 13 ]，因此其全球战略会更多地凸显出战略的多元化、平衡性特点，将战略的重心施加于亚太、欧洲和中东等地区，而缺乏关注度的湄公河地区在拜登的全球战略中并不显眼。

因此，在美国国内政治状况趋于复杂的政治形势下，美国当前的战略重心必然會在短时间内聚焦于美国国内问题的解决，尤其是疫情问题和美国社会撕裂问题。而从全球战略来看，拜登也会将战略重心聚焦于改善美欧关系以及强化同传统的亚太地区盟国的同盟关系上。因而，美国政府在近期会将战略重心聚集于国内政治以及欧洲、东亚、印度等地区，湄公河地区短时间内不会成为美国重点关注的区域，“湄公河—美国伙伴关系”在短期内或许也不会有重大进展。

（二）湄公河地区国家同美国之间仍存在较多分歧

虽然在“湄公河下游倡议”机制的合作过程中，美国同湄公河五国在双边贸易、自然资源开发、基础设施建设、人力资本培育等领域取得了一些成果。但湄公河地区国家与美国在经贸、人权、宗教等方面仍存在观念和政策上的分歧。

在经贸领域，美国同湄公河五国间存在着较大的贸易逆差，这是构成双方经济矛盾的关键因素。以越南为例，2019年美国对越南商品出口为109亿美元，而美国从越南进口的商品总额达到666亿美元，双方的贸易逆差高达558亿美元。贸易逆差历来是美国挑起双边贸易摩擦、制定贸易保护政策的借口。在特朗普时期，大打“经济牌”成为特朗普政府的重要外交战略。由于美国同湄公河五国存在着高额的贸易逆差，美国经常性地对湄公河地区国家推行“关税战”、限制商品进口、开展反倾销调查等贸易保护主义举措。2019年11月，美国宣布将在2020年4月取消对泰国500多种商品的“普惠制关税待遇”。2020年10月2日，美国贸易代表办公室又宣布对越南木材和汇率相关政策发动“301调查”，并且在同年12月，将越南纳入到货币操纵国的名单。美国强制推行的贸易保护政策加剧了双方经济和政治上的紧张局面。

在人权、宗教、民主等议题上，美国同湄公河地区国家也矛盾重重。湄公河地区国家的政治形势相对复杂，尤其是国内政治问题根深蒂固，如缅甸的“罗兴亚人”问题、泰国频繁的政权更迭、老挝国内亲中派和亲越派的对立等，这些都是桎梏国家稳定和湄公河区域发展的核心议题。然而，湄公河国家的这些国内政治问题却往往成为美国打着人权、民主旗号进行民主输出和干涉当事国内政的借口，如美国多次插手缅甸的罗兴亚人问题。美国政府一直将缅甸视为推广民主化的样板，早在吴登盛执政时期，美国曾多次就罗兴亚人问题指责吴登盛政府，要求其改善罗兴亚人的生存环境，保障罗兴亚人的基本人权。昂山素季上台后，美国指责昂山素季在罗兴亚人危机中处理不力，并出台了相关政策对其进行“敲打”。同样在泰国问题上，美国多次对泰国频繁的军事政变公开指责。2014年泰国发生军事政变后，时任美国国务卿克里指责泰国政变缺乏正当性，并表示这将影响美泰关系的发展，并且在之后决定削减对泰援助。美国频繁地利用湄公河国家的内部问题大做文章，其目的是通过干涉他国内政的行为来谋求自身的地缘利益。美国这种干预他国内政的行为 ，引发了湄公河地区国家强烈不满。2018年11月，昂山素季在与美国副总统彭斯的会面中，昂山素季当面反驳道“在某种程度上，我们可以说我们比世界上任何一个国家都了解缅甸”[ 14 ] 。一位缅甸非政府组织代表也表示：“缅甸政府厌恶美国操纵罗兴亚议题上的立场，美国认为这是一个人权议题，而缅甸不是这么看”[ 15 ]。2020年10月27日，泰国的“保王党”人士就美国参与并推动泰国近期的抗议示威活动而在美国驻曼谷大使馆前集会抗议，要求停止对泰国的“混合战争”（hybrid war），尊重泰国内政[ 16 ] 。未来，美国同湄公河地区国家在相关议题上的分歧也将是阻遏美湄关系发展的绊脚石。

（三）双方的核心战略目标存在差异

对于“湄公河—美国伙伴关系”的构建，双方所追求的战略目标并不一致。从美国的战略视角来看，其在湄公河地区主要追求的是一种地缘政治价值。湄公河地区直接关系到中国在印度洋上的出海通道安全，因此可以将其作为遏制中国向西南方向进发的重要关卡。鉴于该地区在围堵中国中的重要地缘位置，美国急欲将湄公河地区纳入到“印太”战略中。美国企图扩大其在湄公河地区的影响力，并以此为依托，从西南陆地方向对中国构筑战略包围圈。为此，美国经常性地在湄公河地区问题上指责中国，目的是挑拨中国同湄公河地区国家的关系，使湄公河五国更好地为美国的反华战略服务。

而湄公河五国更多地是将合作的重点放在经贸领域，其战略核心目的是谋求经济利益。湄公河地区是一个经济上相对落后的区域，尤其是老挝、柬埔寨、缅甸三国。这三个国家GDP总量位居世界末位，基础设施落后，人民的生活水平低下，因此其当前国家的战略取向集中于发展经济，更多的是寻求同域外大国的合作来谋求经济利益。在后殖民主义时代的东南亚民族国家建设中，经济发展具有根本性意义和优先地位，经济的发展状况关涉到国家的安全。换句话说，东南亚地区国家的政治社会稳定性与政权合法性在很大程度上依赖于能否为国民创造物质财富[ 17 ] 。因此，湄公河国家致力于同美国开展双边贸易、吸引美国的产业转移和资本投资，从而更好地服务于本国的经济发展，而对同美国一道遏制中国缺乏兴趣。在双方核心战略目标迥异的状况下，“湄公河—美国伙伴关系”的发展未必如美国所愿。

（四）缅甸国内政治形势日益严峻

2021年2月1日，缅甸爆发军事政变，缅甸总统吴温敏、国务资政昂山素季以及部分民盟高级官员被缅甸军方带走并进行扣押，由国防军总司令敏昂莱接管国家立法、司法和行政三项大权，并由副总统吴敏瑞代行总统职务。在2月1日的电视声明中，缅甸军方宣布将实施为期一年的紧急状态，国家紧急状态结束后，缅甸将重新举行大选。缅甸政变爆发后，立即引发了国际社会的强烈关注，中国外交部发表声明称“中方希望缅甸各方妥善处理分歧，维护政治和社会稳定”，东盟也在3月2日的非正式的外长会议上，由轮值国主席发表声明，呼吁缅甸各方以和平方式解决当前的问题。作为长期以来将缅甸视为推广民主化样板的美国，对于缅甸的军事政变大为不满。2月10日，拜登发表一份简短声明，要求缅甸军方立即释放包括昂山素季在内的被关押的相关人士，并正式宣布将对缅甸军方进行一系列的制裁。同年3月29日，美国贸易代表凯瑟琳·戴（Katherine Tai）在社交媒体上发文称，美国根据2013年《贸易和投资框架协议》（TIFA），决定暂停与缅甸的所有贸易往来，该决定立即生效，直到缅甸民选政府回歸执政为止。可见，缅甸的军事政变已经恶化了美缅之间的双边关系。这不仅对改善美国同缅甸的关系造成了重创，也阻碍了湄公河—美国伙伴关系的进一步发展。

（五）中国在湄公河地区的话语权和政治影响力日益提升

湄公河地区紧邻中国西南地区的云南、广西，是中国通往印度洋的西南通道，对中国的周边安全具有重要的地缘价值。同时，湄公河地区自然资源丰富、消费市场较为广阔，更是东盟经济共同体的重要组成部分，因此中国也将其视为构建中国—东盟命运共同体的重要合作伙伴。因而，湄公河地区凭借独特的地缘政治价值和区域发展潜力，成为中国重点关注的合作区域。

湄公河地区是中国参与国际区域合作最早和最重要的方向之一。自1992年湄公河地区开启制度化合作进程以来，中国就积极主动地参与到同该地区的合作中。在上世纪90年代，中国加入了由亚洲开发银行牵头的大湄公河次区域合作，开启了同湄公河区域合作的第一步。而在1996年，中国又参与到由东盟发起的东盟—湄公河流域开发合作（AMBDC）的合作机制中，经过20多年的区域合作，双方在经济领域取得了显著的合作效益。但同时，经济合作产生的积极效应不断向政治安全和社会文化等领域“溢出”，六国面临着如何推进合作深度、拓展合作广度以及如何完善制度建设等瓶颈[ 18 ] 。因此，为促进双方合作的进一步深化，在2015年11月12日，澜沧江—湄公河合作首次会议在云南景洪举行，中国、泰国、柬埔寨、老挝、缅甸、越南六国外长就进一步加强澜沧江—湄公河国家合作进行深入探讨，并在会议上达成共识，一致同意正式启动澜湄合作进程，并宣布澜湄机制正式成立[ 19 ] 。在澜湄机制的合作框架下，中国同湄公河五国形成了更为紧密的互动和合作关系，不仅摆脱了传统的以单一性的经贸关系为主的合作模式，而且在区域产品供给、维持区域政治稳定、社会文化交流等领域取得了显著的发展，这使得中国在湄公河地区的话语权和政治影响力不断上升。

有学者基于国家间实力比例关系和不对称依赖关系，构建了国家对外影响力模型，通过数理模型定量分析了2000—2018年中美日印在中南半岛的影响力的变更趋势。结果显示中国对中南半岛影响力呈持续上升趋势，美国的影响力则呈下降趋势，尤其是2010年后，中国在多个国家的影响力已经超越了美国，成为最具影响力的国家[ 20 ]。在中国的区域影响力不断扩展的趋势下，湄公河和中国形成了一种非对称的相互依赖关系，根据约瑟夫·奈的相互依赖理论，相互依赖的脆弱性程度取决于各行为体获得替代选择的相对能力及其付出的代价，依赖性较小的行为体常常拥有较强的权力资源[ 21 ] 。因此，在中湄之间脆弱性较大的湄公河国家必然会积极维持同中国的友好关系，在中美之间维持一种相对平衡的外交战略，这也最符合小国的国家利益的实现，所以，湄公河国家不会为了迎合美国而割裂与中国的关系，更加不会为了美国的反华战略而触动中国的核心利益。随着中国在该地区话语权和影响力的上升，美国在湄公河地区推动反华阵营的构建的战略空间将更加有限，因此美国寄希望于通过“湄公河—美国伙伴关系”的构建来恶化中国与湄公河区域国家关系的企图很难如愿。

四、结语

“湄公河—美国伙伴关系”的构建是在美国同 湄公河地区国家长期互动性实践的基础下，为了深化合作力度和平衡中国在湄公河地区的影响力而形成的新的合作机制。从其战略目标和合作内容来看，该伙伴关系呈现出了相对于“湄公河下游倡议”所不同的合作模式和合作趋势，不仅增添了防疫、跨国犯罪等当前的热点议题，同时还表现出了寻求同其他合作机制相对接的战略取向，这凸显出了其向综合性合作机制发展的趋势。但是，双方对“湄公河—美国伙伴关系”的核心战略定位截然不同。美国主要的战略目标是将湄公河地区纳入到“印太战略”的框架中去，来服务于美国的抑华战略。而湄公河国家的战略取向主要是在大国之间寻求一种战略平衡，通过同域外大国的合作来谋求更多的经济利益，因此双方的核心战略目标的差异将直接影响到“湄美伙伴关系”的未来走向。同时美国国内政治形势的不稳定状况以及新上任的拜登总统对湄公河地区战略关注的缺乏，加之美湄在经贸、人权和民主议题等领域的固有矛盾，都将阻遏“湄美伙伴关系”的进一步发展。

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[责任编辑：马好义]

收稿日期：2021-08-23

基金项目：2019年国家社科基金一般项目“总体国家安全观视域下的网络空间主权及其治理研究”（19CZZ018）;江西省社科“十三五”规划项目“美国‘印太战略’及其对‘一带一路’倡议的影响”（19ZZ05）

作者简介：徐金金（1984-），男，浙江衢州人，南昌大学公共管理学院讲师，主要从事美国外交、美印关系研究;

严俊诚（1998-），男，江西宁都人，南昌大学公共管理学院硕士研究生，主要从事美国外交，美国与东盟关系研究。