《海上交通安全法》修订背景下的海上无线电监管

宋 山 董晓辉

新修订的《中华人民共和国海上交通安全法》（以下简称新《海安法》）于2021年9月1日生效实施，标志着中国的海洋治理和海事治理进入新的发展阶段。在新《海安法》中，海上无线电监管作为一项重要内容，进一步夯实了海上无线电监管的法律基础。海事管理机构作为海上无线电监管的重要部门，必须着眼于全球海事治理和国家海洋治理的大局，从建设“陆海空天”一体化水上交通运输保障体系和全要素“大交管”的战略高度出发，坚持问题导向和目标导向，聚焦完善法律体系、厘清监管责任、提升科技支撑和强化人才培养等核心问题，将这项利国利民的工作做好。

一、海上无线电监管的规定和基本特点

（一）新《海安法》中海上无线电监管相关的条文

从广义上来讲，海事部门关于无线电的管理权限是“水上”，包括对海上和内河无线电的管理。不管是从管理的范围，还是监管的难度来看，海上无线电监管任务都更加艰巨，需求更加迫切。同时，新《海安法》中无线电监管的范畴也是“海上无线电”，因此本文主要从海上无线电监管的角度进行讨论。新《海安法》对海上无线电监管的规定分为无线电服务支持、无线电通信秩序以及无线电管理秩序三类，同时包括了相关罚则规定。

无线电服务支持主要是指海事管理机构根据法律法规要求，在职责范围内向船舶提供的无线电服务和支持。新《海安法》第二十一条规定：“国家建立完善船舶定位、通信和远程监测等海上交通支持服务系统，为船舶、海上设施提供信息服务。”第二十五条规定：“天文、气象、海洋等有关单位应当及时预报、播发和提供航海天文、世界时间、海洋气象、海浪、海流、潮汐、冰情等信息。”第二十九条规定：“海事管理机构应当及时向船舶、海上设施播发海上交通安全信息。”以上条款对无线电服务和支持的基本内容进行了规定，体现出我国不断完善航海保障服务、强化航海安全信息支持的发展理念。

无线电通信秩序是指对船舶、海上设施在进行无线电通信时，必须遵守的相关规定。新《海安法》第二十四条规定：“承担无线电通信任务的船员和岸基无线电电台（站）的工作人员应当遵守海上无线电通信规则，保持海上交通安全通信频道的值守和畅通，不得使用海上交通安全通信频率交流与海上交通安全无关的内容。任何单位、个人不得违反国家有关规定使用无线电识别码，影响海上搜救的身份识别。”

无线电管理秩序主要是指海事管理机构根据法律法规要求，开展海上无线电设施的设置、船舶制式无线电电台执照及电台识别码的核发等工作。新《海安法》第二十三条规定：“国务院交通运输主管部门应当采取必要的措施，保障海上交通安全无线电通信设施的合理布局和有效覆盖，规划本系统（行业）海上无线电台（站）的建设布局和台址，核发船舶制式无线电台执照及电台识别码。”

（二）新《海安法》视角下海上无线电监管的基本特点

在海洋强国战略的推动下，海上无线电发展进入高速发展的时期。新《海安法》的全面修订，对于海上无线电发展也是一个很好的契机。从国家战略、安全监管、行业发展等角度分析，海上无线电监管具有战略性、国际性、综合性、专业性等特点。

1.战略性

无线电频谱是国家的战略性自然资源，因此无线电频谱的占有、使用和管辖是国家主权的象征。[1]无线电安全关乎国家空间安全，建设海洋强国、推进“一带一路”倡议对海上无线电监管提出了新的要求。当前，海事管理机构正在大力倡导的“陆海空天”一体化水上交通运输安全保障体系建设中，无线电监管是重要组成部分。新《海安法》对海上无线电监管进行了明确的规定，满足了国家空间安全治理和海洋治理的需要，对规范海上无线电秩序、提高海上无线电利用效率、保障船舶通信安全具有战略意义。

2.国际性

无线电的空间属性决定了其国家间的界限不会特别明晰，海洋的毗连属性使得海上无线电监管更具国际性特点。新《海安法》是在全球海洋治理和国际海事治理深刻变革的背景下修订的，作为新增内容的无线电监管的国际属性更加明显。在未来的无线电监管中，我们需要寻求国际合作，但是无线电作为一项国家战略资源，必须重视其主权属性，坚决维护国家主权。

3.综合性

新《海安法》增加到10章112条，整体更加全面和综合，涉及海上无线电监管的也有7条之多，内容涵盖无线电服务支持、无线电通信秩序、无线电管理秩序及罚则，综合性比较强。同时，海上无线电监管并不是独立存在的，其与巡航管理、船舶安全检查、VTS管理、船员管理等业务协同开展，体现出海事治理的综合效能。

4.专业性

无线电本身具有极强的专业性，决定了对其监管必须具有专业能力。当前，专业性不足是海上无线电海事监管面临的最大问题。培养专业人才，配备专业设备，制定专业程序，是实现海上无线电专业监管的关键。

二、当前海上无线电监管的现状及问题

（一）当前海上无线电监管的现状

1.体系机制逐步健全

一直以来，海事部门十分重视海上无线电安全监管工作，从构建法律体系、完善监管机制等方面推动着海上无线电监管的系统化和制度化：首先，适应全球无线电治理的需要，积极参加国际海事组织无线电通信和搜救分委会（现通信与搜救分委会）、国际搜救卫星组织相关工作，提交多份议案，展现中国方案和智慧，始终保持与国际海上无线电治理体系的无缝对接。其次，交通运输部海事局先后出台了《船舶制式无线电台执照核发服务指南（2019）》《船舶制式无线电台执照核发业务流程》等规范性文件，在《海上交通安全法》和《无线电管理条例》的指导下开展相关具体工作，海上无线电监管的法律体系初步构建。再次，交通运输部成立了无线电领导小组，负责领导协调交通运输行业的无线电管理工作，交通运输部海事局和各级海事管理机构也成立了水上无线电领导机构，负责组织协调包括海上无线电在内的水上无线电安全管理工作，海上无线电管理的领导机制不断健全。最后，与国家无线电管理部门密切合作，形成了“接受业务指导+直接安全监管”的海上无线电管理运行模式。此模式在新《海安法》中得到了进一步明确。

2.日常监管稳步推进

海上无线电监管可分为动态监管和静态监管：动态监管主要是指无线电秩序管理，包括对无线电频率使用情况和无线电台（站）进行执法检查和检测，开展无线电信号检测并调查处理相关违法行为等；静态监管主要是指水上无线电行政许可，包括无线电台（站）呼号指配，水上移动通信业务识别码审批及证书核发、变更和注销，船舶制式无线电台执照核发等事项。海事部门根据职责分工，从动静两方面开展海上无线电日常监管：动态监管主要依托VTS、VHF、CCTV、AIS等科技手段进行检测和检查，对发现的违法行为进行取证并处罚。当前海事系统开发了“净海卫士”程序，作为海上无线电动态监管的运行载体和交流平台，极大方便了工作的开展。静态监管则是依托政务受理，严格按照政务受理的相关流程和要求，对海上无线电的相关资质和材料进行审查，并发放行政许可。各地根据工作需要，与航海保障部门、无线电管理部门、海洋渔业部门等涉海单位开展联合检查，形成打击海上无线电违法行为的合力，逐步构建海上无线电安全监管长效机制。

3.专项行动成效显著

2020年以来，交通运输部海事局开展了多次海上无线电监管专项行动，取得了显著的效果。在海上交通安全专项整治三年行动中，将“无线电专项整治”作为一项基本任务，交通运输部海事局成立了水上无线电秩序专项整治工作领导小组，负责水上无线电秩序管理和协调工作，并通过开展无线电专项整治，积极推进专项行动要求落地见效。在2020年6月至2020年11月的第一次专项整治中，检查船舶 37.7万艘次，发现问题船舶2.2万艘次，纠正违法船舶1.78万艘次，开展各类联合执法行动1 077次，实施行政处罚8 275起，共处罚没金额2 400多万元，列入协查船舶205艘次，列入重点跟踪船舶24艘次，约谈航运公司600余家。2021年4月新一轮水上无线电秩序管理专项整治开始实施，将进一步打击海上无线电违法行为，规范海上无线电秩序。

（二）当前海上无线电监管存在的问题

1.法律体系方面

新《海安法》虽然对海上无线电监管进行了规定，但当前海上无线电监管的法律体系仍然不健全：一是海上无线电安全管理办法仍未出台，相比已出台的铁路无线电管理办法，仍显落后。二是海上无线电管理的相关技术规范也未形成，导致海上无线电监管的许多技术难题无法解决，也使得监管缺乏足够的专业性和权威性。三是海上无线电监管规则和规范性文件有待进一步规范，关于无线电监管的相关规定零散发布于《中华人民共和国海船值班管理规则》《水上无线电通信规则》《海上移动通信业务标识管理办法》《船舶无线电台执照核发办法》等法规之中，不利于相对人执行，也不利于监督检查。

2.监管主体方面

新《海安法》规定，“国务院交通运输主管部门组织本系统（行业）的海上无线电监测系统建设并对其无线电信号实施监测，会同国家无线电管理机构维护海上无线电波秩序”。《中华人民共和国无线电管理条例》也有类似的规定，并明确指出，“国务院有关部门的无线电管理机构在国家无线电管理机构的业务指导下，负责本系统（行业）的无线电管理工作”。因此，当前海上无线电监管的模式是国家无线电管理机构根据行业管理的需要，将管理职权分配给海事、渔业、海洋等部门。然而，海事、渔业等部门缺乏专业的无线电管理技术，在一些专业性比较强的工作中依然依赖无线电管理机构。法定监管主体与实际监管主体的不一致，势必会导致监管效率低下、效果不好等问题。

3.监管手段方面

当前，陆上无线电的监管手段已经日臻成熟，但海上无线电监管的手段却一直比较匮乏。一方面是因为海上无线电监管有其特殊性，技术更新换代比较慢，另一方面是因为海上无线电管理机构专业性不强，对无线电监管手段更新换代的推动不力。对于海事部门而言，无线电监测的对象是处于航行状态的船舶，常规的监测设备虽然在一定条件下可以监测船舶电台的使用情况，但其局限性较大。[2]当前海事部门虽然动静结合，全面开展了海上无线电管理工作，但是相比陆上无线电监管，手段比较单一，对于非法使用海上无线电的查处手段也比较匮乏。同时，由于没有建立稳定的无线电联合监管平台，各个监管主体之间不能充分地进行设备互用、信息互通、资源互补，导致海上无线电监管的整体水平较低。

三、基于新《海安法》的海上无线电安全监管建议

（一）完善海上无线电监管法规体系

当前海上无线电法律监管体系呈现“双轨机制”，即以《海上交通安全法》为核心的海上交通管理规制和以《无线电管理条例》为核心的无线电管理规制，在双轨机制之下，各涉海部门形成行业内的海上无线电管理体系。对于海事监管而言，要以双轨机制为基础，逐步完善本系统的海上无线电法律体系。一是要推动交通运输部发布《水（海）上无线电管理规定》，统一协调海上无线电管理工作。二是进一步完善《水上无线电管理规范指南》《船舶制式无线电台执照、船舶识别码核发服务指南》等规范性文件，各级海事管理机构对本级别的规范性文件进行完善，具体指导海事职责范围内的无线电管理工作。三是进一步完善无线电监督管理的技术规范，提高海上无线电安全监管的专业性和技术性。四是推动地方政府制定无线电相关的地方性法规，完善部门间协调机制，明确管理职责，理顺管理关系。[3]

（二）厘清海上无线电监管主体责任

根据新《海安法》和《无线电管理条例》规定，国务院交通主管部门负责海上无线电安全监管工作，对无线电管理机构进行业务指导。然而，从现实情况看，海上无线电监管的多主体特点仍十分明显，海事、渔政、海警、国安等各监管主体之间仍然没有明晰的界限，各地方无线电管理机构的设置也存在差异，导致地方间无线电合作与交流出现困难。因此，必须厘清海上无线电监管的主体责任。一是国家无线电管理机构要对海上无线电管理的权限分配进行科学评估，对职能重合、边界不清的问题进行研究，出台相关法律文件，对海上无线电各主体的职能和责任进行明确。二是海事管理机构根据新《海安法》及其他法律法规，对当前职责内的海上无线电管理职责进行梳理，尤其对散落于各个规定内的无线电监管的内容进行整理，形成海上无线电管理办法。三是海上无线电监管的各主体之间要强化交流合作，建立海上无线电监管检查联合执法机制或协调机制。海事部门应与无线电管理部门建立日常联动机制，保障水上无线电专用频率的正常使用，维护水上无线电通信秩序，保障船舶航行安全，提高对海上突发事件的应急处置能力。[4]

（三）强化海上无线电监管科技支撑

无线电本身就是一项技术性很强的工作，海上无线电管理的复杂性和艰巨性更加需要科学技术的支持与支撑。一是加快无线电监测网建设，在沿海地区或重要岛屿建设固定监测站，提高海上无线电监测的覆盖率。[5]二是加快移动监测设备的升级和更新换代，增加配备数量，提高监测的准确度和数据的传输效率。三是探索利用无人机、无人船等高尖技术进行无线电监测，最大限度地克服恶劣海况的影响，提高监测的及时性和专业性，保障监测人员的生命安全。四是积极利用5G、物联网等最新技术，开发无线电监管辅助工具。当前正在使用的“净海卫士”微信程序是一个很好的范例，应继续大力推广。五是要深化与无线电生产、销售、使用、研究等单位的协作，在无线电产品检验、船舶营运检验和海事监督检查的信息共享等方面提供更多的技术支持。

（四）强化海上无线电监管人才培养

海上无线电监管作为一项比较新的业务，从业人才储备不足，尤其是技术类专业人才更是匮乏。从短期看，监管类和技术类人才亟须培养，而从长远计，综合类和复合型人才培养必须得到重视。因此，必须将无线电人才队伍建设尽快提上日程：一是建立海上无线电人才培养机制，将无线电人才培养纳入海事人才培养体系，制定针对性的培养方案，为海上无线电人才培养提供指导。二是加强无线电人才库建设，将其作为海事人才库的重要组成部分，在政策和资金支持上进行倾斜。三是强化对基层执法人员的无线电监管技能培训，尤其是对于海上无线电监管相关业务人员要进行全面系统的培训，为高精尖人才培养奠定基础。四是加强与无线电管理机构的合作，在技术培训上寻求其帮助，定期派遣相关人员到无线电管理机构交流学习，为培养海事无线电监管技术人才提供平台。五是鼓励广大职工进行海上无线电监管业务研究，尤其加强对无线电监管法律体系、监管技术等方面的研究。

四、结语

《海上交通安全法》修订后，为海事部门在职责范围内进行海上无线电监管提供了坚实的法律保障。在海事“十四五”规划中，无线电作为“陆海空天”一体化交通保障体系的重要组成部分，既是“十四五”期间重点关注的领域，也是优先发展的方向。本文以《海上交通安全法》修订为契机，梳理了当前海上无线电监管存在的问题，提出了加强海上无线电监管的措施建议，但这只是一个整体性的解读和框架性的研究，海上无线电监管的复杂性和艰巨性决定了做好海上无线电安全监管需要一个长期、有序、可持续的过程。需要再次说明的是，海事部门作为海上无线电监管的机构之一，一方面要依法依规，尽职履责，把自己的事情做好，另一方面要积极寻求与其他海上无线电监管单位和部门的合作，构建长效机制，发挥治理合力，共同提升海上无线电监管的效能，为保障海上无线电安全和通畅作出应有的贡献。