通关之路：见证中国海关制度创新与治理变革实践

詹庆华

“公共治理的推动，有赖于整个社会的共同参与和协作，有赖于每位社会成员的共同努力。每一个个体，无论身份与地位，事实上都可以成为推动社会和国家进步的力量。”(1)高融昆：《通关之路》，中国经济出版社2021年版，序二。这段话引自著名公共管理学专家给新书《通关之路》所作的序言。回望40多年前的1978年，上海海关9名关员给党和国家领导人写信，呼吁国家改革海关体制、恢复关税征收。1980年，国务院做出改革海关管理体制的决定，全国海关管理事权收归中央统一管理，成立直属国务院的海关总署。无独有偶，上个世纪90年代，中国海关活跃着一批有理想抱负、勇立时代改革潮头、勤于思考的年轻人，他们紧跟国家改革开放时代步伐，积极建言献策并参与海关改革实践，拉开了现代海关制度建设序幕，推动出台了许多改革创新举措。《通关之路》作者高融昆就是其中一位，他见证并参与了现代海关制度的设计和建设，在多年的海关职业生涯中养成思考、分析、解决问题的好习惯，坚持理论思考和实践相结合，提出了不少真知灼见，刚刚付梓的《通关之路》就是其累年思索和实践的结晶。

《通关之路》于2021年6月由中国经济出版社出版，全书编排体例分为三部分：海关管理篇、经济管理篇、社会政策篇，书中收录了作者32篇论文佳作，这些文章最早有1990年成稿的，新近成稿的是2020年，历时30年，其中绝大部分成稿于2000年以后。该书真实反映了上世纪90年代以来海关管理面临的种种监管难题以及中国海关为解决这些问题所进行的各项制度创新和改革实践，折射出一条近30年中国海关的现代化治理之路。通览全书，主要有如下几个特点：

一、坚持讲政治，突出政治性

政研文章的政治性一般体现在选题高度、立论依据、分析论证、结论观点等是否讲政治，具体包括是否有鲜明的政治站位、正确的理论指导、符合国家战略政策、适应党和国家的发展大局以及文风是否端正等等方面。政治性不是抽象、虚无地讲政治，而是从政治上观察和处理不同时期面临的现实问题。旗帜鲜明讲政治，既是马克思主义政党的鲜明特征，也是我们党一以贯之的政治优势。习近平总书记多次强调的“政治三力”，(2)2020年12月24日至25日，习近平总书记在中共中央政治局召开民主生活会时首次提到“政治三力”即政治判断力、政治领悟力、政治执行力。此后，总书记在不同场合都有强调。就是要求我们在思想上、政治上、行动上与党中央保持一致，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导去分析思考现实问题。党的十八大以来，从京津冀协同发展、长江经济带发展，到粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展，党中央从国家战略层面确立了区域协调发展的整体格局，海关的改革发展当然离不开这一政治大局。全书收录的众多文章基本反映作者在不同时期贯彻落实这些国家战略的所思所行，体现出全面贯彻中央领导指示批示精神、落实中央决策部署的探索与实践。

海关治理是国家治理体系现代化的重要组成部分，在国家治理中发挥着重要且不可替代的作用。进入新时代，国家治理面临许多新任务新要求，海关治理体系和治理能力现代化同样面临新挑战。《通关之路》收录的精品佳作能立足国家发展战略大局，心系“国之大者”，作者为推动海关治理体系和治理能力现代化贡献了自己的智慧。文中提出的众多方案着力于谋划海关发展之道、探究海关监管创新之术，论及内容既有顶层制度设计，又有具体业务流程再造。一则站在国家改革开放和新发展格局高度，谋划设计海关治理改革方案，改变管理理念，创新海关监管体系和管理模式，让现代海关更好适应新格局新形势，最终实现海关治理体系现代化，力求从“道”的层面探寻海关发展规律性。二则坚持问题导向，通过深入调查掌握现实问题，找准问题实质，提出对策措施，优化作业流程，从而提高海关治理能力，寻求“术”的层面改革突破。概言之，众多论述既能紧紧围绕国家改革的重点任务与目标，又能针对海关改革面临的具体现实问题，从宏观和微观上把握研究的高度、广度、深度，反映作者对国家政策的正确理解和坚强执行力。

在具体实践中，作为改革开放以后成长起来的第一代海关人，作者始终牢记海关作为国家政治机关的基本特征，把自己放在国家社会发展、海关事业发展的大局中，从改革开放和国家发展战略的高度，探索现代海关治理之路，在优化监管服务、促进高质量发展和坚守国门安全的探索过程中，体现出强烈的政治责任感和使命感。如作者带领上海海关积极落实中央部署精神，主动参与中国(上海)自由贸易试验区临港新片区建设，写就《海关制度创新和管理变革的伟大实践——写在洋山特殊综合保税区挂牌之际》一文，作者认识到设立中国(上海)自由贸易试验区临港新片区，是以习近平同志为核心的党中央总揽全局、科学决策做出的进一步扩大开放重大战略部署，是新时代彰显我国全方位开放鲜明态度、主动引领经济全球化健康发展的重要举措。正是基于这一政治站位，作者研究设计洋山特殊综合保税区的建设路径，以生动实践服务新时代国家对外开放战略布局，积极推动上海乃至长三角区域高水平开放、高质量发展。

二、答好时代问卷，彰显时代性

“时代课题是理论创新的驱动力。马克思、恩格斯、列宁等都是通过思考和回答时代课题来推进理论创新的。”(3)习近平：《经济社会领域专家座谈会上的讲话》，2020年8月24日。众所周知，中国特色社会主义的重大理论创新，都是在研究和解决我国不同时代重大发展问题中形成并完善的。全书在编排上体现出明显的时间顺序，称得上是中国海关改革发展史的一个缩影，作者围绕时代命题与责任担当，针对不同时期海关改革发展建设的主题开展认真研究，使众多研究文章充满时代气息。上世纪90年代，基于我国改革开放初期进出口通关环节的短暂失序重建，作者致力于探索建立现代海关制度下的稽查制度、企业守法管理体系，思考走私猖獗的原因及治理方案；到本世纪初随着我国加入世界贸易组织，进一步向世界开放怀抱，作者又对海关税收征管体系和综合治税改革作了深入思考；再到近年来我国经济腾飞后成为世界第二大经济体，作者针对新时代中国特色社会主义现代化海关、通关一体化、跨境电子商务、洋山特殊综保区等优化营商环境、促进区域协同发展和高质量发展的课题,进行了多视角多层次的探索。可见，从现代海关制度建设到新时代新海关改革发展，尽管时代在变、形势在变，但作者与时俱进、求真务实的工作作风与治学态度一直没有改变。

习近平总书记指出，“时代是出卷人，我们是答卷人，人民是阅卷人”，“江山就是人民，人民就是江山”，(4)习近平：《学习贯彻党的十九大精神研讨班开班式上讲话》，2018年1月5日；《党史学习教育动员大会上的讲话》，2021年2月20日。这些都是能让全中国人民真切体会到温暖感和幸福感的时代语言。“人民至上”是中国共产党领导下的政府一贯坚持的执政理念，无论身居多高的职位，海关人都必须牢记我们的海关是人民海关，根本宗旨就是全心全意为人民服务。作者身为一名党员领导干部，通过深入开展共产党员先进性教育活动、落实科学发展观、学习宣传贯彻党的十九大精神、贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想等各个时期的学习教育，践行以人民为中心的时代责任和使命担当，写出了众多接地气的好文章。如书中收录的《深入学习贯彻党的十九大精神 推进强化监管与优化服务有机统一》《优化跨境贸易营商环境 助力民营企业发展壮大》《关于全力推进上海跨境贸易营商环境建设的研究报告》《关于城乡利益差别的政策研究》《西部地区基础教育发展政策》等文章，都是作者立足新时代，以人民群众的获得感、幸福感和安全感为价值追求，反映了其不负韶华做时代答卷人的努力实践，全书也因此富有鲜明的时代特色。

三、识变应变求变，聚焦创新性

理论研究的生命力在于创新。政策理论研究领域的创新性主要体现在研究者从一个全新的、独特的角度去研究一种现象或问题，得出新颖独到的见解观点，这是衡量论文学术价值的重要方面。进入新时代，我国改革发展进入深水区，新情况新问题层出不穷，理论研究领域创新主要体现在立足新发展阶段，贯彻运用新发展理念，进行创新和实践的突破。作者始终保持着对理论研究的热情和对实践探索的勇气，通览《通关之路》，“探索”“改革”“创新”等词高频出现，今天看来众多论点仍不乏创新，令人耳目一新、印象深刻。《通关之路》确切地说，写的是一条充满担当勇气、锲而不舍的“创新之路”，现代化海关治理体系正是在不断地开拓、改革、优化的过程中逐渐建立、成熟、完善起来的。书中论及的“三个一”(一次申报、一次查验、一次放行)改革与关检机构改革、通关制度改革与京津冀协同发展、上海口岸营商环境调查、上海跨境贸易大数据平台与大数据建设等议题，均是我国政府治理和海关治理现代化建设前沿领域的课题，不仅回应了时代的需求，也引领着相关治理领域的研究，其独到见解和创新在书中可见一斑。实践发展永无止境，改革开放也永无止境，作者提出的内外勤分离作业思路、企业守法便利及企业为单元管理理念、风险管理理念、一体化管理模式、海关大监管体系和海关物流监控体系设计等等，都是基于问题导向和实践需求导向提出的创新建议和改革方案，对推进海关监管理念、改革监管模式和方法手段等变革有着现实意义，对今天的中国海关现代化建设不无借鉴。

面对百年未有之大变局，必须在危机中育新机、在变局中开新局。创新始终是一个国家、一个民族发展的重要力量，是推动人类社会进步的重要力量。如果我们不识变、不应变、不求变，就可能陷入战略被动，错失发展机遇，甚至错过整整一个时代。习近平总书记指出：“形势在变、任务在变、工作要求也在变，必须准确识变、科学应变、主动求变，把解决实际问题作为制定改革方案的出发点。”(5)习近平：《深化党和国家机构改革总结会议上的讲话》，2019年7月5日。党员干部必须用科学精准的眼光辨识变局之方向，在识变、应变、求变中淬炼创新本领。为此，作者力求从创新的广度和深度上寻求突破，一方面借助国际视野，对标当时国际最高水准，从比较研究的角度，分析世界海关管理的趋势和经验，立足中国海关本土化实际，提出创新建议。如《美国海关通关作业模式考察报告》《美国海关的两次申报制度及税收保全机制》《构筑通关新模式实现进出境物流无障碍通关》等文章，对现代海关制度建设中涉及的通关作业模式改革、稽查制度建设等领域创新建议，就是通过国际比较分析后得出的合理结论；另一方面利用现代科技给创新赋能，作者试图应用大数据、云技术等现代信息技术手段，为海关的改革创新提供实现途径，作者写道：“以账册管理、物理围网、进出卡口为标志的(海关)传统监管模式，终将让位于以大数据、物联网、区块链为特征的大数据智慧监管模式。”(6)高融昆：《通关之路》，中国经济出版社2021年版，第161页。字里行间流露出作者借力科技创新为解决海关监管领域安全与便利问题提供终极方案，为海关制度创新和治理变革这条“通关之路”勾勒未来方向。

四、坚持求真务实，体现实践性

作者坚持理论研究为现实服务，立足海关一线实践，深入调查研究，了解进出口企业的所思所盼，精准把脉、精准发力，直面海关改革中遇到的实际难题，对海关的各项业务改革之事可谓洞察透彻，所写文章都系有感而发，不是无病呻吟、言语空洞，而是针对性十分强，做到出实招、办实事、求实效，众多见解具有实践可行性。书中收录的大多论文是作者基于丰富的调查研究，本着客观、务实、求真的精神，提出切实可行的解决方案和对策，并在管理实践中予以验证和推广，许多探索已经转化为在全国海关推广的改革创新举措，现实作用和意义不可估量。在上个世纪90年代，我国改革正逢其时，现代海关制度建设正式启航，与此相关的一系列课题被先后提出，《通关之路》“海关管理篇”半数以上文章，都是作者对这些课题的探索成果，对我国现代海关制度的设计与建设贡献较大。原海关总署署长钱冠林在该书序言中高度评价，作者“从海关稽查制度、风险管理制度、通关作业制度的施行，到现代海关制度建设八大体系的确立，参与了全过程，并发挥了十分重要的作用。”(7)高融昆：《通关之路》，中国经济出版社2021年版，序一。

理论研究源于实践并指导实践。该书的实践性，主要得益于作者的工作经历。因为作者曾在贵阳市委常委挂职，对西部有着特殊情怀，写成了《全力做好招商引资 实现贵阳经济跨越式发展》《西部地区民间资本进入与政府投资引导政策》《西部地区基础教育发展政策》；在广州海关任职期间写就了《以实践理性破解“两废”治理的难题》《关于在广州开展关检合作“三个一”改革试点报告》，推动固体废物治理、关检“三个一”改革；在北京海关工作期间写成了《通关一体化——海关全面深化改革的攻坚之战》，对京津冀通关一体化提出改革方案；在上海海关工作期间结合上海口岸的监管实际，写成了《深入学习贯彻党的十九大精神 推进强化监管与优化服务有机统一》《以“五关”理念为指引 努力建设新时代中国特色社会主义现代化海关》《海关制度创新和管理变革的伟大实践——写在洋山特殊综合保税区挂牌之际》《关于全力推进上海跨境贸易营商环境建设的研究报告》《关于海关参与、完善我国服务贸易统计的重要性、必要性及可行性研究》《优化跨境贸易营商环境助力民营企业发展壮大》。

上述论文在一定程度上影响和推动了当时海关管理的变革，促进了当地口岸营商环境的不断优化，同时见证了中国海关制度创新和治理现代化的全过程。中国人民大学教授张成福在序言中评论作者“是一个不断思考、不断探索、不断反思、追求真知，把论文写在祖国大地上的学者，也是一个求真务实，致力于理论联系实际，推动现实不断发展，服务和造福国家和人民，具有公共精神的管理实践者。”(8)高融昆：《通关之路》，中国经济出版社2021年版，序二。这一评价可谓恰到好处。

由于《通关之路》是作者不同时期的论文汇集本，难免有其不足之处。一是系统性不强，全书尽管按三个门类作了分篇归类，收集的精品佳作论述分析甚为缜密，但因各自独立成章，篇章之间不可能有系统设计和编排，读者只有细细品味，才能领略作者的思想高度和文章间的内在关联度；二是专业性强增加阅读难度，如果书中对一些海关专业术语作适当注解，非海关人士阅读就会更方便；三是对书中提出的众多创新方案与建议，没有备注其被采纳情况及推广运用效果，仅从文中标注成文与刊发时间，读者感受不到众多研究成果的转化价值和实际成效。

但瑕不掩瑜，字字珠玑。全书汇聚了作者多年的探索与思考成果，在中国特色社会主义现代化建设大潮和海关事业发展的进程中，作者以忠诚敬业的职业操守和初心使命的时代担当，坚持锲而不舍和严谨端庄的治学态度，奉献自己的智慧与方案。《通关之路》的每一篇力作都是大文章且蕴含大思路，每一项思考都围绕各个时期海关改革发展的关键，字里行间无不凝聚作者的辛勤汗水。掩卷思考，受益匪浅。全书洋溢着作者思考不断、笔耕不辍、实践不止、探索不息的执着追求，见证了中国海关制度创新与治理变革的真实历程，作者的探索与努力不愧为当代海关人对国家治理体系和治理能力建设的实践诠释。