“底”在哪里？如何“兜”？——全面建成小康社会背景下社会救助兜底保障研究

贾玉娇，杨 佳

（吉林大学 哲学社会学院，吉林 长春 130012）

社会救助制度作为中国基本民生保障的一项基础性制度安排，对全面推动社会发展中走在最后面人民的生活水平的提高，进而持续提高社会整体意义上的民生保障和发展水平，具有重要意义。中国社会主要矛盾转换对国家治理体系与能力提出新要求，2020年终结绝对贫困，全面建成小康社会，进入第二个百年奋斗征程，中国特色社会主义实践进入新的发展阶段。社会救助制度建设所处的情境发生重大变化，需要对该制度及时做出新的学理性回应，亦即在新的历史条件下，重新审视和明确社会救助兜底保障的“底”在哪里、如何“兜”？

一、社会救助兜底保障的两大核心议题

社会救助制度，这一构筑起一国民生保障兜底大网的制度体系，呈现出两个基本的发展面向：其一是该制度的保障水平与内容，其二是该制度体系的建设与运作。前者涉及保障资源的分配标准与配置结构的设定，背后蕴藏的是制度公平与制度积极与否的问题；后者包括制度精准化、精细化及体系化建设，制度体系内部与外部关系理顺及制度合力输出，涉及保障资源的输出递送方式与机制，背后蕴藏的是制度供给的效率与制度产出效能问题。自新中国成立以来，伴随中国国家建设与国家治理水平的提高，中国社会救助制度不断发展完善，与经济社会发展需求相适恰，形成一幅清晰的保障“底线”、制度体系架构、运行机制三位一体的延展与变迁图景。其延展与变迁的内在遵循是中国社会主义实践逻辑。在不同的社会发展阶段中，社会救助制度体系兜底保障的“底”的确定和制度、机制建设的内容有所不同。这两个问题解决得好坏，对社会救助制度效能释放产生重要影响。因此，这两个时议时新、时新时议的问题成为发展社会救助制度体系、释放社会救助制度时代效能的两大核心议题。这两大问题的内在关联是，前者探讨的是社会救助这一基本民生保障“底”线的形塑机制与制度构成，后者讨论的是“底”的动态作用机制。

近年，社会救助兜底保障问题得到政府、学界和社会的广泛关注，形成了大量具有重要政策制定和实践指导意义的研究成果，极大地推动了中国社会救助制度完善，促进其兜底保障功能的发挥。从已有的相关研究来看，学者们往往从以下五个方面展开研究。其一是从促进社会救助制度系统合理化发展层面展开研究。研究者重点关注了情境变迁下社会救助制度的发展［1］、社会救助制度立法［2］、社会救助制度精准识别［3］、社会救助分类施保［4］等内容，对社会救助制度系统中结构优化、技术升级提出了对策建议。其二是对社会救助制度中的主体展开研究。研究者剖析了社会救助政策制定者的责任［5］，参与者的逐渐多元化［6］，目标群体的需求［7］与脱困的主观能动性［8］，以及不同主体间的互动［9］，指出政府、基层及救助对象在各自位置需做出的改进，以为实现社会救助制度中不同角色的“各司其职”做出贡献。其三是对社会救助制度定位进行研究。学者主要关注了社会救助的功能［10］、标准［11］，以及作为反贫困配套设施的社会救助制度［12］，探索了社会救助制度于民生事业发展中所处的位置、功能以及角色，为我国社会救助制度发展贡献了智慧力量。其四是对社会救助制度现实发展水平进行研究。学者们关注到了社会救助制度发展均等化这一问题，提出要统筹城乡社会救助制度的发展［13］。一部分学者关注到了社会救助制度实践过程中所显露的政策效微性［14］，指出了制度在实际发展中与最初目标相偏离，并对此提出了对策建议。其五是从社会救助制度经验借鉴的角度进行研究。研究者探索国外社会救助制度发展可供中国选择的制度经验［15］，萃取我国社会救助制度历史发展精华［16］，以为当下社会救助发展提供有益思考。

上述研究为深入开展社会救助兜底保障研究奠定了坚实的基础，为实现社会救助制度与时俱进的发展做出了积极的学术贡献。总的来看，可将既有研究的视角划分为以下三种：其一是基于政策分析的研究视角；其二是将制度主体互动视角引入社会救助兜底保障研究；其三是基于时空比较的研究视角。虽然研究视角有所丰富，研究视野有所拓展，但是从其对社会救助制度分析的广度与深度上看，跳出就社会救助制度论社会救助制度的理论思维的延展度有限，对社会救助兜底保障的学理性阐释深度不足，尚未阐释清楚社会救助制度兜底保障的“底”的运动规律与兜底保障实践机制，留下一定的理论研究空白。

在全面建成小康社会的背景下，为试图清楚回答社会救助要兜住的“底”，以及如何兜住底等问题，本文将社会救助制度置于中国特色社会主义实践进程、国家治理体系发展、复杂的治理情境以及国家治理体系回应与契合经济社会发展规律的历史因应中，对中国改革开放以来的社会救助兜底保障实践进行学理阐释和理论凝练，系统阐释社会救助兜底保障中的“底”的形塑与定位分析框架，探索社会救助如何“兜住底”的制度结构、内在机理与运行逻辑。审视社会救助兜底保障所处的经济、社会、行政与政策等系统性环境，回应社会救助兜底保障的“底”在何处，如何兜住兜牢这个“底”等现实问题，找到制约社会救助兜底保障功能优化的症结，破除社会救助政策体系发展中的路径依赖与思维定式，为新形势下更好地阐释社会救助制度兜底保障效能释放提供有益的理论支持。

二、如何确定社会救助兜底保障的“底”

为对社会救助制度这一基本保障民生的“底线”做出清晰阐释，本文从理论与制度两个维度，沿着从宏观、中观到微观的研究进路，建构“底”、定位“底”。其中建构“底”，即在“底”的历史变迁中，凝练与释清使“底”得以形成的影响因素的构成系统，这是社会救助制度的理论表征；定位“底”，即在一定的历史条件下，对社会救助兜底保障制度体系进行时间轴横断面上的分析，从而定位“底”，这是社会救助制度功能得以发挥的结构性前提。通过对以上两个方面进行阐述，系统回应全面建成小康社会背景下社会救助制度的演进问题。

（一）“底”的形塑——分析框架

纵观新中国成立以来的社会救助制度变迁历程，不难发现社会救助兜底保障的“底”嵌入于历史情境发展中，从中可凝练出对社会救助兜底保障的“底”产生形塑作用的影响因素及其构成的系统，并由此可观察到社会救助制度体系内外及彼此之间的互动过程。通过历史考量社会救助内容与水平何以确定，发现有三大体系、四大逻辑对社会救助兜底保障的“底”产生形塑作用。下面本文以社会救助制度为考量的核心，立足于新中国成立以来社会救助制度嵌入其中的整体的制度体系及其变迁，对上述形塑因素展开分析：

1.对“底”起到形塑作用的三大体系

对社会救助兜底保障的“底”起到形塑作用的三大体系是指社会救助制度所处的国家治理体系，及其与社会之间形成的互动体系，以及中国特色社会主义矛盾运动所定义的任务系统。首先，来看国家治理体系对社会救助制度的形塑作用。由一系列制度构成的国家治理体系是中国现代社会救助制度发展的“制度场域”，对社会救助发展与变迁产生基本的形塑作用。1949年新中国成立后，中国共产党在总结与发展根据地建设经验的基础上，完成了中国现代国家治理体系从无到有的量变与质变过程。在此过程中，社会救助政策经历了从应急型救济向常态化救助的发展历程［17］。从全体社会成员的民生保障机制来看，社会救济制度的兜底保障和国家治理体系在不断完善定型中，不断吸纳社会成员进入单位—人民公社保障体系的两大机制。中国共产党在进行国家治理体系结构性前提建设的同时，面对大规模亟待安置的难民、灾民、贫民、流民、失业人员，迅速成立中国人民救济总会，同时成立社会司主管全国社会救济工作［1］。单位制式的国家治理体系不断定型，对原有社会救助制度兜底保障下的各类人员形成吸纳力，社会救济对象逐渐沉淀为丧失或不具备劳动能力的老、弱、寡、残疾等社会成员［1］。在计划经济体制和单位制的依托下，形成了与那一时期国家治理体系相契合的社会救济制度。在此背景下，传统社会救济制度成为国家治理制度体系中的“历史存量”，现代社会救助制度成为国家治理制度体系发展的“新增量”。同样，伴随国家治理体系逐渐趋向新的定型，现代社会救助制度经历了新应急型向新常态化转型。

其次，国家治理体系与社会之间的互动体系。从构成上看，国家治理体系可分为科层体系和制度体系，根据不同层级和不同部门，又可对其进行纵向和横向上的划分。党中央和国务院的各项决策就是通过这一张纵横交织的网络得以贯彻执行，并与社会之间发生相互作用。通过这一网络，党中央一方面开展社会建设与社会动员，另一方面进行社会服务与社会保障。与此同时，社会也借助这一网络实现利益诉求的向上表达，社会参与对国家决策产生形塑作用。由此，国家实现社会整合，国家权力获得社会认同，夯实国家治理权威的社会基础。社会救助制度作为国家治理体系的组成部分，一方面通过此宏观互动体系实现国家意志与社会利益诉求的交融一致，另一方面在二者交融一致的目标导向下实现社会救助制度发展。众所周知，社会救助是一种底线型的社会安全网，具有维护社会稳定的政治功能。这里蕴含的一个基本的理论预设是，社会救助资源供给对象和标准制定的适恰性。然而，这一适恰状态是国家意志、科层体制、制度操作现实条件、社会利益诉求、社会责任塑造之间的交织、融合的结果（详见对“底”起到形塑作用的四大逻辑，在此不做赘述）。

再次，中国特色社会主义矛盾运动所定义的任务系统。社会主义是经由近现代社会文化启蒙，美好生活作为一种蕴含于社会发展诉求之中的普遍价值以来，在追求美好生活过程中出现的一个巨大的时空重塑力量，与资本主义相互交织、碰撞，影响人类社会发展。在历史的反复尝试与选择中，在历史与现实复杂情境的考验中，中国共产党运用唯物辩证法，实现人的主观能动性与事物发展的客观规律性的有效结合，即实现社会主义发展的合目的性与合规律性的统一。作为其具体体现，中国共产党基于执政为民、发展为民的根本价值立场，根据不同社会主义建设时期的客观情况，顺应世界发展大势，制定阶段性发展目标，明确其内蕴含的社会主要矛盾，从而推进整体发展框架下社会主义的阶段性发展，实现整体、长远、全局发展与阶段、近期、局部发展的统一，使得中国社会主义建设呈现出一条清晰的发展脉络、未来指向与阶段性特征。在中国社会主义实践圈定的整体性和阶段性的时空范围内，社会救助制度根据不同社会发展阶段中的任务指向，做出相应的制度回应。具体体现在三次社会主要矛盾的提出与社会救助制度的相应调整。

2.对“底”起到形塑作用的四大逻辑

所谓四大逻辑是从三大体系及其互动过程产生而来的，影响社会救助兜底保障运动发展的主要规则，包括社会逻辑、学理逻辑、政策逻辑和行政逻辑。换言之，社会救助所要兜住的“底”是由社会反映出来的，能够被概念表征出来，进入国家治理视野与制度表达体系，且国家治理技术能够实现，行政体系能够推行落实下去的制度安排。具体说来，社会逻辑是由社会对社会救助资源分配与效能的普遍认识而生成的，且对社会救助制度制定产生一定客观形塑力，其内遵循日常生活的常识性判断。这一源于社会的普遍的制度认知作为一种社会实在，既具有被建构性，具有建构意义，亦即国家既可以引导社会认知的变化，也必须遵从社会认知。如果在制度意图与社会认知之间缺少沟通，可能会导致社会救助非但无法起到稳定社会的作用，还会激发社会矛盾。学理逻辑源于学术共同体内对社会救助制度应然性的认知与建构，遵循学术研究的科学性、系统性与探索性。近年，随着政府越来越重视学术研究对政策制定的作用，学界作为政府外脑的角色越来越重要。这一方面提高了政策的学理性与科学性，另一方面也刺激了学术研究的发展。政策逻辑是基于政策发展的内在规定性而生成的一种力量。政策作为人们认知与实践的产物，一旦产生出来外在于人的认知与实践后，就会形成一定的独立性和影响自身发展的内在的强制性，如学者们常讲的路径依赖就是制度发展内在强制性的体现［18］。行政逻辑是源于行政体系内在运行的正式和非正式规则而形成的对政策制定与执行的客观作用力，具体表现为横向部门之间与纵向不同层级部门之间的关系，以及在此关系网络中某一决策执行主体的能动性等。换言之，社会救助面对的是社会中后发展人群的生存与发展问题，而这一问题具有系统性，社会救助制度的决策部门需要考虑的是如何基于本部门工作权限，对这一复杂问题系统进行有限治理空间内的制度创新。对于民政部门而言，相比较全盘考虑清楚社会救助问题，如何在有限的职权空间中制定出行之有效的解决方案更具挑战性。它不仅需要克服来自其内部的障碍，还需要积极谋划突破与其他部门之间的壁垒。

3.三类社会救助政策转化过程中蕴含的三个基本问题

从政策的产生到落实的过程来看，存在学理政策、文本政策和实践政策，其中从学理政策到实践政策需要考量的现实关系和限定性条件不断增多，政策现实性逐渐增强。因此，实践政策是学理政策和文本政策的现实版，对社会产生实际效用。由学理政策向实践政策的转化过程即为由三大体系和四大逻辑衍生而来的“标准与平衡”“绝对与相对”“表达与建构”等矛盾关系的深度交织过程。具体说来：

“标准与平衡”的矛盾意涵为，受四大逻辑影响，社会救助兜底保障牵涉多方利益诉求，其内存在多元价值立场及所持的制度标准，如国家稳定社会、促进社会发展的利益诉求和以人民为中心的制度价值标准，社会期待获得救助资源的利益诉求和基于社会常识性认知达成共识的制度输出标准，行政体系内部的部门利益诉求和基于现有行政体制能动格局的制度执行标准等，因此，社会救助所要兜住的“底”是多元价值标准相互平衡的结果。

“绝对与相对”的矛盾意涵为，在一定历史条件和社会发展水平下，社会救助兜底保障的“底”具有历史的绝对性。随着历史条件的变化与社会发展，社会救助兜底保障的“底”还具有时代的相对性。这一相对性投射到中国特色社会主义实践历程中，具体表现为在国家与社会的双向互动中，社会救助制度体系与国家治理制度体系之间的双向结构适配，即社会救助制度体系内部结构完善升级与国家治理制度体系内制度关系调适相协同，使得社会救助所兜住的“底”呈现出清晰的变动轨迹与发展趋向。因此，社会救助所要兜住的“底”是不断与时代发展要求相契合并随之发展的。

“表达与建构”的矛盾意涵为，社会救助所要兜住的“底”作为社会救助制度的核心要义，具有制度的结构二重性特征，既具有社会救助需求的表达性，也具有社会救助需求的引导性和建构性；既对人产生制约作用，同时也赋予人从事基本社会功能性活动的资源，增强人的能动性。因此，社会救助兜底保障应在表达人与塑造人的张力中探“底”。结合中国现阶段社会发展要求，社会救助兜底保障要在尊重这一发展阶段客观制约性的前提下，增加兜底保障内容，其目标指向为塑造与这一社会发展阶段相适应的人。需要注意的是，这里的增加兜底保障内容并非等同于提高兜底保障物质供给水平，这一时期中应该更加注重兜底保障供给结构优化与供给资源整合。

（二）全面建成小康社会背景下社会救助兜底保障的“底”的定位

在复杂的国家与社会治理情境中，社会救助保障“底线”的制定需要打破固有思维，立足当下，着眼全局，放眼长远，审视新问题、新挑战，在顺应国家治理体系建设和国家发展趋向下，在融合多元制度形成逻辑下，进行社会救助兜底保障制度制定。同时，需要跳出同时期其他国家制度实践及其形成的思想潮流的禁锢，对社会救助制度做出符合中国国家发展的前瞻性制度设计的伏笔，增强社会救助制度与国家治理体系发展的适恰性，减少制度转型成本。为进一步深入理解这一问题，需要辨析当代人类社会发展的阶段性与指向性之间的关系。从世界范围来看，人类社会发展存在基于不同发展立场与逻辑的两大制度体系，一是资本主义国家制度体系，二是社会主义国家制度体系。虽然社会主义具有资本主义与共产主义的中间过渡性质，亦即社会主义国家是在全面建成共产主义社会的历史条件尚不具备时所实践出来的现实国家治理形态，使得资本主义与社会主义在发展的阶段性特征上有所相同，但是由于二者根本价值立场的不同，它们在制度的价值本位和国家治理发展趋向上存在根本差异。

“一个都不能少”“底线保障”“不断追求美好生活”等表明中国共产党将不断提升社会发展中走在最后边的那部分群体的生活水平与质量作为民生保障工作的基本内容。只有不断提升这个社会发展的“底”，自近现代以来人类企盼实现美好生活的理想才能真正、真实地实现。换言之，看一个国家的发展水平，不仅要看走在最前面的那部分人的生活质量和水平，更要看绝大多数社会成员，尤其是走在最后面人群的生活状况。这是因为极度失衡的社会发展是不可持续且具有虚假性的，如一些学者把美国极度分化社会基础之上的繁荣称为“镀金”，将处于此种繁荣状态下的美国称为“镀金时代”［19］。从美国社会发展史上看，“镀金时代”或“长镀金时代”过后往往发生大规模经济危机。中国在现代国家建设与社会发展中，始终不断释放社会主义制度效能，彰显社会主义制度优越性，但是仍需要加深对经济与社会发展关系的认识。举例来说，在现代化发展进程中，经济结构调整、产业结构升级持续进行，互联网与现代技术突飞猛进，导致劳动力市场持续发生变化，形成“常规工作从业者”和“技能平庸者”等潜在贫困人口。此外，随着现代科学技术发展速度的加快，人工智能时代的全面到来已成为大势所趋，将导致工业、农业和服务业中的常规性工作岗位被人工智能取代，劳动力市场结构将持续发生重大变革。对此，资本主义国家采取的政策策略是，为巩固劳动力商品化这一社会基础，将社会救助资源供给与工作联系起来，将社会救助制度作为“工作训诫”的手段。其内蕴含的经济与社会发展的问题是，由科技进步带来的劳动生产率提高，社会财富数量的增多，对科技发展代价——劳动力失业造成的社会成本的补偿问题，亦即科技进步创造出来的财富对人力条件下创造财富的替代率，如果替代率大于1，科技进步对社会整体发展而言是有益的，且其创造出来的财富能够供养这部分人过上不低于原有工资水平的生活，如果小于等于1，科技进步则会降低整体社会发展水平，同时无法进行社会代价的有效代偿。然而，后面这种情况是不存在的，是不符合发展的逻辑的，即假定一定数量的工人被一定含量的技术替代，那么同等劳动时间内的劳动生产率一定得到提高。由此可以得到一个大致的判断：科技进步是能够负担得起其所带来的失业劳动力的生活保障问题的。对于脱离了劳动力市场的人的存在状态，则可以进入劳动作为一种需要的状态，可从事志愿劳动等。此外，随着风险社会升级，国家治理体系应急化常态化发展，各类新风险亟待进入制度表达系统［20］。

三、社会救助兜底保障如何“兜”

如果说对“底”在哪里的讨论是学理层面的，那么如何“兜”则是制度实践层面的。按照社会救助兜底保障实施的主要流程，将如何“兜”的问题拆解为瞄准、发现递送与资源整合等三方面问题。

（一）形成敏锐的瞄准机制：精准定位常态化目标群体与非常态化下目标群体

随着中国社会发展水平、社会复杂化程度不断提高，社会整体运行规律呈现出新特征、新趋向，社会救助兜底保障目标人群的瞄准机制需要进行适配性升级。在理论与实证研究的基础上，制定社会生存与发展需求量表，形成社会常态化运行和非常态运行两种情境中的社会需求图谱；分别考量哪些社会需求应当进入社会救助兜底保障制度视域；在推动国家与人民相互增促发展的前提下，研究制定社会救助兜底保障的内容、水平；研判潜在的社会救助目标人群，分析其经济、社会特征。在此过程中，充分发挥大数据作用，打通数据共享屏障，提高数据统筹共享层次，逐步实现社会救助兜底保障需求结构与目标人群的预判、预警、瞄准、跟踪与资源供给熔断的信息化运行机制［21］。

（二）形成灵敏、便捷的发现与递送机制：由“人找制度”逐渐向“制度找人”转型

传统的社会救助对象发现机制是“人找制度”，即社会救助制度在经由国家治理体系层层向下传导后，止于国家治理链条末梢。此时，社会救助对象处于指标化状态，尚未具体化为真实存在的个体。换言之，在潜在救助对象和指标化救助对象的贴合过程中，存在一个真空地带。破解这一问题成为完善与优化社会救助制度的基本议题。为此，形成两种发现机制的完善与创新方案：一种是通过民政力量下沉或购买社会服务，帮助“人找制度”，实现指标化救助对象与潜在救助对象的及时有效合一；另一种是“制度找人”，即通过建立大数据库，实现目标人群的精准定位。

鉴于中国各地区行政支持力和技术的资源禀赋存在差异，可在有条件的地方推广发展“制度找人”，在尚不具备相关基础的地区，应当在传统“人找制度”的做法上，注入制度伸向社会的服务力量。上述两种做法表象下的深层体制之基是社会救助治理格局的变化。同时，无论是建立“人找制度”的助手，还是通过大数据实现“制度找人”，都离不开政策递送者——人，因此，应关注政策递送者的政策解读、宣讲能力，提高资源向受助者连接的能力，做好政策与人合一的枢纽。例如，可在社区中设民政咨询员，承担社会救助全科医生的角色，经由民政咨询员问诊后，再分流至各个专项社会救助制度中，并形成社会救助方案。在资源向受助者递送方面，压缩受助者经办链条，优化、明确行政层级间的权责关系。目前，县、乡镇、村或社区的关系亟待理顺。

（三）形成有效的资源调集与整合机制：打破部门壁垒，改革部门绩效考核规则，激励部门协同共治

当前，中国社会救助资源供给的两个基本的制约性前提是有限和分割。其中，资源有限是中国各项社会政策与公共政策推行的基本前提，提高资源利用效率是政策执行的基本目标。在资源有限的条件下，中国每年还会在社会救助方面投入巨额资金，以保障基本民生。但是，资源利用效率、社会发展效能和人民幸福感、获得感如何？是否实现了资源效用的最大化呢？其中的一个重要影响因素是资源的整合与精准统筹问题。目前中国社会救助资源分散于不同的政府职能部门，如何建立部门协同治理机制，破除部门利益壁垒，实现资源统筹与精准供给，避免资源供给中存在的叠加和缺失问题，成为兜实兜牢社会救助底线保障的重要内容。