新时代民主党派政治交接的长效机制

庄 汉 崔舒悦

(1.2.武汉大学,湖北 武汉 430072)

政治交接是民主党派换届工作的核心和关键任务,其要旨在于政治理念、政治作风、参政议政传统的传承与赓续。它既是民主党派自身建设的重中之重,也是坚持好发展好完善好我国新型政党制度的必要环节。政治交接实质上就是民主党派延续和发展自身的进步性,将参政党与执政党精诚团结、同舟共济的优良传统和协作精神传承下去,筑牢多党合作和政治协商的政治基础,不断巩固和发展爱国统一战线。

在政治实践中,民主党派政治交接面临三大问题:即交什么、交给谁、怎么交。[1]这三大问题分别指代政治交接的内容、对象和程序。当前,民主党派政治交接在参政议政的传承内容、传承人以及传承程序方面均存在诸多问题:一是政治交接内容模糊。思想上没有充分认识到社会主义协商民主的制度优势,行动上联系自身所代表的阶层和群众不密切,调查研究不深入。二是政治交接对象紧缺。既表现为后备干部和高水平代表人士储备不足,领导人老龄化严重,又表现为民主党派干部交流历练渠道不畅通。三是政治交接程序粗疏。全过程人民民主的普遍要求如候选人信息公开、政治参与、民主评议制度、监督制度等均缺乏精细化规定。因此,探讨构建新时代民主党派政治交接的长效机制具有现实意义。

一、民主党派政治交接的制度逻辑与功能定位

1997年,费孝通等民主党派老一辈领导人首创民主党派“政治交接”的概念,指的是民主党派新老交替的人事代谢,其宗旨是在民主党派的新老交替中传承、接续与中国共产党“长期共存、互相监督、肝担相照、荣辱与共”的优良传统。迄今为止,民主党派的政治交接已走过了20多年的发展历程,在这20多年光辉历程中,随着我国政治、经济和社会形势的深刻变化,以及着眼于民主党派自身建设所面临的新挑战、新任务和新要求,使得在历届民主党派政治交接过程中,其制度内涵都得到丰富和深化。当前,随着民主党派成员数量和结构的深刻变化,政治交接也有了新的格局和抓手,突显民主党派政治交接的功能与价值。

(一)加强民主党派自身建设,完善新型政党制度

政治交接首先是参政党的自身建设,是时代赋予参政党的重要历史使命。政治交接是民主党派自身建设的有效平台,为政党制度中的民主性注入了新鲜血液和新的活力,有利于各民主党派更好地表达社情民意,有利于中国特色政党制度的发展。[2]《中国共产党统一战线工作条例》的颁布,再次强调统一战线的重要法宝地位,彰显了以习近平同志为核心的中共中央对统一战线的高度重视,把统一战线工作摆在治国理政的重要位置。事实上,正是通过共产党执政能力与民主党派参政能力的相互成就、共产党先进性教育与民主党派政治交接教育的双向互动、共产党反腐倡廉建设与民主党派加强民主监督的相得益彰、学习型执政党建设与学习型参政党建设的相辅相成,实现执政党建设和参政党建设的互相促进。[3]

加强各民主党派自身建设,是中国特色政党制度建设、完善和发展的政治基础。作为参政党的民主党派,因应时代和形势的变化而适时调整和更新自身的组织人才资源,不断地优化和完善自己,保持生机和活力,这不仅是宪法和党章对民主党派的要求,也是民主党派自身发展的内在动力与价值追求。

(二)实现协商民主功能,推进中国特色的政治协商制度建设

政党协商是我国政治协商制度的重要组成部分,主要是指围绕国家大政方针和重大决策,中国共产党与各民主党派进行的沟通和协商。

多党合作与政治协商是全过程人民民主的重要一环。一代代民主党派成员始终秉持“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的十六字方针,与中国共产党同舟共济、亲密合作。我国宪法序言第10自然段规定,“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。《中国共产党统一战线工作条例》第12条第4款将民主党派职能界定为“参政议政、民主监督,参加中国共产党领导的政治协商”。

多党合作与政治协商是一种具有中国特色的协商民主制度,它不同于西式的代议制民主和竞争性选举。西方式民主虽然标榜“人民主权”,但是,在实践中,由于其基本的运作逻辑是不同利益集团之间的博弈,弱势群体和边缘群体的政治社会权利很难得到保障,不仅自己参政无门,其利益诉求也很难进入政策议程,更难变成实际的政策;即使变成了政策,也很难得到有效执行。[4]

在我国当下全过程人民民主实践中,发挥政党协商的民主功能具有特殊而重大的意义。民主党派成员、无党派人士是各行各业的精英人士,这类人士“术业有专攻”,可借助其特殊的政治身份,就其所在行业的某些重要和前沿问题进行调研,发表专业见解,使得专家意见顺利进入重大决策程序。[5]党的十九届四中全会政治报告强调,要“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”[6]。具体而言,多党合作和政治协商主要是“参与国家大政方针和国家领导人选的协商,参与国家事务的管理、参与国家方针政策和重要法律法规的制定和执行”[7]等,涉及的往往是党和国家带有根本性、战略性、全局性的重大问题。在协商民主理念的引领下,各民主党派的参政议政活动不仅要关注上述重大问题,还要“接地气”,在经济、民生、社会、文化、生态等领域,也应当提出针对性、操作性强的意见建议。

中国的协商民主作为国家政治制度的重要组成部分,对于完善民主制度,推动民主发展起到巨大作用;西方的协商民主主要是为了应对“民主失灵”,试图缓解体制的内在矛盾和困境,但在实践中,西式协商民主对于破解其民主困境存在很大局限性。在继续推进竞争性民主的基础上,大力推进协商民主实践,是当代中国民主政治发展的战略选择。[8]基于此,充分发挥民主党派人士的专业优势,通过各种渠道和方式,在更为广阔的社会治理领域与执政党充分沟通、商谈、研讨,是推进中国式协商民主的必由之路。

(三)发挥民主监督功能,完善权力监督体系

对国家公权力进行有效的监督和制约,是世界各国政党政治面临的严峻挑战。从权力制约监督体系的视角看,除了权力机关、司法机关和纪检监察机关的监督外,社会监督也不可或缺。参政党与执政党之间的相互监督,是一种异体监督,能够有效地防范国家公权力的滥用。为了充分发挥参政党的权力监督功能,需要吸纳廉洁自律、敢言、有强烈的事业心和敬业精神的成员进入民主党派队伍中。相较于老一辈民主党派成员,新一代民主党派成员思维更为活跃、视界更为开阔、政治敏锐度更高。因此,政治交接后的新一代民主党派成员,将为权力监督注入新的活力。

民主党派的权力监督还是一种常态化的监督,可通过各民主党派委员会、基层党组织等组织机构和程序,经由协商及时收集群众对于执政党作风、政策和具体行为的意见,形成政协提案和社情民意信息,促使执政党和政权机关的工作始终坚持以人民为中心。

(四)履行参政议政职责,彰显社情民意表达功能

社会转型期利益格局呈现多元化局面,利益诉求的多元化要求利益协调的多样化,民主党派成员撰写和提交社情民意是民情上传下达、舒缓各方利益冲突的有效手段。民主党派有其独具特色的政治资源和人才资源,是我国社会主义政治文明建设中不可或缺的力量。各民主党派所联系群众的范围相当广泛,这种广泛性表现为:一是不同的民主党派分布在相对不同的社会阶层和群体中;二是各党派成员的分布几乎囊括了各行各业。各民主党派社会基础面的广泛性和独特性,决定了他们所代表利益团体的差别性。这些多元利益通过参政党的渠道表达时,可以在利益冲突上起到缓冲、整合作用,执政党也可以从政党协商中获取更多、更真实的民意信息。

二、新时代民主党派政治交接面临的现实困境

随着世情、国情、党情的新变化,民主党派政治交接应当努力推陈出新,顺利完成政治交接。在创新的同时,也要逐步将政治交接工作制度化、常态化。当前,民主党派政治交接面临的现实困境和主要问题在于以下几个方面。

(一)思想信念问题

在政治经济社会急剧变革的时代背景下,各种社会思潮纷纷涌现,各民主党派成员价值观念呈现出多元化趋势,这不仅使民主党派代际之间达成共识变得较困难,而且会引发人们对党派领导集体团结力和凝聚力的担忧。思想信念如果不统一,政治责任心不强,党派意识淡薄,就会迷失方向,参政议政的素质和能力就无法保证,就可能背离本党派的政治信念与初心。

(二)人才储备问题

目前,八大民主党派都面临着高水平人才储备不足、人才断层严重、队伍发展后继乏人的挑战。正如有研究者指出,民主党派代表人士总量需求不断扩大,人才年龄结构和知识结构还需要改善和提高,各领域突出代表人物和带头人不多,具备社会管理和公共服务意识、具有丰富行政经验的复合型干部不多,高层次政治人才明显短缺。[9]《中国共产党统一战线工作条例》第39条确立了民主党派领导班子候选人应是“作出较大贡献、有一定社会影响的”党外代表人士,其具体标准是“政治坚定、业绩突出、群众认同”。而很多符合这个标准的精英人士已经加入了中国共产党,民主党派发展新成员相对不易,发掘培养后备领导人才较困难。人才是党派的基础,如果民主党派中兼具专业知识和参政议政能力的高层次人才缺乏,代际交替就无法顺畅实现,巩固、完善和发展多党合作制度就成为无源之水、无本之木。

(三)本领恐慌问题

民主党派聚集了大批文化素质高、专业能力强的人才。但是,在民主党派内部,各领导班子成员大多是兼职,要求是“双岗建功”,如果参政议政能力不足,纵使专业能力突出,也难以胜任党派领导工作。事实上,国家、社会对民主党派成员的要求是多方面的。主观上,民主党派接班人要乐于服务公共事务,有参政议政的热情;客观上,要掌握调查研究和分析解决社会问题的方法,要有撰写高水平政协提案和社情民意信息的能力,要有政治参与、民主协商和民主监督的能力,还需要相当的行政管理经验和协调沟通能力。当务之急,民主党派高层次人才要克服能力不足和“本领恐慌”,加强适应新形势要求的参政议政能力建设。

(四)规范化问题

近年来,随着各民主党派章程的不断修改完善和《中国共产党统一战线工作条例》的修订颁布,民主党派政治交接的建章立制工作取得了长足进步。然而,与民主党派政治交接相关联条款的落实还需要配套规范和措施的出台。如,《中国共产党统一战线工作条例》第45条规定,各级法院、检察院领导班子应当配备党外干部。高等学校领导班子中一般应当配备党外干部,符合条件的党外干部可以担任行政正职。加大在群团组织、科研院所、国有企业领导班子中选配党外干部的力度。坚持参事室统战性、咨询性和文史研究馆统战性、荣誉性的性质,党外参事、党外馆员不少于70%。参事室、文史研究馆领导班子中应当配备党外代表人士。监察委员会、法院、检察院和政府有关部门应当聘请党外代表人士担任特约人员。举荐党外代表人士在有关社会团体任职。第45条的表述中用了“应当”,文义解释就是相关部门必须配备党外干部,但由于缺少相应的责任条款和问责机制,该条款在适用过程中就容易被虚置或打折扣。

(五)考评监督问题

随着全面从严治党工作的深入和制度建设的完善,党内干部的遴选和晋升建立了较为完备的组织考察、公推公选、票决和换届选举机制,党内干部选拔的“德、能、勤、绩、廉”五个方面的标准也建立了可操作性机制。相较之下,有人批评“民主党派不民主”,存在着民主党派换届阶段未完全实现民主选举,对领导班子候选人的评价尺度不统一,对党外干部的履职廉政监督不健全等问题。

三、构建民主党派政治交接长效机制的基本原则

构建民主党派政治交接的长效机制应以马克思主义国家治理理论、社会主义协商民主理论和参政党建设理论为理论基础,坚持习近平新时代中国特色社会主义思想,推进政治交接的民主化、规范化、体系化。

(一)政治交接的民主化

作为构建广泛多层、环节完整的民主体系的重要组成部分,民主党派政治交接理应恪守“全过程人民民主”的真谛,形成完整的制度程序和参与实践。在民主党派政治交接工作中首先应遵循民主集中制原则,增强工作透明度。一是党派领导候选人的相关个人信息和选举工作要公开透明。候选人的基本信息应提前公布,便于党派成员了解候选人进行甄别遴选;民主党派换届工作要公开进行,杜绝暗箱操作和职务私相授受。二是构建民主评议制度。民主党派候选人要有一定的群众基础,获得会议代表的公认和举荐。定期开展对领导班子成员的评议活动,对领导班子成员的履职情况进行评议,对每个班子成员提出综合评议意见,督促其搞好整改,并将评议结果作为党派干部考察选拔任用的重要参考资料。三是民主党派领导候选人要具有必要的代表性和专业性。各民主党派主要吸纳各行业各领域内的专业人士,实践中,各党派在选人用人标准上以职务性、身份性、典型性代替了代表性,而缺乏代表性的代表人士,其政治价值和政治作为也必然大打折扣。[10]因而,要积极推进党内民主,实行差额选举,健全内部监督制约机制,提高党外代表人士推荐、选举程序的科学性和规范性,扩大参与度,尊重和体现民主党派成员的真实意志。

(二)政治交接的规范化

民主党派政治交接应依法依规,即严格依据《中国共产党统一战线工作条例》《关于加强社会主义协商民主建设的意见》以及各民主党派章程等规范性文件,实现民主党派政治交接的规范化和程序化。政治交接必须严格遵章守纪,坚持走群众路线,充分发扬党内民主;要严格考察程序,确保换届选举的每个环节、每项工作都有法可依、有章可循,确保交接质量。

政治交接过程中选人用人的标准要具体明确。党派领导候选人要符合章程规定和程序要求。要把握好政治合格、符合政策条件、具有代表性等标准,选拔出政治站位高、有大局观、勇于担当的领导干部。要抓好党派领导班子建设,兼顾老、中、青搭配,统筹群众基础和后备干部培养,进一步完善领导班子的年龄结构和专业结构。

政治交接是严肃的政治行为,必须加强对党派领导人的监督制约。一方面,要建立起内部监督制度。包括建立民主党派普通成员监督制度、征求党派成员意见和建议制度、述职时反映党派成员意见和批评建议制度、处理党派成员意见和建议的制度、党务公开制度、党派信访制度等。另一方面,要建立有效的外部监督制度。加强执政党的监督、社会监督、权力机关、司法机关和监察机关的监督。

(三)政治交接的体系化

民主党派政治交接是一个复杂的系统工程,要坚持科学性、系统性和可行性的原则,从思想、组织、人才、程序、经费保障、责任、监督等多个要素维度进行整体推进和体系化构建。以民主党派后备人才培养机制为例,要树立党派人才全生命周期培养的理念,在整体思维下建立民主党派新成员的举荐机制、发展机制、培养机制、锻炼机制、使用机制和监督机制,使新成员的履职能力在实践中得到锤炼和提升,最终完成组织层面的政治交接。[12]政治交接的体系化还要求相关部门通力合作,协同推进交接工作。各级党委统战部门、组织部门要指导和协助各民主党派机关做好领导班子的成员结构调整,配好班子成员,确保政治站位高、专业能力突出、参政议政能力强、作风好、威信高的成员选入新一届领导班子中。

四、构建民主党派政治交接长效机制的具体路径

为了克服民主党派政治交接面临的诸多困境,实现政治交接的民主化、规范化和体系化,必须探索形成民主党派政治交接的长效机制。

(一)学习培训机制

政治交接具有方向性、长期性、阶段性和系统性等基本特征,必须坚持习近平新时代中国特色社会主义思想的正确指引,才能举旗定向,达成共识。因此,需建立加强民主党派思想建设的学习机制,引导党派成员认真学习思想政治理论、党派历史、中国共产党与民主党派长期合作的历史等知识,惟其如此,才能树立牢固的政治信念,才能将服务党的统一战线事业的精神内核传承下去。

在信息化、智能化时代,民主党派学习培训机制的建立应强化网络思维,借力网络媒体做好政治交接工作的学习培训,效仿中宣部主管的“学习强国”网络学习平台,有效利用“两微一端”为重点的舆论宣传阵地,通过沉浸式学习强化思想洗礼和政治淬炼,从而为政治交接奠定思想基础。

(二)人才梯队建设机制

2012年中共中央印发的《关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》是新中国成立以来第一次以中共中央名义制定的关于党外代表人士队伍建设的专门文件。意见深刻阐述了加强新形势下党外代表人士队伍建设的重要性和紧迫性,明确提出了党外代表人士队伍建设的指导思想、工作原则、目标任务和政策措施,是指导党外代表人士队伍建设和统一战线工作的纲领性文件。《中国共产党统一战线工作条例》进一步明确了“政治坚定、业绩突出、群众认同”的民主党派接班人选拔标准。党派人才建设的目标已经明确,关键在于落实。

为了克服政治交接中存在的拔尖人才短缺、党外代表人士后继乏人的现象,首先,要建立科学民主的选拔、推荐机制。做好民主党派接班人“苗子”的选拔和培育,搭建人才梯队,推动民主党派专业人士到党政机关、事业单位、科研院所和国有企业挂职和担任实职干部,经受多岗位历练。其次,要优化民主党派代表人士队伍结构。针对民主党派代表人士队伍结构存在的问题,各民主党派组织在发展新成员的过程中要全面考虑,把年龄层次、学历层次等纳入考量,将管理能力、专业技术能力和参政议政能力有机结合起来,把好入口关,做好梯队建设工作,实现党派内部新老代表人士的传帮带。再次,建立和完善民主党派代表人士队伍建设工作体系,提升民主党派代表人士的综合素质。一是建立定期考核评价机制,合理安排考核指标,对民主党派代表人士实行过程性考核和数字化管理;二是建立民主党派代表人士的筛选淘汰机制。对于参政议政热情不高、长期不参加党派活动的党派成员,应当适时提醒和规范处理,建立有序的退出机制。

(三)能力建设机制

习近平总书记提出,民主党派应加强“政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力、合作共事能力和解决自身问题能力”。“五种能力”的提出是习近平总书记对民主党派的新要求新期待,是对民主党派自身建设规律的科学概括,也是各民主党派加强自身能力建设的行动指南。就各民主党派代表人士的能力建设而言,把民主党派代表人士的智力优势、专业优势和科研优势转化为参政议政优势,是各级统战部门和党派机关亟需解决的重要问题。[12]针对党派代表人士参政议政能力不足和本领恐慌问题,应建立民主党派参政议政能力建设的内部动力机制,包括评价激励机制、组织联动机制、定期培训机制和交流轮岗机制等。

(四)程序机制

《中国共产党统一战线工作条例》和各民主党派党章是民主党派政治交接的“基本法”,为政治交接确立了纲领和方向,但在要素、动力、程序和责任等方面,尚未实现精细化,需要通过制定实施细则和配套措施来进一步建章立制。比如,党派中央和各级民主党派组织建立政治交接工作联席会议制度,经由会议来制定交接方案;在党委、人大、政协、组织部、统战部、纪检监察机关和党派机关之间建立起信息共享机制和协调联动机制,形成制度合力,共同助力民主党派政治交接工作的顺利实现。

(五)保障机制

《中国共产党统一战线工作条例》第16条规定,各级党委应当支持民主党派加强思想政治建设、组织建设、履职能力建设、作风建设、制度建设,支持无党派人士加强自身建设,帮助民主党派解决机构、编制、经费、办公场所、干部交流和挂职锻炼等方面的问题,为无党派人士履行职责提供必要保障。要将政治交接日常工作纳入政府经费预算,保障民主党派自身建设各项工作顺利开展。

(六)评价监督机制

一要建立完善的内部监督机制,包括听取普通党派成员意见、党务公开、党派信访、渎职失职责任追究等制度。值得注意的是,为确保民主评议机制实际运转,各民主党派应周期性开展对领导班子的评议会议,对每个班子成员提出综合性的评议意见,及时发现其工作中的失误和懒政怠政行为,督促其做好整改工作。二是强化外部监督机制。党派领导人已纳入监察法的监察对象中,对于其违反政治纪律和职务廉洁性的违法和违纪行为,同样要进行严厉的问责追责。

构建民主党派政治交接规范化、制度化和常态化的长效机制,是加强各民主党派自身建设和坚持完善我国新型政党制度的关键一环,将助推我国全过程人民民主和新型政党制度显著优势转化为国家治理效能。