“平安中国”背景下城市轨道交通公共危机协同治理研究

郭仁宇，赫广平

(上海公安学院，上海 200137)

党的十九届四中全会指出：“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业，社会安定有序，建设更高水平的平安中国。”党的十九届五中全会进一步指出：“统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国。”更高水平的平安中国建设要求以推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标，落实总体国家安全观，以共建共治共享为导向，以防范、化解影响安全稳定的突出风险为重点，以市域社会治理现代化为抓手，不断推进理念思路、体制机制、方法手段创新，全面提升平安中国建设科学化、社会化、法治化、智能化水平。

作为城市治理的重要环节，城市轨道交通公共危机协同治理对于维护城市公共安全、助推市域社会治理现代化具有深远的意义。城市轨道交通在给居民的日常出行带来便利的同时，其人流量大、空间紧凑、关联度高，设施设备复杂、管线众多、空间结构复杂、公共空间人群高度聚集等特征[1]，也很容易导致各类公共危机事件的发生，造成线路、车站及周边大量的人员伤亡，甚至会造成整个城市交通的瘫痪。面对日益严峻的公共安全风险，如何通过有效整合资源，理顺横向和纵向各部门之间以及政府与非政府组织、公众之间的关系，形成集约高效的多维应急网络结构，打破传统的依赖纵向的自上而下层级的应急管理模式，构建“平战结合、社会参与、纵向一致、横向联动”的应急协同治理模式就显得十分必要和迫切。

本文在阐述“平安中国”背景下城市轨道交通公共危机协同治理必要性的基础上，通过对当前城市轨道交通公共危机协同治理的现实困境进行分析，尝试提出创新“平安中国”背景下城市轨道交通公共危机协同治理的实践路径，以期为整体视角下维护城市轨道交通公共安全提供理论参考。

一、“平安中国”背景下城市轨道交通公共危机协同治理的必要性

(一)城市轨道交通公共危机协同治理是建设更高水平的平安中国的题中之义

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五远景目标的建议》(以下简称《十四五规划》)明确指出：“建设更高水平的平安中国，要完善国家应急管理体系，加强应急物资保障体系建设，发展巨灾保险，提高防灾、减灾、抗灾、救灾能力。”作为现代城市居民的重要出行方式，城市轨道交通往往连接着重要的政治和经济中心，贯穿于城市的不同行政区域，人流非常密集，抗风险能力十分脆弱，公共安全面临着严峻的考验。城市轨道交通一旦发生公共危机，很容易演变成地域性的危机事件，威胁整个城市的公共安全。面对城市轨道交通日益严峻的公共安全威胁，如何进一步加强风险防范意识，提升协同治理效能，强化应对传统和非传统安全的能力，降低各类灾害的负面影响，构建符合新时代城市公共安全要求的应急管理体系，对于确保维护城市公共安全、保障人民生命安全、实现更高水平的平安中国建设具有重要的现实意义。

(二)城市轨道交通公共危机协同治理是推进市域社会治理现代化的重要抓手

《十四五规划》明确指出：“加强和创新市域社会治理，推进市域社会治理现代化。”市域社会治理现代化是国家治理的重要维度，是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键一环。市域社会治理能不能推得动、能不能深入下去，关键在于资源力量整合。只有牢固树立并科学践行“协同”理念，才能有效加强和创新市域社会治理，推进市域社会治理现代化。城市轨道交通是城市公共交通的重要组成部分，通过地下、空中轨道网络将城乡居民融为一体，城市轨道交通的安全运行对于维护公共安全、助推市域社会治理具有重要的现实意义。城市轨道交通一旦发生公共危机，如何通过有效整合政府内部和社会资源，理顺专业应急部门和社会应急力量之间的关系，形成集约高效的多维应急网络结构，打破传统的依赖纵向的自上而下层级的治理模式，构建纵向贯通、横向联动的协同治理模式，对于创新社会治理、助推市域社会治理现代化具有现实的支撑作用。

(三)城市轨道交通公共危机协同治理是共建共治共享社会治理理念的具体落实

建设更高水平的平安中国，最根本的是要发挥党的领导优势和我国社会主义制度的政治优势，不断创新完善工作机制，有效统筹资源力量，提升共治共建共享水平，真正把政治优势转化为平安中国建设的强大效能。坚持和完善共建共治共享的社会治理制度是防范化解风险、建设平安中国的迫切需要。现代社会已经进入了高风险时代，风险的跨域性增强、复杂性加大、传导性加快，容易形成风险综合体。城市轨道交通作为城市居民日常出行的交通命脉，始终面临着比常规区域更为严峻的公共安全风险，这迫切需要通过坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，优化整合各类社会资源，从事前、事发、事中、事后的全周期视角进行有效防范，从源头、传导、转化等关键环节进行化解，形成互信、互助、互担的整体防控链，提高风险防范化解的前瞻性、系统性、协同性。

二、当前城市轨道交通公共危机协同治理面临的现实困境

(一)应急主体协同意识不强

众所周知，城市轨道交通公共危机的高效处置离不开跨部门、跨区域的协同配合。然而，受传统科层制组织模式的影响，各单位在应对公共危机的过程中往往会出现碎片化、分散化的现象，缺乏能够有效化解“条块”冲突的应急联动机制，造成部门本位主义严重，大大降低了公共危机的应急管理绩效，且部门本位主义和狭隘的利益阻梗导致各部门对于应急协同机制的构建往往心存芥蒂，特别是对于风险系数高或者可能触动本部门利益的应急事项更是心存抵触，甚至出现隐瞒应急信息、资源和力量的情况，由此导致在现实中往往出现“应而不急、联而不动”的窘境。同时，纵向的层级部门和横向的联动部门之间的利益冲突也进一步加剧了各部门之间的隔阂，轨道交通公共危机发生后，各部门更愿意接受直属上级部门的领导，而对于横向的联动部门的指导和建议往往置若罔闻，进一步降低了轨道交通公共安全应急协同的效率。加之受传统官僚制体系影响，政府应急部门与机构膨胀、内部分工过细，应急职能重复交叉、权限不清、责任不明，造成应急多龙治水的局面，使得政府应急部门缺位、越位和错位现象严重，在追究责任时相互推诿和扯皮[2]。此外，在应急实践中，非政府组织、轨道交通企业以及公民个人在公共危机联动处置中的作用也会被忽视。

(二)应急协同缺乏规范性

目前，针对城市轨道交通公共危机的应急管理主要以《中华人民共和国突发事件应对法》《国家城市轨道交通运营突发事件应急预案》以及各地自行制定的实施突发事件应对法办法为依据，但上述法律法规对于危机协同治理的规定缺乏明确、系统的描述，特别是缺乏具有可操作性的程序性规定，由此导致各部门在应急合作中存在随意性，缺乏规范性。同时，从公共危机应急运行机制层面来看，各级政府职能部门和社会联动单位在应急处置体系中的地位作用、权责分配、运作规则、处置各类危机程序、应急系统建设技术标准、经费保障等方面，都缺乏明确的法律规定，政府、轨道交通企业以及其他应急联动单位之间的联动协调只是原则性的暂行约定，缺乏以法律形式明确各自具体的职责、权限等[3]，而这也在一定程度上导致各联动部门在协同应对城市轨道交通公共危机过程中存在职责边界不清、沟通协调不畅、应急指挥不统一、应急配合效率不高等问题。

(三)应急信息无法有效共享

城市轨道交通公共危机的高效预防和应对，有赖于多元主体充分的沟通、高度的共识以及彼此业务的无缝对接，而这都需要一个架构良好的应急信息联通机制。然而，受部门分立的影响，纵向的各行政部门之间因为有制度性的规范约束，使得上下级之间的信息搜集和传递比较顺畅，但横向的各行政部门之间由于没有行政隶属关系，加之利益阻隔，导致各应急部门在面对轨道交通公共危机时多是选择自我封闭，各自为战，没有利用信息资源共享的模式消除风险的意识，甚至在有些场合会有目的地控制或封锁信息，各种形式的“信息壁垒”“信息孤岛”不断涌现。此外，各部门不愿放弃对公共危机信息的主导权和优先权，造成各部门和地方政府间信息无法共享，信息出现条块间的分割从而无法形成整体合力，进而形成横向“信息隔阂”[4]。由于各类风险信息无法实现在各部门之间自由实时流转，使得信息资源为应急决策、处置的支撑作用大打折扣。

(四)应急资源保障不到位

作为应对城市轨道交通公共危机的有形载体，应急资源保障是确保跨部门高效开展协同处置的重要支撑。然而，在现有的行政体制下，由于缺乏统一规范的应急资源保障机制，一旦城市轨道交通发生公共危机事件，各部门只能依靠上级部门对应急资源进行临时调配，而这也往往导致在应急管理中出现应急资源对接不力、调集困难、保障不及时等现实问题。以应急通讯保障为例，由于缺乏统一的应急通讯系统，一旦发生突发事件，则很容易阻碍信息的有效传递，导致横向应急联动部门之间的沟通出现问题，由此造成事件的影响进一步扩大。此外，我国目前实行的是分灾种、分部门的应急资源管理模式，应急资源分属不同的部门储备和管理，相互间缺乏资源共享与互补的机制。在这一模式下，各部门按照专业进行应急资源储备，各管一摊，应急资源配置成本太高，各部门间存在重复投入和资源浪费情况。由于一个部门并不掌握其他地区和部门的资源储备情况，在应对城市轨道交通公共危机时往往会出现资源需求与供给脱节的情况，难以在第一时间准确找到所需的应急资源[5]。

三、“平安中国”背景下创新城市轨道交通公共危机协同治理的现实路径

(一)主体层面：构建多元主体协同治理模式

第一，从全局着眼，进一步打破各部门之间的体制壁垒，有力消除纵向的应急指挥和横向的应急联动部门配合结构不统一的问题，并根据不同部门的专业能力，确定指挥机构组成、职责分工和工作流程，建立能够不断向下延伸直至一线应急处置队伍的应急指挥链，从而实现扁平化的应急指挥效果，真正解决公共危机应急管理存在的碎片化问题。第二，应当积极借鉴现代治理理念，进一步拓展社会力量参与城市轨道交通公共危机协同治理的空间和参与渠道，将市场和社会的力量全部调动起来，充分整合社会资源，不断扩大城市轨道交通公共危机协同治理的主体架构，使应灾主体从分散走向协同，着实提升城市轨道交通公共危机的风险防控和应急处置能力。第三，在协同应对城市轨道公共危机的过程中，要进一步加深各单位之间的协调与合作，提升应急协同的主体意识和主观能动性，突出各合作单位之间的联系与信任，实现应急联动由分散化向网络化转变，使相关力量形成一个可以避免碎片化效应的应急网络，最终实现事前预防、事发准备、事中处置和事后恢复的全流程应急管理功能。

(二)法制层面：完善应急法律法规

第一，在现有法律法规尚无调整的情况下，应当进一步完善城市轨道交通公共危机协同治理模式的程序和运作规则，加强应急职能融合，制定工作规则，明晰职责任务，明确业务流程，特别是应当进一步明晰应急处置行业主体部门之间的责任和功能，从而有效推进城市轨道交通公共危机协同治理的制度化和标准化建设，优化整体政府形态下的应急协调配合，构建“统一指挥、上下联动、平战结合、协调一致”的协同治理模式。第二，应当通过强化顶层设计和规划建设，及时修订《中华人民共和国突发事件应对法》及其配套法律法规，进一步完善协同应对城市轨道交通公共危机的制度性规定，明确各联动部门的职能定位和应急管理职责，确保各部门严格依规统一行动，避免擅自决策和行动，彻底解决各部门之间应急职责边界不清和权责交叉等问题。第三，应当进一步健全法律规范，将社会组织、企业和公民个人等民间救援力量纳入到应急管理的范围中，明确其在协同治理中的角色、权责、保障、参与程序及方法等内容，构建围绕城市轨道交通公共危机的大应急协同模式。

(三)机制层面：强化事前风险防范机制

第一，为全面提高城市轨道交通公共危机的应急管理和抗风险能力，应当积极推动应急管理工作关口前移，促进各单位从注重事发后的应急处置向事前预防转变，并充分结合城市轨道交通现实的空间结构特征，按照危机事件的类型，分门别类制定内容完善、情景清晰、层次分明、实操有效的系统性应急预案，使预案紧密结合实战，具有实际指导意义，做到能用、好用、管用。同时，应该进一步加强对于应急预案的动态管理，对应急预案进行定期修订，特别是应当在突发事件处置后或应急演练结束后，及时对应急预案进行事后评估，不断修改、完善预案内容，从而为有效化解城市轨道交通公共安全风险奠定坚实的基础。第二，应当在细化城市轨道交通应急预案的基础上，通过分析世界范围内城市轨道交通应对公共危机的现实案例，结合现实的工作需要，定期组织专业性和综合性相结合的突发事件应急演练，特别是应当进一步增加高度逼真的非常规突发事件的演练频次。在演练过程中，应当坚持“问题导向”，充分结合实战需求，突出实战、实用、实效，强化跨部门之间的协调配合和联动处置，做到各种紧急状态下的高效协同应对。在演练结束后，应当及时进行事后评估，发现并解决应急演练中存在的问题。同时，应当定期邀请业内应急管理专家对应急演练的场景设计、演练任务、配合要点等内容进行业务指导，并根据国内外突发事件的演变规律不断丰富演练模式，形成传统的现场实操演练与现代化的模拟推演、情景事件构建、数字实战对抗等相结合的多种应急演练模式。第三，应当进一步强化对于突发事件发生前所呈现的各种异常信息、征兆的收集，并依托各地正在建设的大数据平台加强风险感知，然后根据已有的预警指标体系进行多维研判，深入分析警情，从而确保在风险发生前能够提前发布预警信息，为公共危机的应急处置作好充分准备。

(四)保障层面：加强应急资源高效共享

第一，应当在不断健全城市治理体系的基础上，通过应急能力评价检验各级应急单位在应对城市轨道交通公共危机时所拥有的人力、组织、机构、手段和资源等应急要素的完备性、协调性以及最大限度地减轻公共危机损失的综合能力[6]，并根据应急能力评价的结果进行查漏补缺，补齐围绕城市轨道交通各应急部门之间的短板。在具体操作中，可以考虑围绕城市轨道交通公共危机建设应急资源共享平台，科学整合各应急部门的人力、物力、技术等资源，积极探索联合保障、互补保障等灵活多样的保障方式，确保应急资源能够满足各部门联合应对非常规突发事件的需要。第二，应当对来自城市轨道交通地上、地下不同空间、部门、系统、非政府组织、企业等的应急资源进行优化整合，充分发挥各单位的资源优势，减少重复建设，增强资源共享共用，降低应急资源配置成本，提升城市轨道交通应急资源的统一调配能力，特别是应当进一步整合各单位之间的信息资源，通过信息资源的深层次共享，消除信息孤岛，做到责任闭合、环环相扣，实现应急指挥、处置的无缝链接，从而有效化解在应急联动过程中“应而不急、联而不动”的窘境[7]。第三，应当通过制度保障的方式加强各单位之间的应急响应交流，特别是建立围绕城市轨道交通突发事件的日常联席会议制度，通过定期的沟通交流和信息共享，打破业已存在的部门壁垒，消除隐藏分歧，提升信息资源利用的时效，实现应急信息的有序贯通，确保在预防和应对突发事件过程中做到应急数据全天候互联互通、资源共享，以此构建调度灵活、配置合理、反应迅速的应急资源联动保障体系，从而有效提升非常规情形下的应急资源保障能力。

(五)手段层面：推进应急协同治理智慧化

第一，应当充分利用各地正在建设智慧城市的优势，充分发挥大数据、物联网、区块链等现代信息技术的优势，通过异构网络联通，不断打破各部门之间的技术壁垒和数据壁垒，构建多重应急数据链路，实现应急信息和数据横向联通、纵向贯通，为城市轨道交通公共危机联合预防、联动处置提供强有力的技术支撑。第二，应当积极推进城市轨道交通公共危机监测预警系统建设，综合运用大数据、云计算及人工智能等技术进行综合数据的智能分析，并通过与物联网、视联网、数联网等感知平台的对接，建设能够实时监测感知各类风险和安全隐患的风险洞察系统，实现全时段、全领域、全覆盖的实时动态感知和精确感知，提升公共危机风险隐患的自动发现和识别能力。第三，应当根据城市轨道交通的地理地形等固有空间结构特征，积极开发面向城市轨道交通公共危机的三维实战场景模型，引入能够在人流密集场所、隧道及车辆内部实施应急处置救援的尖端应急指挥和救援设备，实现公共危机应急处置的信息化、智能化和可视化，最大限度地提升公共危机协同处置的效率，降低危机造成的损害。