变量演化及现实困境：公共政策制定的有效性

霍海燕，师青伟

（郑州大学 政治与公共管理学院，河南 郑州 450001）

公共政策是治国理政的工具，各国政府都是通过制定和执行公共政策来履行公共管理职责的。自政策科学产生以来，公共政策开始由感性走向理性，逐步走向科学。同时，伴随着政策科学和民主政治的发展，公众对公共政策制定提出了更高要求。然而公共政策制定是一个复杂的过程，受到多种因素的影响。变量作为政策制定的制约因素直接影响政策的有效性，某一变量因素的变化都会引起政策效果的改变。透过公共政策制定过程中变量关系的演化可以窥视政策的发展走向，探究深层次的政策质量问题。

一、公共政策制定有效性解读

有效性是使用频率较高的词语，在不同语境中有不同含义。利普赛特认为：“有效性指实际的政绩，即该制度在大多数人民及势力集团如大商业或军队眼中能满足政府基本功能的程度。”[1]显然，利普赛特是从政府的角度来界定有效性的。哈贝马斯将有效性理解为人们对规范的认同，他认为：“社会规范完全可能具有调节社会关系的事实性作用，具有社会效力，但却可能是不公正的，不具有被人们认同的有效性。”[2]罗西瑙对此有不同的看法，他认为：“有效性仅仅是衡量制度对于决定个人和集体行为的内容能起到多大作用的一种尺度。”[3]另一位学者达尔将公民参与政策制定作为有效性的一个重要标准，指出所谓的有效是指“所有成员必须拥有平等而有效的机会把他们的观点向其他人阐述，以使其他人知道他对政策的看法”[4]33。达尔还进一步强调，有效“就是针对公民所认为的那些重要争端和问题，政府能够采取的行动并获得公民支持和信任”[4]106。政策学家伊斯顿和安德森也从公共政策的角度研究政策的有效性问题。伊斯顿认为，政策制定系统是一个开放的政治系统，每时每刻都在与外部互动，“为一个社会权威性地分配价值”[5]。安德森认为，虽然公共政策是指政府官员活动的方式或过程，但是“公共政策产生于对政策需求的回应。政策需求是指公民个人、团体代表、立法者或其他官员对政府官员和机构剔除掉对某种公共问题采取或不采取行动的要求”[6]4。从国外学者的观点中可以看出，在公共政策制定有效性的问题上没有达成共识，但大多数学者认为衡量公共政策制定有效性的标准不是单一的，即政策不是政策主体单方面的决定。公共政策制定过程实际上是一个输入—转换—输出的过程，政策制定系统以外的社会诉求及压力对政策制定产生了重要影响。从某种意义上来讲，公共政策有效与否在很大程度上取决于政策对象的接受和认可，政策对象接受和认可的一个基本前提是他们的利益诉求能够在公共政策制定中得到满足。

我国也有许多学者研究公共政策制定的有效性问题。一是从政策执行的角度研究政策的有效性。许多学者认为，政策是否有效往往通过政策执行体现出来，因此“政策制定科学与否对政策的执行效果至关重要”[7]。有鉴于此，政策制定要具有合理性、明晰性、协调性、稳定性和公平性。也有学者认为，公共政策制定的科学性和有效性应该体现在政策的价值取向及开放性等方面[8]。这些学者都强调公共政策制定在政策过程中所具有的突出地位，有效的政策制定是保证政策执行的重要手段。二是从公共政策制定民主化的角度研究政策的有效性。学者一般都将政策民主化的聚焦点集中在政策对象参与方面。比如有学者认为，“公共政策民主化的实现，核心在于公众参与公共决策的广度、深度和有效性”[9]。也有学者认为，公共政策制定应该给公众提供更多的参与机会和途径，应该“将厘清公民参与的目的作为反思参与有效性的前提”[10]。在对公共政策制定有效性的评价中，许多学者认为，有效性既包括公民对决策施加的影响，又包括政府的积极回应。如果公民政策参与没有得到任何有价值的信息反馈，那就是“无效参与”[11]。由此可见，国内学者对公共政策制定有效性的研究更强调政策主体与政策对象的互动。

综观国内外学者对公共政策制定有效性的研究可以看出，对公共政策制定有效性的界定主要涉及公共政策的本质属性问题。就公共政策的本质而言，公共政策是公共权威组织对社会公共利益所做的一种价值分配，“公共性”是公共政策的本质属性。公共政策作为一种公共产品具有共享性的特征，尽管政策制定是政府行为，但是公共政策的本质属性要求政府在制定政策时倾听民声，反映民意。这既体现了政策的民主性、开放性，也体现了政策的科学性。公共政策的本质属性清晰地告诉我们：政策制定不是政策主体单方面的决策行为，政策对象对政策制定的影响是不能忽视的重要因素。因此，所谓公共政策制定的有效性是指政策主体在制定政策过程中，通过充分听取政策对象的意见，积极回应政策诉求，从而对政策方案做出科学的判断和选择。公共政策制定有效性的实质是政策主体与政策对象的互动，因此政策主体和政策对象影响政策制定的诸多因素就构成了公共政策制定有效性的变量。

二、变量：公共政策制定有效性的影响因素

变量研究的是哪些因素的变化影响到政策结果。公共政策制定是个复杂的过程，许多因素都会引起政策结果的变化。公共政策制定有效与否既取决于政策对象的积极参与，也取决于政策主体的积极回应与科学判断。

变量一：政策对象的影响力。

政策对象是指政策直接作用的人或事，是与公共政策制定利益相关的公众或群体。政策对象参与公共政策制定的目的是影响决策者的行为，以达到自己满意的政策结果。政策对象在参与政策制定过程中能否影响决策者的行为，达到满意的效果是由多种因素决定的。政策对象的参与动机、参与效能感、参与资源等因素构成了政策对象对公共政策制定的影响力，其中任何一项因素的变化都关系到政策对象对公共政策制定过程影响力的大小。

在参与动机方面，利益驱动是政策对象参与公共政策制定的主要动机。公共政策具有“共享制”的特点，与每个人的切身利益息息相关。政策对象出于维护或增进个人利益的考量有参与公共政策制定的动力。但是不同的人或组织参与政策制定的动机是不同的。根据利益需求载体不同，可以把政策对象的参与动机分为公共利益、组织利益和个人利益。公共利益具有社会分享性，政策对象出于公共利益考量参与政策制定，使公共政策制定得相对公平、合理，其提出的政策建议才容易被决策者所接受和采纳。组织利益与公共利益的最大区别是组织分享性，对组织以外的人具有排斥性。在公共政策制定中，为了谋取组织利益的最大化，各种组织或部门都会以组织“代表者”的身份参与决策活动，或向决策主体施压，这是当今世界各国政策制定中最常见的现象。正如奥尔森所言，“任何集团或组织，不管其大小，都是为某一集体利益服务的，其本质就是使集团中的成员受益”[12]。按照团体理论的观点，“公共政策的发展方向会符合那些获得影响力的团体的希望”[13]。个人利益具有个人独享性。不可否认，人都是“自利”的，但是公共政策是公共权威组织对社会公共利益做出的价值分配。严格地讲，只有当个人利益与公共利益产生交集时，或将个人利益融入公共利益当中，才能够对公共政策制定产生影响。如果纯粹是为了私人独享的个人利益影响公共政策制定，不可能取得预期的政策效果。即使某些公共政策受到个人利益的“绑架”，其政策质量也会遭到公众的质疑。政策对象参与政策制定的动机不同，对政策的影响力不同，所取得的政策效果也不同。

参与效能感是指公民个人觉得其参与行为能够对政策过程产生影响，因而值得去承担的公民责任。参与效能感包括公民对自我参与能力的判断和认知，对政府回应能力的感受和评价。每个公民的家庭背景不同、社会经济地位不同、受教育水平不同，其参与的效能感也不一样。如果政策对象参与意识强，自我认为具有参与技能和较强的参与能力，并认为政府会对政策参与诉求给予积极回应，那么他们就会想方设法参与政策制定过程，影响政府的政策制定。相反，如果政策对象认为自己的参与行为不能对政策制定过程产生影响，那么他们就会保持淡漠或不参与的态度。当然，影响政策对象参与效能感的还有多种因素，比如政策对象的参与意识、所接受的民主训练和技能教育、社会经济地位、政府提供的参与机会或参与环境等。

参与资源是政策对象影响政策制定的“实力”保障。参与资源既包括公民个体所拥有的资源，也包括社会组织所拥有的资源。一般情况下，社会组织所拥有的资源比公民个体所拥有的资源对政策制定的影响作用更大。每个政策对象所处的社会经济政治地位不同，所拥有的参与资源也不一样。以政治资源为例，公民个人或组织所处的社会政治经济地位、与决策主体的关系、与决策权力中心的距离、对信仰和观念的控制程度等都决定了政治资源的多寡。在现实社会中，每个人所拥有的政治资源是不一样的。我国一些群团组织，如社科联、工会、共青团、妇联等，它们是党和政府联系群众的桥梁和纽带，一方面贯彻党和政府的各项方针政策，另一方面负责了解和收集人民群众的意见、观点和利益诉求，参与党和政府的政策制定过程。这些团体政治资源雄厚，与决策层的关系非常密切，它们提出的政策建议容易被决策主体所采纳。不论是公民个体还是社会组织，拥有的参与资源多，参与资本雄厚，参与的“底气”就足，参与的效能感就强，对决策者的影响力就大。如果参与资源缺乏，必然降低政策对象对政策制定的影响力。当然参与资源涉及的评价指标很多，包括政治资源、组织资源、经济资源、信息资源和知识资源等，每个公民或社会组织所拥有的资源不一定都是正相关关系。

政策对象的影响力是公共政策制定有效性的重要变量，影响力是由多种因素共同作用的结果。从某种程度来讲，政策对象的影响力强，对决策主体形成的压力就大，取得的政策效果就好。但是由于公共政策制定有效性的实质是政策对象与决策主体的互动，分析公共政策制定的有效性还必须考虑另外一个因素，即决策主体的判断力。

变量二：决策主体的判断力。

决策主体是指“那些拥有合法权威制定公共政策的人”[6]55。由于各国国情不同，决策主体的构成要素也不一样，在我国公共政策的决策主体主要由执政党组织、立法机关和行政机关组成。决策主体在公共政策制定中居于主导地位。

判断力是指人们的决断分析能力，是通过抉择的方式将其价值取向付诸事物的体现能力。公共政策制定是一个复杂的过程，决策主体的判断力受到两个方面的影响：一是政策对象的影响，包括政策对象对决策主体施加的压力，要求政策信息公开、决策结果反馈等；二是受到决策主体自身素质的影响，包括决策信息的甄别、政策对象的利益整合、决策方案的拟定评估与预测。因此，信息公开、利益整合、评估预测、决策反馈构成了决策主体判断力的重要因素。

信息公开是满足政策对象参与政策制定的必备条件。信息是决策的保证，政策对象参与公共决策离不开决策信息。即使在信息发达的当今社会，公众获取信息的技术更加先进，获取信息的渠道更加便捷，但是大量的决策信息仍然掌握在政府手里。政策对象参与公共政策制定必须依赖于政府的信息公开，“使公民有机会充分了解政府情况，这不仅仅是民主的应有之义，也是民主的前提条件”[4]66。政府信息公开的评价指标包括信息公开的及时性、信息公开内容的完备性、政策对象获取信息的便捷性等。面对海量的政策信息，哪些需要向公众公布、通过什么途径公布、什么时候公布都考验着决策主体的判断力。众所周知公共决策具有时效性的特征，信息公开也有时效性的要求，否则时过境迁，信息将失去应用的价值。如果决策主体信息公布不及时，就会影响政策对象参与公共政策制定的积极性，更会损害政府的公信力。

利益整合是考察决策主体判断力的一个重要指标。公共政策作为一种稀缺资源，可以说谁左右了政策谁就获得了资源利益。所以，人们出于增进和维护自身利益的需要，有参与或影响公共政策制定的强烈愿望。但是每个人所处的地位和环境不同，进而有不同的利益诉求，这就不可避免地出现利益诉求的差异性。一项公共政策不可能满足所有人的利益要求。决策主体在进行公共决策时更多考虑的是公共利益和实施公共决策的条件，难免与众多原子化的个体需求有不一致的地方。如何在众多的利益诉求中寻求“最大公约数”，进行利益协调和利益整合对决策主体的判断力提出了挑战。

预测评估是公共政策制定的重要环节，是决策主体判断力的集中体现。政策制定质量的高低在很大程度上取决于决策主体的自身素质，尤其体现在决策主体对政策环境的预测、决策方案的评估和选择方面。任何一项公共政策都是在环境中产生的，政策环境是政策制定的约束条件。政策环境最大的特点是“动态性”，如何预测政策环境的变化，把握政策环境的发展趋势，在瞬息万变的环境中进行科学决策是对决策主体判断力的考验。政策方案在抉择之前要进行评估，评估的重点是价值评估、可行性评估和风险评估。价值评估回答的是政策方案满足了哪些群体的利益诉求？政策方案的价值取向是什么？是否和政策目标一致？政策方案的可行性评估主要考察政策方案实施的资源条件是否具备，包括经济、政治、技术等各个方面。任何一项公共政策的实施都有一定的风险，关键是这些风险能否在决策者的掌控之内，所以要对政策风险进行预测和评估。政策方案的选择决定着政策制定的成败，抉择是在各个方案评估比较的基础上所进行的“选优”。“因为当你选择一项政策时，你就是试图走进一个你认为是可取的目标，因而你就不得不对达到那一目标的各种可能的方式做出判断，并判断某种方式的难易程度。一项好的政策是你认为值得付出代价达到最佳境界的途径。”[14]由此可见，预测评估的每一步都非常重要，一旦预测评估失误就意味着公共决策全盘皆输。

决策反馈考察的是决策主体的回应力。从政策对象的角度来讲，不管参与结果如何，参与目标是否实现都希望能够得到决策主体的回应。尽管政策制定的结果不可能让所有人满意，但是人人关注政策结果是毫无疑问的。决策反馈包括决策主体对不同意见分析处理的反馈、对决策结果的反馈、反馈的及时性等。就反馈的及时性而言，如果决策主体久拖不决或迟迟没有回应，或在政策对象的压力下被动回应，就打击了政策对象参与的积极性，引起广大公众的不满，进而导致政策对象的政治冷漠，影响公共政策制定的有效性。

实现公共政策制定的有效性需要政策对象和决策主体共同努力。然而，不论是政策对象还是决策主体，在政策制定过程中都受到多种因素的影响，政策对象的影响力和决策主体的判断力都处于一个变动的过程中。

三、变量演化影响公共政策制定有效性的机理

政策对象的影响力和决策主体的判断力是公共政策制定有效性的两大变量，它们彼此之间的演化关系影响着公共政策制定的有效性。

（一）两大变量包含许多因素，某一因素的变化都会引起政策效果的改变

1.政策对象影响力的变化

如前所述，政策对象的影响力是由参与动机、参与效能感、参与资源等因素决定的，其中任何一个因素的变化都会引起波动，进而影响政策的效果。

假设1：政策对象影响公共政策制定的构成因素中有一个出现“负数”，其影响力呈现下降趋势，对公共政策制定有效性的影响一般。如政策对象基于公共利益的考量影响政策制定，参与效能感强，但参与资源少，那么对公共政策制定的影响力是有限的。同理，三个构成因素中有任何一个呈现“负数”，政策对象对政策制定有效性的影响都是一般。在这种情况下，政策对象究竟能够在多大程度上影响政策结果，还要看决策主体的判断力。

假设2：当政策对象影响公共政策制定的构成因素出现两个或三个“负数”，其对公共政策制定的影响力是小的，有时甚至可以忽略不计。如某人基于个人利益试图影响政策制定，尽管参与效能感很强，但参与资源有限，最终的结果是政策的影响力很小。决策者一般不会被政策对象的个人利益所绑架，特别是在政策对象参与资源有限的情况下更是如此。又如，某一项公共政策涉及众多的政策对象，他们参与动机复杂，难以协调和整合，绝大多数人参与效能感低、资源缺乏，在这种情况下，政策对象难以对公共政策制定产生影响。

当然，在两种情况下政策对象对政策制定影响力是大的。这两种情况的共同特点是：政策对象参与效能感强、资源多。两者的区别在于，在参与动机方面：一个是出于公共利益的考量，另一个是出于组织利益的考量。笔者认为，虽然出于组织利益的考量影响公共政策制定，其参与动机带有明显的“俱乐部”倾向；但是如果组织成员参与的效能感强、资源雄厚、代表性强，他们仍然能够对公共政策制定产生较大的影响力。这也就是说，构成政策对象影响力的三个因素都呈“正数”时，政策对象对公共政策制定有效性的影响力是大的。当然，政策对象对政策制定的影响远比我们的理性分析要复杂得多。不管政策对象影响力如何变化，有一点是明确的，即某一因素发生变化都会引起政策参与效果的改变。鉴于公共政策制定有效性的实质是政策对象与决策主体的互动，政策对象究竟在多大程度上影响公共政策制定还要视决策主体的判断力而定。

2.决策主体判断力的变化

决策主体在政策制定中居于主导地位，其判断力由信息公开、利益整合、预测评估、决策反馈组成，各个组成因素对政策制定影响至深。

信息公开、决策反馈有利于政策对象参与政策制定，进而制定出公众满意的公共政策，但是二者并不一定正相关。决策主体对决策信息公开及时全面，可以满足政策对象参与政策制定的要求，但是决策反馈却滞后，即使迫于政策对象的压力公开了决策结果，回应了公众的政策需求，仍然会引起政策对象的不满。反过来，如果前期决策信息公开不及时、不到位，政策对象对政策制定不知情，即使最终公布了政策结果，仍然会带来巨大的负面效应。所以，公布什么样的决策信息、如何公布信息、怎样回应政策对象的利益诉求、如何反馈决策结果，不仅关系到决策主体的判断力，而且关系到公共政策制定有效性问题。

利益整合和预测评估是政策制定的重要环节，对决策主体的判断力提出了更高的要求。面对众多的利益诉求，如何甄别公共利益、组织利益以及个人利益？如何协调和整合各种利益诉求？优先考虑哪些群体的利益要求？这些都是决策者不能回避的问题。在利益整合的过程中，除了决策者价值取向的影响，其中某一方面出了问题都影响到决策的结果。在政策制定中决策主体的预测评估更是一个复杂的问题。以政策环境预测为例，政策环境是变动的，决策受到多种因素的影响，政治环境、经济环境、社会环境、文化环境、自然环境等都是政策环境变动的约束因素。对政策环境的预测直接关系到决策方案的选择，一旦环境预测失误将会带来一系列连锁反应。

一般情况下，决策主体信息公开及时到位，对政策对象的利益诉求判断准确，利益整合顺利，预测评估水平高，决策反馈及时，政策制定质量就高。如果决策主体判断力中的某一因素出现“负数”时，决策主体的判断力就会下降。当决策主体判断力的构成因素出现2～3个“负数”时，就意味着决策主体的判断力弱，政策制定的有效性为零。

（二）两大变量之间存在着相互影响、相互依存的关系

笔者认为，公共政策制定有效性的实质是政策主体与政策对象的互动，二者之间存在着相互影响、相互依存的关系。

第一，政策对象的影响力和决策主体的判断力呈正相关关系时，即政策对象的影响力大，决策主体的判断力强，政策对象和决策主体形成了良性互动，公共政策制定质量高，政策有效性突出。当然，这是一种理想状况下的公共政策制定。

第二，在两种情况下公共政策制定有效性一般。一是政策对象的影响力弱，而决策主体的判断力强，在这种情况下公共政策制定呈现出政府主动、政策对象被动的局面，政策效果一般。如果政策对象参与的效能感低，或者参与资源缺乏，即使决策主体信息公开及时，阳光决策，鼓励公众积极参与，也难以取得理想的效果。比如，近年我国各级政府民主决策，问计于民，充分利用政府网站公布政府的决策事项，公开向社会公众征求意见，而发表意见的公众并不多。2018 年5 月7 日至17 日，广州市政府通过民政局官网对《广州市医疗救助办法（征求意见稿）》向社会公开征求意见，在征求意见期间只收到1 条建议。由此可见，公众参与的积极性并不高。二是政策对象的影响力很强，决策主体的判断力很弱，政策制定呈现出政策对象主动、决策主体被动的局面，在这种情况下政策效果也一般。比如，近年日益高涨的网络政策参与，许多网民利用互联网的虚拟性和便捷性，对某些政策问题、政策议题发表意见，但最终许多意见没有输入到决策系统。除网络参与本身存在许多弊端以外，就决策主体而言，判断力弱、反应迟钝被动也是重要的原因。

第三，政策对象的参与度低，影响力小，决策主体判断力弱，在这种情况下政策制定的效果最差。

公共政策制定有效性变量演化关系告诉我们，政策对象的影响力和决策主体的判断力是相互影响、相互依存的。只有当政策对象的影响力和决策主体的判断力都呈现出“正能量”时，才能实现“强强”联合，公共政策制定才能取得有效性的结果。

四、变量演化视域下公共政策制定有效性的现实困境与路径选择

政策对象的影响力和决策主体的判断力是政策制定有效性的两大变量，根据变量的内含因素及相互关系分析我国公共政策制定有效性的现状，发现存在诸多问题。

（一）公共政策制定有效性的现实困境

1.政策对象参与效能感低

目前我国政策对象参与效能感低主要表现为参与意识不强，对参与效果的自我评价不高。在我国有部分公众参与意识淡薄，对政治不感兴趣，认为政治是“肉食者谋之”，与“小老百姓”无关。即使一些与自己切身利益有关的事情，许多人也没有兴趣参加。比如，近年我国许多地方召开的价格听证会，讨论与决策的事项都与公众的切身利益息息相关，然而报名参与听证会的人却不多。许多市民认为，“参加也没有用，反正政府不会听自己的”“听证会就是一个涨价会”。美国学者阿尔蒙德等研究了不同国家的政治文化后，把政治文化分为村民政治文化、臣民政治文化和参与者政治文化三种类型。他认为，只有在参与者政治文化背景下，公民才能够对政策制定产生影响[15]。从严格意义上讲，我国还没有形成参与者政治文化。由于参与效能感低，政策对象对公共政策制定有效性的影响力相对较弱。

2.决策主体利益整合难度大

政策对象是一个复杂的群体，由于每个人所处的环境不同、经济地位不同、教育背景不同，针对同样的政策问题会有不同的利益诉求，这就为政策制定中的利益整合增加了难度。在同一个政策问题上，政策对象很难达成共识，这就加大了决策主体利益整合的难度，面对千差万别的利益诉求，在进行利益协调和利益整合时有些决策者很难做出理性、科学的判断，以至于做出的公共决策往往受到政策对象的质疑或反对。尤其在政策对象利益分散难以整合时，决策者的价值取向往往起了决定性的作用。甚至有个别决策者会利用手中的权力进行“利益输送”，使公共政策偏袒某些特殊的群体，从而使公共政策失去了公正性和有效性。

3.政策信息透明度不高

政策信息是政策制定的必备要件，透明、翔实、完备的政策信息是公共政策制定有效性的重要保障。早在2007 年我国就颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，规定凡是涉及公民切身利益的、需要社会公众广泛知晓或者参与的信息，行政机关都要主动公开。但是在实际过程中，政府机关公布的决策信息并不充分，许多重要信息没有公布，甚至刻意回避一些敏感信息。伴随着互联网的发展，政府网站已成为政策信息公开的主渠道。许多地方政府网站都开设有《政务公开》《政民互动》栏目，然而政府网站公布的信息多是一些政策结果的公示或政策解读，有关公共政策制定的信息并不多，甚至有的政府网站《政务公开》栏目成了政绩光荣榜。有学者曾对我国政府政策信息公开情况做过专题调研，在调研中受访者认为政府信息公开内容非常完备的有4%，认为比较完备的有25%，认为一般的有54%，认为信息公开不完备的有14%，认为公开内容非常不完备的有3%[16]。

4.政策的预测性与稳定性差

政策预测在公共政策制定中发挥着重要的作用，政策预测的目的是在科学预测的基础上选择最优的政策方案，以使政策方案能够适应政策环境的变化，获得最大的政策效益。在我国由于许多政策在出台前没有经过科学的预测，或预测水平不高，“导致先参加分配的政策目标群体和后参加分配的政策目标群体处于不同的规则和标准之下，形成同一条件、不同规则、不同结果的不合理状况，进而会造成普遍的结构性短期行为并在此基础上演化出各种可能会使政策变形走样的投机执法”[7]。正是决策主体在政策制定中对政策预测评估不够准确使某些政策的稳定性较差。比如，2016 年3 月1 日沈阳市政府为了促进房地产市场发展，推出了大学生可以“零首付”买房的优惠政策，引起了极大社会反响。仅过了半天，3 月1 日晚，沈阳市委宣传部就通过官方微博发布消息称，沈阳房地产新政中的“零首付”政策还处于前期调研论证阶段，暂不具备出台条件。至此该政策寿终正寝，成为生命力最短的政策，被网民戏称为“零首付政策半日游”，产生了恶劣的社会影响。政策的不稳定不仅加剧了政策对象和政策执行者的焦虑，造成了人们的投机心理，而且也加大了社会公众对政府政策的不信任度，降低了决策主体的公信力。

（二）提升公共政策制定有效性的路径

公共政策制定的有效性是政策对象和决策主体良性互动的结果，因而提高公共政策制定的有效性必须发挥政策对象和决策主体双方的作用。

1.提高政策对象参与效能感

参与效能感是构成政策对象影响力的重要因素，政策对象参与效能感强，参与积极性就高，对政策制定的影响力就大。佩特曼认为，“具有政治效能感的人比那些缺乏这种感觉的人更有可能参与政治生活”[17]。我国公众之所以参与效能感低，除传统政治文化的影响外，长期忽视对公众参与意识的培养和参与技能的训练也是一个重要原因。提高政策参与效能感，一方面要加强公民教育，培养公民的参与意识，可以充分利用学校、社区、家庭等场所，以及大众传媒和互联网等手段对公民进行大规模的主体意识教育、公民权利教育、法律教育、参与技能教育等，培养合格的现代化公民。只有成为现代化公民才能承担起参与国家治理的重任，才能增强参与效能感。另一方面要充分发挥群团组织的作用，借助组织载体提升政策对象的参与效能感。美国学者阿尔蒙德和维伯专门研究了政治效能感问题。他们比较分析了美国、英国、德国、意大利和墨西哥五个国家公民的政治态度和政治行为，得出的结论是，政治效能感在组织成员中比非组织成员更高。这就告诉我们，通过社会组织参与公共政策制定能够大大提高公众的参与效能感。我国作为社会主义国家具有制度优势，工会、共青团、妇联等人民团体历来是党和政府联系群众的桥梁。当下应该充分发挥工会、共青团、妇联等人民团体的作用，使它们成为利益表达的重要渠道。

2.开放更多政策信息资源

政策信息是政策对象参与公共政策制定的必备资源。当今社会大量政策信息掌握在决策主体手里，哪些决策信息需要公开、公开多少通常由决策主体说了算。如果决策信息不公开，或公开的内容不完备，或公开信息不及时，政策对象就无法影响或参与公共政策制定。如果政策对象获取信息的成本很高，也会失去参与的兴趣。目前我国政策信息透明度不高的一个重要原因是，政策对象和决策主体在政策信息获取方面是不对称的。长期以来，在“官本位”思想腐蚀下，一些决策者热衷于将政策信息当作私人财产，不愿意向社会公开。甚至个别人将政策信息作为寻租的手段为自己谋取利益，由此滋生腐败。另外，政府部门层层节制也造成了信息鸿沟，导致信息传递不畅，加剧了政策对象获取信息的难度。提高公共政策制定的有效性必须开放更多的政策资源和政策信息，鼓励和吸引政策对象参与政策制定。在开放政策信息资源方面，首先要去掉官本位思想，使政策信息真正成为一种“大众资源”，而不是某些决策部门的“私产”。其次要打破部门信息阻隔，下决心解决“信息孤岛”问题，为政策对象的参与提供更多的信息资源。

3.提升决策者素质

决策主体判断力的高低在很大程度上取决于自身素质，可以说决策主体自身素质高低直接影响到公共政策制定的质量，决策者自身素质包括学识、经验、性格等。现代社会分工精细、信息发达，决策环境瞬息万变。一项重大公共决策往往涉及政治、经济、文化、社会生活多个领域，需要运用自然科学、社会科学等多学科知识和丰富经验。提高决策者素质要“多管齐下”。首先，提高决策者的学识水平。应该说目前我国决策主体整体学历水平都比较高，但是学历不等于学识，学历教育注重的是知识学习，学识不仅包括学问、修养，还包括对事物准确的判断能力。提高决策者的学识水平就是提高运用知识、分析问题、把握事物发展趋势的能力。一方面决策者要不断学习，提高自身素质，开阔视野；另一方面要勇于实践，在实践中积累经验，提高事物判断能力。其次，实行民主科学决策。公共政策制定是一个复杂过程，面对瞬息万变的政策环境和差异化的利益诉求，任何决策天才也难以驾驭所有复杂的政策问题，实行民主决策是帮助决策者提高决策能力的重要途径。民主决策的关键是开放政策资源，实行阳光决策和问计于民，尽可能倾听政策对象的意见，在充分了解民意的基础上寻找最佳政策方案。再次，建立相应的决策失误追责制度。权力和责任是对应的，决策主体在公共政策制定中居于主导地位，掌握着决策的主动权，也应承担相应的决策责任。只有建立相应的决策失误追责制度才能倒逼决策者不断提高自身素质，谨慎决策、科学施策，提高公共政策制定质量。

4.加快新型智库建设

公共政策制定离不开高质量的政策预测，政策预测是一个技术要求很高的工作，要求从事政策预测的分析人员具有扎实的专业知识和较强的操作技能，在一些发达国家通常由一些政策咨询机构承担政策预测分析工作。政策咨询机构的最大特点是利用专家学者的业务专长为决策者出谋划策。所以“谋”与“断”的分离是当今各国公共决策发展的一大趋势。党的十八大以后，我国明确提出加快中国特色社会主义新型智库建设，然而由于各种原因智库在公共政策制定中并没有很好发挥政策预测和咨询的作用。目前我国要着力做好新型智库的建设工作，在大力建设官方智库的同时，也发展一些民间智库。官方智库是指隶属于政府机关的政策研究机构，如政策研究室、各职能部门的研究所等。官方智库的最大优势是信息资源充足、接近决策主体、设计的政策方案容易被采纳。但是官方智库也有一大缺陷，在进行政策预测和方案设计时容易受到上级部门或领导的干扰，使政策分析预测和政策方案设计的质量大打折扣。民间智库主要指一些独立开展政策研究的社会组织。民间智库的最大优点是：在进行政策研究时不容易受决策主体的影响，能够比较客观公正地进行政策分析与预测。当然，民间智库也有缺陷，即掌握的信息资料相对不足，政策方案进入决策层比较困难。由此可见，官方智库和民间智库各有优缺点。所以，许多国家通常是将官方智库和民间智库的优势整合，既大力建设官方智库，也大力发展民间智库。为了提高公共政策制定质量，减少政策失误，我国应该大力发展新型智库，充分发挥智库在政策咨询中的作用。