司法改革之于诚信政府建设的功能及其限度

侯明明

（吉林大学 法学院，吉林 长春 130012）

一、诚信政府建设及其与司法改革的功能性勾连

2013年以来，随着法治国家、法治政府、法治社会三位一体建设战略目标的提出，作为法治政府之基础工程的诚信政府建设也在如火如荼地推进，一系列规范性文件相继制定，各项专项行动随即开展。2014 年，国务院印发《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020 年）》，提出政务诚信是社会信用体系建设的关键，各类政务行为主体的诚信水平对其他社会主体诚信建设发挥着重要的表率和导向作用，需要加强公务员诚信管理和教育，坚持依法行政，发挥政府诚信建设的示范作用，加快政府守信践诺机制建设；2016 年发布的《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》①，倡议建立多层次的政务诚信监督体系、建立健全政务信用管理体系以及加强重点领域政务诚信建设；2019年10月颁布的行政法规《优化营商环境条例》，也要求加强社会信用体系建设，其中政府诚信也必然是优化营商环境的先决条件。反过来，优化营商环境、保护社会资本合作方的合法权益，也有助于推动政府守信机制的形成；2020年是《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》的决胜年，也是《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020 年）》实施的最后攻坚期，因此各省区市在紧锣密鼓地进行清赖行动专项治理，争取达到规划预期的良好信用效果②。

追根溯源，诚信政府建设的地位之所以被提升至如此高度，一方面源于其所产生的重要意义，另一方面则归因于政府失信的诸多现象及其弊端所营造的紧迫性。政务诚信是一个国家诚信体系建设的重要组成部分，也是维护政府合法性与权威形象的关键所在，更是当下法治政府建设的内在必然要求。作为未来稳定行为预期的政府诚信，不仅具有伦理价值，而且具有法治意义；不仅是一种社会资本，而且也是地方法治竞争中的核心竞争力和软环境之一。如果说法治是最好的营商环境，那么作为法治政府核心组成部分的诚信政府建设亦是优化营商环境的重要路径之一，其对于经济的良性发展和社会的和谐稳定具有重大功效。社会公众对于政府的信任是一种制度性的信任、基于权威的信任，也是依凭既往预期利益实现的惯性信赖③。如果在法治政府建设的过程中，丢失这种社会资本和核心竞争力，那么其必将处于非常不利的位置。“任何政府形式所能具有的最重要的优点就是促进人民本身的美德和智慧。”[1]如果政府走向反面，那么就容易引发负面示范效应，随之而来的则是公共道德的伦落。从这个意义上讲，政府诚信对于社会的诚信建设亦有很强的溢出效应和外部性。

就总体性国家概念来讲，相比于人们对中央政府的总体信任而言，地方政府则具有天然的不可信任性，与它们的交往倾向于利益化、无规则[2]。而且，反观现实的政务操作，由于基层领导人事更替频繁，新官不认旧账的官场恶习，畸形的考核机制，个别领导者权力任性下的官僚意识以及责任伦理的缺失，也确实常常导致拖欠民营企业账款，不履行合同约定的义务而失信于企业，有履行能力而拒不履行法院生效法律文书确定的义务④，不执行法院作出的撤销行政复议不予受理决定的裁定，无正当理由拒不履行执行和解协议，违反财产报告制度⑤，甚至伪造证据妨碍、抗拒执行等不良现象的发生⑥。这背后体现出的则是地方政府和市场的界限没有厘清，政府公权力随意介入私权领域，干扰了经济系统自身的运行；地方政府超越自身能力，大搞形象工程和面子工程，不能按时拨付工程款项，最终造成“前任铺摊子、刷面子，后任负债务、担担子”的尴尬局面[3]。此外，由于上级政府主导型偏好结构的存在，基层领导者的行为受到任期和错误政绩观的强烈影响，极易导致短视化行为、机会主义行为以及绝对自利行为，甚至是某些领导的个人偏好直接决定了公共资源的配置方向，而此类行为的作出又极易造成决策的失当以及公共政策的不稳定与不确定，这些属性进而导致政府的承诺失败，甚至是公然违背制度性的规定，最终使得政府出现诚信危机。这时，政府诚信缺失的危机就会导致政府权威的供给不足。“每当人们判断政府可信性时，就会把抽象的政府信任嵌入到自己所面临的具体政策情景中，进而做出行动选择。一旦人们对政府失信判断普遍化、以逆向选择回应政府政策时，就会出现公共政策的‘塔西佗陷阱’。”[4]

一般而言，政府利益和公共利益的二元化分裂是政府失信的可能利益格局基础，但是有时候二者又呈现出高度契合的局面，却与个人（企业）的个体化利益出现了背离，从而导致后者在很大程度上受到损害。这充分体现出，某些时候基层政府之所以失信，是因为当个体利益与公共利益、政府利益出现差异时，他们会毫不犹豫地或者理性地选择后者。因此，某些基层政府失信呈现出两种面孔：一是因领导个人的政绩、组织部门利益或者政府整体利益而违背公共利益所引发的失信；二是因维护整体公共利益或政府利益而违背个体利益。换言之，政府利益与公共利益、个人利益既有差异的一面，也有契合的一面，但是当三者出现冲突时，并且在协调无果的情况下，政府很容易走向失信的道路。

从微观视角下审视，虽然政府失信不是单一因素造成的，而是在复杂的组织环境中各种因素相互渗透、相互交织的结果[5]；但是也正是在这种诚信政府建设的现实危象与理想规划之巨大张力的吸引下，很多学者对此话题给予了研究。目前的学术研究多集中于从宏观一般意义上研究政府失信的现状、公域失信的原因、政府失信的惩戒以及如何重塑政府诚信和权威[5]。虽然有学者从立法学的视角对立法与政府诚信建设的关系进行了论纲式的分析[6]，但缺乏从司法学的角度对政府诚信建设与司法的关系进行考察。即使从司法维度研究法院对于法治政府建设的作用的学者也往往偏向于行政诉讼和规范性文件的附带性审查[7-8]，暂且不论其与诚信政府建设主题的相关性，也忽视了当下信用体系建设以及新一轮（2013 年至今）司法改革背景下法院对于诚信政府建设的功能及其存在的可能限度。可见，关于诚信政府建设的研究领域亟须拓展，需要从更多的视角，尤其是司法学的视角来加以审视，以阐明诚信政府建设在司法维度下的复杂性、丰富性以及二者之间的互动关系。而在司法学的研究中，新一轮司法改革背景下的法院功能研究尤为突出，进而司法改革成效与诚信政府建设之间的功能性勾连成为可以分析的对象。

总体来讲，寻求司法改革在诚信政府建设中的功能定位，就是在探究以司法体制机制与以诉讼活动为核心的司法产品及其系列衍生产品对于诚信政府建设可能发挥功能的空间，进而实现二者之间的“府院互动”[9]。在此意义上，考虑到与诚信政府建设的关系密切程度以及新一轮司法改革的最新进展，至少可以从以下三个维度展开：司法“去地方化”改革与诚信政府建设；“基本解决执行难”行动与诚信政府建设；规范性司法文件与诚信政府建设⑦。其既包括司法管理体制改革、执行体制改革的各项措施及其效果，也囊括了改革类规范性司法文件作用下的司法权运行状态。本文从当下新一轮司法改革的视角切入，将司法改革的具体举措与诚信政府建设进行功能性勾连，试图找出司法“去地方化”改革、“基本解决执行难”行动以及规范性司法文件在诚信政府建设中的功能发挥及其限度，在此基础上反思未来司法在促进诚信政府建设方面功能发挥的空间以及其他可能的动力机制。

值得注意的是，以往的研究偏重于地方政府对于司法运作的影响，而本文的研究专注于逆向的思路，通过考察司法对于地方政府诚信建设的功能来彰显司法与地方政府之间的互动关系。同时，在司法和执法之上还具有统摄二者的“国家治理”，“国家治理”作为统摄二者的基本背景和目标，其必然会对司法权与行政权之间互动的程度和力度都会产生必要的影响。在国家治理体系和治理能力现代化的语境下，反而要实现法治化的运作，即使要通过作为规则实施载体的法院达成其他治理性的目标，也必须通过法定的程序和形式依据来实现。如果在治理的视野下看待司法，那么司法治理也应该是国家治理体系的重要组成部分。这样一来，就给司法和地方政府诚信建设的现代化互动提供了良好的话语空间、政治环境和法治保障。正如德国学者施米特（Carl Schmitt）所言：“没有正常的处境，任何严格的规范主义都不过是谎言。”[10]

二、司法“去地方化”改革之于诚信政府建设的功能

如果说政府内部的监督机制和惩戒机制是诚信政府建设的内部驱动力和纵向政务诚信监督机制，那么司法权对于行政权的制约与监督则是作为诚信政府建设的外部促进型力量和横向政务诚信监督机制。其预期功能发挥的实质则在于让行政权的行使受到司法权的制约，以公权对公权及其运行的方式来实现行使归位，使其在诚信法治的框架内运行；同时让领导干部形成诚信思维以及运用契约法治的方式来解决社会和市场问题，最终实现通过司法的诚信政府控制。

但是，由于之前司法地方化的存在，司法往往嵌入地方权力和利益结构，从而导致司法对于行政监督不足的局面，这在一定程度上“纵容”了地方政府对于某些失信案件的弱回应问题。甚至于，在地方政府积极的干预或影响下，地方法院在失信案件中的处理态度与地方政府保持了某种共生性的暗合，二者的隐性“配合”共同塑造了“法律表达”对于案件当事人的弱回应性，以至于使得发回重审多次的案件仍然保持原来处理结果的尴尬状态。本来根据已颁布多年的《民事诉讼法》《行政诉讼法》相关法律规定，行政机关拒绝履行生效法律文书的，法院可以采取对行政机关负责人罚款、拘留；拒不履行生效判决，情节严重的，相关人员甚至还将触及刑律⑧。但是，此条款的实施效果颇为不佳，甚至变成了“僵尸条款”。究其原因，特别是本地法院，会存在被行政干预的现象，本地法院往往会碍于面子有时不会动真格，所以，消极执行、选择执行会存在。有些地方政府不执行生效判决，归根结底是对法院判决缺乏尊重[11]。同时，由于权力压力的存在以及纠纷解决的地方复杂性，法院也欠缺对政府失信行为进行有力制裁的勇气和决心。

这时，地方政府对于地方经济利益、维稳利益的政绩维护取向已经远远超越了对于法院依法独立行使审判权之宪制架构的尊重，此时司法很难坚守自身的独立性、自治性品格，很多当事人与诉讼案件的公正待遇和公平处理请求就成为这种弱回应性的牺牲品。更遑论由于司法地方化所形成的地方法院与地方政府之间的“共谋性腐败”与“地域性腐败”。

可见，虽然根据现有的宪制安排，司法机关在对权力机关负责并受其监督的前提下依法独立行使审判权，但是在现实的司法实践中，由于地方法院人财物的控制权掌握在地方党委、政府和人大的手中，以及司法管辖区与行政区划重叠所导致的利益粘连，所以依法运权不可避免地会受到影响，特别是在具有外部性的案件中，常常受到各种地方保护主义刺激下所形成的地方政府的干扰[12-13]。换言之，一直以来，其实法院依法独立行使审判权的状态并没有完全得到严格的保障，同案不同判的情形、法律适用不统一的现象也常常由于地域的差异而存在不同程度的异化。也正是面临着如此严峻的司法结构形势和司法弱势处境，党中央对此展开了突破单纯司法技术的体制性改革，其中尤为显眼的则是司法的“去地方化”改革。

随着一系列司法改革政策文件的发布，自2013年十八届三中全会启动新一轮司法改革以来，司法的“去地方化”就已经成为改革的症结切口与主题之一，对此也相继实施了“人财物省级统管”“跨行政区划的法院设置”“最高人民法院设置巡回法庭”“合理调整行政诉讼案件的管辖”等制度性举措。2019年发布的《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》也指出，要继续深化与行政区划适当分离的司法管辖制度改革，科学界定人民法院跨行政区划管辖案件的范围和标准，推动形成有利于打破诉讼“主客场”现象的新型诉讼格局；稳妥推进省级以下地方法院编制、人事管理改革；围绕推进法治政府建设，监督和支持行政机关依法行政，促进行政执法规范化、法治化，服务和保障“放管服”改革。就此可以视作党政体制下对“条-块”复杂矩阵关系的重新调整与塑造[14]，尤其是地方法院与地方政府的权力架构关系，并且超越特定地域的利益关联，通过司法行政事项之管理权限的转移，在更为广泛或者一般的意义上为司法的公共服务进行相对平等化的筹资或安排提供了可能[15]。

可见，司法“去地方化”改革一开始就已经承载了监督和制约行政权力运行的功能预期。地方各级人民法院是深深嵌入在地方权力结构之中的，司法“去地方化”的改革本质上就是要逐步革除“权力等级”对于司法运作独立性的影响，排除地方政府对于法院执行领域的隐性影响和显性干扰、阻碍。虽然司法在“去地方化”的过程中，司法权和行政权还处于一种博弈与平衡的状态当中，甚至各地的运作方案也具有非统一性，就此也形成了不同的阶段性、地域性统筹模式[16-17]，但是以上具有一般性的制度性进路显示出了阶段性的、可值得期待的成效[18]。不管是在人事、财政上，还是在裁判权的行使上，司法的独立性和自主性运作能力都得以增强，在一定程度上提升了司法对于地方政府干扰的免疫能力，地方法院的司法权和地方政府的行政权实现了一定程度的有效隔离，“地方的法院/地方所属的司法机关/服从于地方利益的法院”之传统印象也在一定程度上有所扭转与改观。其中，司法权对于行政权监督效果的提升更是重要的成效之一。

更进一步讲，司法“去地方化”改革也在不同程度地助推着诚信政府建设。随着司法“去地方化”效果的不断呈现，司法对于诚信政府建设的促进效能也应该得以不断提升。司法“去地方化”改革为发挥司法之于诚信政府的建设功能提供了良好的组织保障，“去地方化”之后的司法更加地具有运作的独立性，其对于行政权力运行的介入能力和干涉的排除能力得到锻造，二者的结合又联合推动了司法对于诚信政府的形塑能力，而这种形塑能力往往是常态化的、制度化的。本来在制度有效约束的环境中，政府守信是一种制度约束下的理性选择，但是由于制度的失效或者缺位，反而使得政府失信成为一种情境下的“理性选择”，因为这时的违背法律而受到惩罚不再是一种成本，进而成本的减少极大地刺激了政府失信的动力。但是司法“去地方化”改革为司法的失信惩戒实施提供了有利的环境，司法对于修复政府诚信的勇于介入使得本已失衡的天平又恢复了应有的公平公正样态，制度的效力得以再次发挥，政府失信的成本再次变得真切，甚至大大提高。在此境遇下，政府机关及其职能部门在作出失信行为时也就会强化自身的成本考量，迫于环境和成本的衡量也会逐步打破以往权力任性下的失信惯习，渐次减少政府失信的可能，继而由于政府失信所产生的负面效应也得以式微。

三、“基本解决执行难”行动之于诚信政府建设的功能

对于政府失信的问题，不仅行政系统内部建立了一套失信惩戒的控制机制，而且在司法系统也有相应的执行惩罚机制。本部分的重点就在于分析司法系统对于政府失信的执行惩罚机制，尤其是“基本解决执行难”行动下的失信被执行人名单（俗称失信黑名单）制度对于诚信政府建设的功能。政府诚信建设作为法治政府建设的一个重要抓手，在一定程度上彰显了法治政府的建设程度，而地方政府被纳入失信被执行人名单的情形（俗称老赖政府）则又可以在一定程度上透视地方政府的诚信程度，进而可以成为研究地方政府诚信建设的突破口或者侧面。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确将切实解决执行难作为全面依法治国的目标之一。为了贯彻落实党中央的部署，最高人民法院在2016年十二届全国人大四次会议上正式作出了“用两到三年的时间，基本解决执行难问题”的政治承诺[19]，致力于在短期内基本去除目前存在的选择执行、消极执行以及胡乱执行等顽疾，进而消除执行难的负面影响。至此，众多法官干警被动员，各种超常规的“基本解决执行难”领导小组等议事协调机构得以成立，一系列“假日执行”“联合利剑”“零点行动”“百日会战”等集中执行活动相继开展[9]，甚至司法执行工作成为“政治任务”“工作量”与“竞赛指标”[20]，责任也出现了体制内的下沉和分配。在“集中力量办大事”的巨大政治动力和组织行动力的保障下，继而在司法执行这一重点领域，针对执行难这一重点问题，集中优势治理资源，随势发展出一种解决执行难的“运动式治理”[10]。随着时间的推移和措施的落地，“基本解决执行难”行动不断取得新的进展，这一阶段性的目标也如期实现[11]，不仅树立了司法的权威，而且在诚信政府建设方面也营造了示范效应，建立了当地政府的诚信档案。2019 年6 月最高人民法院发布的《人民法院执行工作纲要（2019—2023）》以及2019年7月中央全面依法治国委员会下发的《关于加强综合治理 从源头切实解决执行难问题的意见》[12]则延续了“基本解决执行难”的行动，在巩固“基本解决执行难”之执行成果的同时，也为下一阶段的执行工作指明了方向。

而在“基本解决执行难”的行动中，最为突出的则是清单式治理下发挥失信惩戒作用的失信被执行人名单制度。这场旨在提升执行能力的行动不仅强化了失信黑名单制度的执行落实度和专项行动力，而且完善了失信联合惩戒的协作化运作机制[13]。而以上两方面的强化和完善又进一步通过失信惩戒以及失信修复的方式助推了诚信政府建设。

（一）失信被执行人名单制度及其与诚信政府建设的对接

失信被执行人名单制度作为失信惩戒的制度载体，在司法执行场域，其大体遵循的是通过曝光的公开方式而得到社会各主体的关注与监督，从而达到一种对失信被执行人的削弱性评价或否定性评价的惩罚逻辑，最终迫使失信主体碍于信誉减损而通过补救方式恢复其诚信状态。就其发挥作用的机理及其与诚信政府建设的对接而言，政府诚信作为一种非利润性的代理诚信，相比于个人诚信和商业诚信，本身就具有动力不足的先天缺陷[21]。当多个地方政府及其职能部门由于各种缘由失信而被法院纳入失信被执行人名单时，首先就意味着其行为受到了法律的否定性评价，除上述可理解性的一面之外，其还具有可惩戒性的地方。其次，失信被执行人名单的信用惩戒实现了个人、企业和政府的一体化和平等化规制，彰显了法律面前人人平等的原则。再次，失信黑名单制度对地方政府行政权的行使形成了制度性的约束，在法治框架内，政府被纳入失信黑名单恰恰是在第一道制度防线失效时，第二道防线或许也是最后一道防线开始发挥作用，而这正好为司法的介入提供了契机，并且由于政治系统的加入而给司法输入了比以往时刻更多的治理资源。但是，司法发挥作用的目的不仅仅在于失信惩戒，而且希冀实现政府信用和权威的修复，构建良好的信用体系，最终维护行政相对人或公民的合法权益。

此外，失信被执行人名单之所以能够达到对于政府因失信而对其产生的削弱性或否定性评价之目的，就在于超大规模陌生人社会中政府信用信息的分享机制，其构成了司法执行失信惩戒的社会沟通基础。在传统农业小规模熟人社会，信用声誉机制依赖于社群的知根知底而发挥作用；而在现代工业与信息化了的超大规模陌生人社会，虽然人与人之间的信息出现了不对称，但是互联网信用体系的动态建设则使得这一不对称通过信用信息的分享机制而变得相对平衡，信用机制的否定，也就是不合作、不信赖的惩罚机制依然可以彰显，只不过这种信用信息的对称可能覆盖在双方或者多方的相对小范围内，并且在彼此发生交集的时刻才变得重要。当下全国信用信息共享平台以及失信行为联合惩戒系统的建设，比如，信用中国、中国执行信息公开网等，就为多部门信用信息的实时更新、全面整合、动态共享提供了切实的载体保障，避免了多部门管理所出现的交叉或空白区域。同时，这种信用体系的建设为司法系统以及其他系统之间的传导和协作提供了基本的信息基础。

（二）司法系统与其他系统之间的传导机制与协作化运行

就目前司法执行场域的操作而言，司法权需要通过与其他权力之间的合作与联动，才能更好地实现对于政府失信的惩戒，凸显联合惩戒的成效，达到预期的目的。因为失信的政府被列入失信被执行人名单并非只是进入法院的被执行人名单而已，而且还有其引发的相应各部门（尤其是组织人事部门）的通报制度、约谈机制以及接续而来的其他系统的失信惩戒与考核体系，进而呈现出功能预期的“一处失信，处处受限”之局面。虽然后者不是法院失信黑名单制度的直接组成部分，但是由于前者的权威认定，基本成为引发后者系列行为举措的依据或原因。比如《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》[14]第八条提及，人民法院应当将失信被执行人名单信息向政府相关部门、金融监管机构、金融机构、征信机构、承担行政职能的事业单位及行业协会通报，国家工作人员等被纳入失信被执行人名单的，人民法院应当将失信情况通报其所在单位和相关部门，国家机关等被纳入失信被执行人名单的，人民法院应当将失信情况通报其上级单位、主管部门或者履行出资人职责的机构。

司法系统向有关部门通报之后所产生的信息传导功能，进而引发行政系统、政治系统内部的自我反思式问责。诚信政府建设需要人民法院与党委、上级人民政府及其组成部门、检察院等其他相关部门联合实施惩戒，并通过全国信用信息共享平台共享失信信息和惩戒措施。特别是在集中各种优势资源的最高人民法院的推动和协调下，失信联合惩戒的参与主体和协作程度都得以提升[22]。由此可见，被纳入失信被执行人名单只是其中一个步骤，还需要与其他权力部门的考核、失职处理等措施进行连接，其中介装置就是通报和移送制度，进而成为司法系统与其他系统之间的传导机制，并且在此基础上实现了多方之间的协作化运行。其中法院将其纳入失信被执行人名单的功能就在于从法律上权威性地界定了被纳入失信被执行人名单的人民政府的失信行为，其作为后续行为的前提。所以，需要用一种整体的视角来审视人民政府被纳入失信被执行人名单与后续的系列协作行为，而不能单独将法院的失信纳入行为割裂开来，否则可能看到的不是完整的政府失信惩罚链条。

四、规范性司法文件之于诚信政府建设的功能

司法文件既是以往司法者审判经验的外化总结，也可能是由于司法实践中遇到了已有法律体系因规则供给不足而难以解决的局面，需要新的指导性文件实现司法系统的即时性处理。在新一轮的司法改革期间，众多的规范性司法文件[15]得以发布，使得司法改革的具体措施得以规范化地呈现，这些作为司法改革之规范载体的改革类文件继而成为可以分析的对象。就现实的效果来看，不同级别的司法主体制定了诸多涉及司法运行、法律适用与管理方面的文件，这些规范性文件在司法系统内层层传递，再加上溢出效应的存在，确实在诚信政府建设过程中发挥着各种功能[23]。

规范性司法文件对于诚信政府建设之所以能发挥功能，得益于中国特色的“文件管理”下的“文件政治”[16]（documental politics），其可以视为一套成熟的、惯常的治理技术和政策实施技术[23]。换言之，规范性司法文件通过沿袭“文件政治”这一既有政治科层式路径而对行政系统的诚信建设产生间接影响，“作为介于法律规则与专断性命令之间的‘第三种规范’，司法文件汇集少数治理精英的价值偏好与愿望，并具有一定的政治动员意味，其在现实中的运行与维系需要有相应的组织体系和机制作为中介，以便渗透与连接它所覆盖的各个层次与不同角落”[23]。此外，司法也通过规范性司法文件来不断调整自身的认知和结构，从而逐步实现自身体制的完善和能力的提升，也进而延伸了司法在整个国家治理体系中的功能以及作为治理手段的有效性。但是，需要加以注意的是，规范性司法文件首先需要在司法系统发挥其功能，才能逐步辐射至行政系统。

具体而言，司法系统内在的政治科层制以及司法权和行政权的制约架构为司法发挥对于诚信政府的建设功能提供了基本的组织基础与制度条件。一方面，由于集权式司法模式中类似官僚科层组织的存在，规范性司法文件所标榜的有助于诚信政府建设的内容能够遵从类似“命令-服从”的纵向等级结构在上下级法院之间得以传达、贯彻与落实，继而再通过司法系统对行政系统发挥影响力。比如2019年最高人民法院发布了《关于在执行工作中进一步强化善意文明执行理念的意见》（以下简称《善意执行意见》）[17]，其明确规定了不采取惩戒措施的情形，单位是失信被执行人的，人民法院不得将其法定代表人、主要负责人、影响债务履行的直接责任人员、实际控制人等纳入失信名单。虽然这种非司法解释类规范性司法文件不具有法源的地位，也并无法律规范背后的强制力作为后盾，只是最高人民法院推进司法政策的指引性文件，但是由于司法系统内部上下级等级权威的存在，特别是在最高人民法院政治权威有意推动的前提下，通过法院之间层层文件的传达，各级人民法院也就很难拒绝按照此文件所指示的精神执行。各级人民政府及其职能部门作为单位被纳入失信被执行人名单时，其很可能也受到上述规定的约束，换言之，此规范性司法文件对于政府失信时的惩戒方式及其信誉修复的助推力度都将产生一定的影响。

另一方面，由于宪制中司法权和行政权之间的职能分工与制约定位，司法权可以直接通过对行政权运作的控制以及对公务人员行为的规制而发挥其对于诚信政府甚至是整个法治政府建设的促进功能。司法作为诚信政府建设的外部促进型力量，有利于从行政权力格局的外围形成司法权对于政府失信的制约。比如，行政协议一般关涉到行政相对人和行政主体之间的承诺约定，其是否实际履行直接影响到诚信政府的形象塑造。2019 年12 月出台、2020年1月开始生效的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》[18]，通过规则供给的方式确认了行政协议的可诉性及相对精细化地界定了与其相关的一系列涉诉基本问题，初步建立了行政协议审理的行政法和合同法兼容的制度框架。因为这种司法解释类规范性司法文件具有正式法源的地位，可以直接成为法官裁判案件的审判依据，所以此文件对于法院在以后审理涉及行政协议的案件影响很大，通过行政协议的效力认定等方式从而间接对行政权力的诚信运行起到很大的约束和制约作用，有助于进一步推进政府治理诚信缺失能力的现代化、法治化，尤其是关于政府在土地房屋征收补偿、政府投资的保障性住房的租赁和买卖等方面以及符合司法解释规定的政府与社会资本合作等领域可能存在的失信情形。

此外，2016 年最高人民法院、最高人民检察院以及国家发展改革委、中央组织部、商务部等几十个部门联合签署了《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》[19]，此文件属于司法机关和行政机关以及其他部门联合发布的规范性文件，由于文件签署的主体之一是最高人民法院，所以依然可以称之为规范性司法文件。通过这种联合发布文件的方式，不仅实现了司法系统与行政系统在认知层面达成关于诚信政府建设的承诺性共识，而且通过声誉机制的激励助益于相关举措的真正落实，从而降低了诚信政府建设的相关制度优势转化为治理效能的成本。

五、司法改革之于诚信政府建设的功能限度

在一定意义上讲，政府失信是行政治理逻辑下的产物，而非法律治理逻辑下的产物。但是司法作为法律秩序得以落实的中介，其对于诚信政府建设的介入，有益于行政治理逻辑向法律治理逻辑的接近，或者使得二者运行的兼容度得以提升。虽然司法的介入使得政府失信的可能性降低，也加速了政府诚信的承诺性恢复和制度性归位，但是其同时也面临着结构性的困境和现实性的难题，进而导致司法改革之于诚信政府建设的功能存在很大的限度。

其一，从司法裁判功能之本体意义上讲，如果运用法理功能和社会功能的二元分析框架以及司法规律范围内法理功能相较于社会功能的优先性[20]，来审视司法裁判与诚信政府之间的关系，虽然在很大程度上司法裁判之于诚信政府的建设功能通过“控权审规”等法理功能来实现，但是诚信政府的建设效果则应该归属为司法裁判的社会功能，亦即司法裁判在发挥法理功能之后可能达到的一种实现“诚信政府”的社会效果或间接影响。换言之，司法裁判之于诚信政府建设的促进功能并非司法裁判之基本功能，而是其衍生功能，只能通过基本功能来实现衍生功能，而不能本末倒置，尤其是在二者出现功能冲突不可能同时实现时。所以，司法裁判对于诚信政府建设的功能受到基本法理功能的限制，在“控权审规”“维权护益”等基本法理功能未能加以实现或受到减损时，即使面临着社会对于诚信政府建设的诉求，也应该果断地放弃对于诚信政府建设目标的过分追求，保持一种相对克制的姿态，而不能过分扩张司法之功能，否则容易出现司法功能的超载化现象。在此意义上，则凸显出司法裁判之于诚信政府建设在主次功能上的有限主义倾向。

其二，从“司法-行政”的权力结构视角出发，司法在整个公权结构中的弱势地位直接决定了法院在助推诚信政府建设中的功能限度。政府因失信被纳入被执行人名单表面上呈现的是地方政府的被约束，背后凸显的则是司法权对行政权的制约。在一定程度上有助于使得“强行政、弱司法”的局面得以式微，适度调整司法和行政之间的权力结构关系。司法对于地方行政权的制约也确实显示出了司法权运作的独立性逐步增强的表征，传统的从属性诉讼模式[21]在逐步式微，甚至某些领域的瓦解。但是，司法在整个公权结构中的弱势地位，尤其是司法机关与行政机关之间的权力悬殊并未发生根本性变化。比如，即使法院判决行政行为违法，如果行政机关不重新作出行政行为，那么法院也不能有什么新的作为，而这对于当事人来讲，虽然官司赢了，但是却没有实质性的收益，自身的权益并未因为胜诉而获得维护。就政府机关而言，其仍然处于失信状态。另外，在司法“去地方化”的改革中，就最为核心的省级人财物统管而言，从法院经费来源和组成来看，各地的模式不一，有的模式实行的是省级财政和地方财政按比例分摊的“省地联合”[24]。这种筹资多元化的方式虽然在现有财税体制和事权分配的格局下具有可理解的成分，但是其在一定程度上式微了“省级人财物统管”的初衷，在司法与地方政府之间的关系上走向了一种折中式的道路，也进而在“去地方化”的道路上走得并不彻底，就此所营造的司法自治的能力也就有限。相应地，其对于诚信政府建设的形塑能力也就受到制约，最终造成司法“去地方化”的制度改革与诚信政府建设间的因果关系并不十分明显，司法“去地方化”改革的功能预期和实际功能也就出现了很大的偏差。

其三，从制度主义和治理效能的角度而言，司法改革之新制度供给和制度效能的有限性致使司法之于诚信政府建设功能的发挥受到制约。在政府失信不断产生的情形下，制度供给的稀缺性和制度效能的无效性，会进一步导致政府失信的状态得以延续或者加重。在新制度未能得到供给的情形下，真正发挥现有制度的效能才有助于诚信政府建设，但是就事实来看，现有的惩罚机制和问责机制确实未能完全发挥其预期的功能。就失信惩戒而言，司法目前对于政府失信的惩戒往往是“留有余地”、实际执行力度偏弱，缺乏实质的惩罚措施。比如，部分失信政府名单还未进入信息共享系统、选择性地公开法定代表人的信息。同时不得不承认的是，被纳入失信被执行人名单的基本图式也彰显了司法功能的限度。目前被纳入失信被执行人名单的地方政府大多为乡镇级、县级人民政府，对于更高级别的政府则不在范围之内，比如市级以上政府的失信问题，法院介入就存有疑虑，但是依然不排除其行政权运行超出诚信边界的可能。另外，地方政府被纳入失信被执行人名单之后的一系列衍生惩罚措施是否真正实施和生效还处于未确定的状态，如果只是处于失信黑名单的表面登记，那么其象征意义远远大于实质的权力制约和权利保障功能，这时司法对于法治政府建设的推进功能也只是成为一种法治话语下的社会宣示而已。

可见，仅就法院的失信惩戒而言，司法改革之于诚信政府建设的功能发挥偏向于一种事后性的惩罚，并且通过实际正在生效的法律强制措施而产生实效。而不是侧重于事前的预防，即使是事前预防也是要通过惩罚的法律后果预期而发挥警示效用。这就表明了，诚信政府建设的司法进路主要还是后进式的，偏重于在政府已经出现失信的情形下介入而加以矫正，进而促使其恢复原先状态。但是这种后进式路径相对于提前预防性路径，就目前的惩戒现状而言，存在惩罚的高成本以及司法介入的低概率等缺陷。如果即将打算失信的政务精英预先观察或共享到这种既有缺陷，那么对司法所产生的敬畏心理必然会受到很大程度的消减。

从严格意义上讲，司法执行权并非司法权之核心，相比于作为司法权之核心的审判权而言，司法执行问题一直是司法系统的软肋，因此很多的司法判决成为“司法白条”，当事人只是在裁判文书纸面意义上获得胜诉，但是并不能够得到切实的执行，也因此司法的权威和公信受到很大损害。政治承诺之后的“基本解决执行难”行动虽然取得了一定的超常规绩效，对于政府失信的司法治理能力也得以增强，但是很难说“基本解决执行难”行动就已经建立了完善的长效机制，关于执行问题的制度理性化程度依然很低。因为此次“基本解决执行难”行动具有“运动式治理”的面向，呈现出极强的短期化、专项化、集中化的特征，但是短期的运动目标、运动效果却无法代替长期规划和长效机制。由于应急处理之后的反弹效应以及对于人民法院组织外资源的过分依赖，暴露出部分执行工作领域对社会公众而言依然不能提供规范性预期，司法系统与其他系统的协调机制尚未健全，尤其是由于行政系统权力辐射效应而形成的稳固利益板结状态在短时间内也难以根除，其他系统长期介入诚信政府建设进程的利益诱导机制和制度动力不足，而这又进一步限制了司法之于诚信政府建设功能的发挥。质言之，不管是从“基本解决执行难”到“切实解决执行难”的跨越，还是整个司法改革之于诚信政府建设功能的进一步发挥，都还需要更为长效和完善的制度机制加以保障，“解决执行难”不应该成为一种非常规化的“运动”，而应该是常态化的制度有效性治理模式，任何有选择性的以某种“运动”的方式所建立的“诚信政府”形象也注定是不会长久的。

在“文件政治”的治理格局下，政治系统对于自身的合法化诉求虽体现得更加明显，但是规范性司法文件的形成与发布带有强烈的人格化权力色彩，缺乏纯粹的理性化、制度化机制。正如有学者所总结的，中国的行政官僚制在形式上也是以授权-分层、命令-服从为特征的等级结构，但是却缺乏韦伯官僚制的理性和法治内核[25]。在一种司法行政化的官僚环境下，其强调的是司法作为手段的“治理化”，而不是致力于实现严格意义上的规则之治[23]。由于文件政绩观的激励，部分规范性司法文件的发布也缺乏充分的法律依据，多是政策的实施性表达，甚至部分文件的内容也有值得商榷之处。在科层法治之官僚科层的非人格化与形式理性规则无条件服从未能得以实现的境遇下[26-27]，以规范性司法文件为代表的司法权力的运行及其影响程度也就依然具有不确定性的因素。此外，从结构功能主义的角度而言，根据帕森斯（Talcott Parsons）、莫顿（Robert King Merton）等结构功能主义大师的理论，社会系统之所以能维持下去，是因为社会找到了一种结构去满足人类的功能需要[28]。可见，结构的存在为功能的发挥提供了良好的先在基础，但是这些结构的预先存在也会为功能的发挥和突破制造瓶颈，所以以上诸多规范性司法文件自身的结构性限制也必然影响着对于诚信政府建设功能的发挥。

其四，就失信黑名单制度的成熟度而言，最高人民法院关于失信黑名单制度还在探索当中，很多清单式治理的精细化制度建设也处于不确定的状态，所以造成司法系统对于某些具体执行的举措态度也是纠结与摇摆不定的。就功能限度而言，一个未能稳定化、成熟化的系统对于其他系统的影响也必定是充满不确定性的。比如，2010年经最高人民法院审判委员会第1487次会议通过的《最高人民法院关于限制被执行人高消费的若干规定》[22]明确指出，被执行人为单位的，被限制高消费后，禁止被执行人及其法定代表人、主要负责人、影响债务履行的直接责任人员以单位财产实施本条第一款规定的高消费行为。2015 年此司法解释修改为：“被执行人为单位的，被采取限制消费措施后，被执行人及其法定代表人、主要负责人、影响债务履行的直接责任人员、实际控制人不得实施前款规定的行为。”除将限制高消费改为限制消费措施外，还增加了实际控制人这一主体。但是二者都是建立在将单位的法定代表人、主要负责人等主体纳入限制高消费的主体名单这一前提性共识基础之上的。值得推敲的是，就在2017 年最高人民法院发布的《关于将政府机构纳入失信被执行人名单有关事项的通知》[23]中提到，地方政府被纳入失信被执行人名单的备案制度、逐级上报制度、同级政府的通报督促制度以及只纳入名单不限制高消费制度等，则完全打破了这一共识。

将之推向高潮的是，规范性司法文件《善意执行意见》明确规定，单位是失信被执行人的，人民法院不得将其法定代表人、主要负责人、影响债务履行的直接责任人员、实际控制人等主体纳入失信名单。由此可见，最高人民法院的态度则是由以前的单位法定代表人、主要负责人等主体可以纳入失信被执行人名单转变为不能纳入失信名单。换言之，当政府机关或者其职能机构作为单位被纳入失信被执行人名单时，并不能将其法定代表人或者主要负责人等主体纳入失信名单。在此意义上，对于政府作为失信单位被惩罚的实际执行力度和效果也必将大打折扣。

这背后则彰显出，司法系统对于政府失信惩戒相关的一些基本问题还未厘清。比如，政府具有道德信誉惩戒或者经济惩戒的可能性吗？也就是说，经过道德信誉惩戒，其会因为减损而停止运转或者使得公共利益总体上升吗？其有单独的财权、明晰的资金可以作为法院直接划拨的对象吗？由于专款专用的财税体制，法院的钱款划拨是否会致使地方政府陷入“拆东墙补西墙”的恶性循环，甚至无法正常履职从而影响当地群众的利益[24]？政府之法定代表人、主要负责人或者直接责任人是否应该被纳入失信黑名单，还是仅仅在党政系统内部作出失信惩戒处理即可？如果不纳入前者，那么如何在司法系统分解政府作为单位进行失信惩戒的责任？如何才有可能不造成政府责任的虚化？未明确行政机关和具体个人责任的二元化追责体系直接体现了追责机制的不健全。再比如行政执法和司法惩戒的冲突问题，政府负责人或法定代表人如果要出国执行公务，但是却被限制了乘坐飞机等高消费，这在一定程度上其实等于被限制了出境，这时司法是否要承担职能履行不能的责任？即使不承担，这也会使得司法和行政的关系生态恶化，特别是在司法地方化难以根除的境遇下，司法者更不可能对此简单地依法条司法，而必然是考虑后果地慎重司法。对于这些问题的不同回答，明显会直接影响到司法系统内部的决策，甚至是整个司法改革的方向以及对诚信政府建设所可能产生的红利。

六、司法改革之于诚信政府建设的反思

司法和政府作为契约法治的重要主体和促进力量，司法改革之于诚信政府建设的功能其实就是在处理权力和权力之间的关系，其试图通过一种权力去影响和制约另外一种权力，这就是所谓的“官-官”之间的关系处理。但是这种“官-官”之间的关系处理，却是由于优化营商环境等背景下的“官-民”之间的美好关系追求和塑造所提出的要求。换言之，权利和权力之间的良好关系处理需要通过权力和权力之间的关系调试来加以实现。但是在此过程中，不管是司法改革之于诚信政府建设的三种路径，还是其可能存在的功能限度，都有值得进一步反思之处。

首先，司法“去地方化”改革的本质不在于去除司法的地方空间性，而是排除司法受制于地方政府干扰的体制或机制空间，阻断或者延长两种不同属性权力所涉及的利益重叠链条，进而反向提升司法的权力制约能力。这一尝试性举措的成败其实在一定程度上彰显着司法系统的权威与司法制度的效能，如果其效果不佳或者继续推进动力不足，走向一条“行百里者半九十”的道路，就很可能会适得其反，从心理上助长行政权力的优势格局，实际上更加削弱了司法的权威。质言之，如果“强行政-弱司法”的权力结构不发生实质性变化，处于一种“夹生”的状态，那么诚信政府建设的司法路径也就依然很艰难。关于这一点，值得司法改革决策者保持警醒。在政法改革以及司法改革的背景下，借助“以审判为中心”的诉讼制度构造改革，通过司法组织以及司法程序的完善，确立诉讼法律监督领域的司法优位理念以及与其相匹配的实际能力格局，可能是当下改革持续推进的宏观适恰之路[29]。

其次，在政府失信惩戒过程中存在两种法院执行不能的情形：一是法院本身受到行政机关或者其他掌权者的干涉而有所顾虑所造成的执行不能；二是由于行政系统内部的财税体制、职责履行等而造成的执行不能。虽然都是执行不能，但是引起二者的原因及其解决方案却是迥异的，前者在司法“去地方化”的改革中有所缓解，而后者则需要专项预算设置、财税体制改革、限制高消费制度的完善、信用惩戒与公职履行之间的平衡等路径来加以实现。通过本文第五部分的分析也可知，如果司法决策者对政府失信惩戒中涉及的基本问题不加以界定、研判和解决，那么司法系统对于政府失信惩戒的根基仍将不牢，依然会引发后续的系列执行问题，改革措施的反反复复现象也必将重现，最终拉低整个司法改革的水平以及减损诚信政府建设的效果。

再次，社会公众对于政府诚信的评价源自心理认知和理性选择，前者侧重主观静态的建构过程，而后者则是动态的互动关系过程[30]。尽管司法改革之于诚信政府建设的功能存有很大的限度，但是司法改革对于诚信政府的促进功能发挥，让社会公众感受到“法律面前人人平等”的宪法原则，在提升了司法权威和公信力的同时，也让地方政府的失信行为受到相应的法律评价和惩罚。从心理学上推测，这种诚信修复的司法路径可能不会让社会公众对诚信政府建设彻底地失望，反而通过动态的互动过程让社会公众观察到了法治架构中司法权对于行政权的制约功能，司法对于诚信政府、法治政府建设的促进作用。对于政府的信任虽不可能完全如旧，但是对于整个法治的信任还是持有一种规范性预期，进而引导社会公众通过合法的渠道来表达意愿、寻求救济，合法性偏好依然值得期待和塑造。所以，如何发挥好与政府诚信建设有关的指导性案例在塑造公众法治观念中的功能，将是下一步需要重点挖掘的[25]。

最后，正因为看到了通过司法促进诚信政府建设的功能限度，所以除却通过司法渠道来推动诚信政府建设的进程外，还需要继续强化政府内部守信的动力机制和政党的外生推动作用，发挥政治系统对于诚信政府的影响力。就前者而言，需要提升公务人员的职业操守，增强政府法定代表人及其主要负责人的诚信伦理和责任感，将公共利益、个体利益和政府利益结合起来，约束单纯的利益动因，在不违背个体合法利益、公共利益的前提下追求政府部门利益，实现利益目标达成的合法化。同时，促使监督压力形成动力机制，比如“严格执行领导干部离任审计，构建起领导在任期过程中对债务交替的衔接制度，并将地方政府负责人在任内形成的债务实现责任终身追究制度，强化对一届政府和一把手的有效监督”[31]。对于后者来说，由于在我国实行的是“党管干部”的原则[32]，行政系统干部的人事任免权实际上掌握在党委手中，所以就目前而言，能够推进政府诚信化、法治化的最强动力还是来源于政党权威的体制性压力。如果失去了这两个主要的动力机制以及包括司法在内的多主体之间的务实性协作，那么政府对于公民的回应就更可能异化为一种“伪回应”，表面上看，好似对于问题的解决启动了积极的诚信姿态，但是对于问题的真正解决却无济于事，甚至是背后持有了一种拖延或阻碍的心态。因为从博弈论上讲，社会中的每一个个体一般都处于复合博弈结构当中，其策略选择往往是多重博弈彼此角力的结果[33]，诚信政府的建设亦不例外。

注释：

①参见《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕76号）。

②比如，黑龙江省提出在六大方面开展清赖行动，专治政府失信。此次专项行动的工作目标是：全面清理存量、坚决遏制增量，到2019 年年底前，全省各地各部门各自完成整治比例不低于50%，力争于2020 年年底前全部整治完毕。参见《我省开展“清赖行动”向“新官不理旧账”问责》，《黑龙江日报》，2019 年4 月25 日，第2 版。再如辽宁省人民政府2019 年12 月发布了《辽宁省人民政府关于加强诚信政府建设的决定》（辽政发〔2019〕24 号），着重在健全诚信政府建设制度体系、规范政府在重点领域诚信行为、建立政府信用管理体系等方面进行了部署。

③当然也不完全排除因个别掌权者的人格魅力而产生的社会公众对于政府的信任，这种人格型政府诚信一般是由领导者的承诺性表态来维持的。但这相比于以上一般化的、制度性的信任生产机制而言，其具有非常强的不稳定性和短期性。

④据媒体报道，490 多个人民政府被纳入失信被执行人名单，成为俗称的“老赖”。参见《400多政府成“老赖”被纳入失信黑名单，这“官赖”应该怎么治？》，搜狐网，http://www.sohu.com/a/13240143 8_293471，最后访问时间2020年2月7日。

⑤比如被执行人奉新县人民政府违反财产报告制度，且拒不履行生效法律文书确定的义务，故被宜春市中级人民法院纳入失信黑名单。参见江西省宜春市中级人民法院（2017）赣09 执8 号执行裁定书。

⑥有学者对最高人民法院公布的276条人民政府的失信信息进行了实证分析，在对政府失信情况进行类型化描述的基础上，充分体现出了各种失信行为的定量数据。比如，其他有履行能力而拒不履行生效法律文书确定义务的情况占69.6%。参见秦昕：《破解政府失信难题 推进地方治理法治化——基于对各级人民政府列入失信被执行人名单的现状调查》，《学理论》2018 年第9 期，第135—136页。

⑦请读者注意，规范性司法文件的发布虽是司法改革过程中必不可少的一个环节，但是从具体内容上讲，其与司法“去地方化”改革、“基本解决执行难”行动可能有重合的地方。所以，在下文的分析中，笔者注重阐释作为司法改革之规范承载的规范性司法文件本身对于诚信政府建设的作用原理，以区别于前者。但是司法“去地方化”改革侧重于司法管理体制改革，“基本解决执行难”行动注重司法执行体制改革，而规范性司法文件的核心则在于影响司法权的运行。

⑧《民事诉讼法》第一百一十一条妨害司法行为第一款第六项规定：拒不履行人民法院已经发生法律效力的判决、裁定的。第二款规定：人民法院对有前款规定的行为之一的单位，可以对其主要负责人或者直接责任人员予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

⑨参见《七举措强力持续推进“基本解决执行难”》，全国法院切实解决执行难信息网，http://js zx.court.gov.cn/main/ExecuteNews/142771.jhtml，最后访问时间2020年3月1日。

⑩关于“运动式治理”的更多阐释，参见周雪光：《运动式治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》，《开放时代》2012 年第5 期，第105—125 页；陈洪杰：《运动式治理中的法院功能嬗变（上）》，《交大法学》2014年第4期，第90—98页；陈洪杰：《运动式治理中的法院功能嬗变（下）》，《交大法学》2015年第1期，第102—117页。

[11]参见《周强：“基本解决执行难”阶段性目标如期实现》，中国法院网，https://www.chinacourt.org/article/detail/2019/03/id/3784821.shtml，最后访问时间2020年2月18日。

[12]参见《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》（中法委发〔2019〕1号）。

[13]比如，开展党政机关拖欠中小企业账款案件的专项执行，完善涉及党政机关案件的沟通协调机制。加强与公安、检察等机关协调配合，建立常态化打击拒执犯罪工作机制，加强财产刑案件执行的法律研究和工作力度，为扫黑除恶提供有力司法保障，积极参与推动社会诚信机制建设。参见刘国祥：《深化综合治理 加大信用监管 努力向“切实解决执行难”迈进》，《中国信用》2019年第9期，第10页。

[14]参见《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》（法释〔2017〕7号）。

[15]在此，笔者从广义上理解规范性司法文件，即只要是从抽象、一般意义上由各级人民法院发布的有约束力的文件，都可以称为规范性司法文件，其是一个非常具有包容性的概念。其中，最为典型的规范性司法文件则是由最高人民法院发布的司法解释。此外，其还会以意见、通知等形式得到呈现。学界也有学者将司法解释以外的文件称为“司法解释性质文件”，但是这种归纳主要是从文件内容对法律适用是否产生实质性影响之角度进行界定的，并非能够囊括所有的文件类型。参见彭中礼：《最高人民法院司法解释性质文件的法律地位探究》，《法律科学》2018 年第3期，第14—29 页；安晨曦：《规范性司法文件的权威体系与概念分层》，《甘肃政法学院学报》2020年第2期，第22—24页。

[16]关于“文件政治”概念的阐释，参见景跃进：《中国的“文件政治”》，载北京大学国家发展研究院编：《公意的边界》，上海人民出版社2013 年版，第131—156。

[17]参见《关于在执行工作中进一步强化善意文明执行理念的意见》（法发〔2019〕35号）。

[18]参见《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）。

[19]参见《关于印发对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录的通知》（发改财金〔2016〕141号）。

[20]孙笑侠教授将司法的功能区分为法理功能和社会功能，其中法理功能主要是指辨别是非、释法补漏、维权护益、控权审规、定罪量刑、定分止争；社会功能主要是指缓解社会矛盾、促进社会经济、引领社会风气、政治困境的破解、法治秩序的建构等。孙教授主张更应该重视司法的法理功能，而有限度地实现司法的社会功能，通过司法的法理功能实现司法的社会功能是最佳的司法状态，当社会功能的实现影响到法理功能的效果而且二者不能调和时，就应该果断地选择后者。这样一来，才能回归司法规律，减少不必要的司法负累。参见孙笑侠：《论司法多元功能的逻辑关系——兼论司法功能有限主义》，《清华法学》2016 年第6 期，第5—21 页；孙笑侠、吴彦：《论司法的法理功能与社会功能》，《中国法律评论》2016年第4期，第73—88页。

[21]有学者认为，从传统中国到现在司法改革，中国司法经历了“行政结构主义下的融合性诉讼模式”到“政法体制下的从属性诉讼结构模式”，逐步迈向“独立性的诉讼结构模式”，同时司法的功能由以前的统治型治理功能、从属性多元治理功能，朝向中立型的治理功能方向演变。参见赵贵龙：《迈向司法结构主义：以审判为中心诉讼结构的形成》，《中国应用法学》2019 年第3 期，第196—218页。

[22]参见《最高人民法院关于限制被执行人高消费的若干规定》（法释〔2010〕8号）。

[23]参见《最高人民法院关于将政府机构纳入失信被执行人名单有关事项的通知》（法明传〔2017〕359号）。

[24]参见舒锐：《惩治政府失信重在追责》，中国社会科学网，http://www.cssn.cn/fx/201704/t20170412_3483865.shtml，最后访问时间2020年2月28日。

[25]比如，最高人民法院第15 批指导性案例之76 号萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案。