浅析乡村振兴背景下乡村治理的现实问题与应对策略

张喜云 李振新

摘  要乡村振兴是立足中国基本国情、解决社会矛盾变化做出的战略决策，在此背景下开展乡村治理，对巩固国家治理基础、适应社会发展要求、调和乡村发展矛盾等方面具有重要意义。乡村振兴背景下的乡村治理，面临着人才支撑乏力、内生动力不足、传统秩序瓦解等现实问题，需通过设计多元人才引进方案、推进乡村产业振兴、挖掘乡村治理力量补齐乡村治理短板，切实推动乡村全面振兴。

关键词乡村振兴;乡村治理;重要意蕴;现实问题;应对策略

中图分类号：G616           文献标识码：A           文章编号：1672-4437（2021）04-0104-05

党的十九大报告明确指出，“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，要坚定不移地实施乡村振兴战略。乡村振兴不是对城镇化建设的否定，也不是单纯的乡村帮扶，而是基于城镇化发展状态与社会发展现实，走城乡融合发展之路。在内外部环境的长期影响下，乡村发展的稳定性和持续性降低，一些矛盾冲突开始爆发，乡村发展面临着前所未有的困境与挑战，其负面影响早已突破乡村区域，对社会的长治久安和国家的繁荣昌盛形成制约。在此背景下，建设产业兴旺、生态宜居、富裕文明的美丽乡村恰逢其时。在乡村振兴的指引下，还需以乡村治理为具体抓手，直面乡村建设痛点、聚焦乡村发展堵点，深刻剖析乡村治理存在的问题及其根源，进而将质量兴农、共同富裕、乡村善治的振兴之路落实在乡村建设的各个层面、各个环节。开启乡村治理模式，是社会治理重心向基层下移的重要表现，也是加快乡村治理现代化进程的必然选择。如何依靠资源下沉夯实治理基础，怎样通过治理机制发挥治理作用，是基层工作创新发展面临的新课题，更是激发乡村发展潜力的新契机。

一 乡村振兴背景下乡村治理的重要意蕴

乡村振兴是缩小城乡差距、激发乡村活力的根本路径。乡村振兴背景下的乡村治理，既是国家治理体系的重要基础，又是当前社会发展的内在要求，还是调和乡村人与环境、人与人之间矛盾的必然选择。乡村治理不仅对乡村地区的建设发展具有重要推动作用，而且对治国理政、社会转型具有积极意义。

（一）乡村治理是国家治理的重要基础

国家治理体系包括中央治理、地方治理和基层治理。其中，中央治理以国家战略方针的制定与实施为集中表现，关乎整个国家建设发展的顶层设计;地方治理对接中央要求、协调地方经济社会发展，具有承上启下的重要作用;基层作为治理工作的落脚点，需要将各项国家政策深入解读、落到实处。正所谓“上面千条线，下面一根针”，上级政府的各种政策最终都需依靠基层干部组织传达，都需落实到每一寸土地、每一位村民。所以，乡村是国家治理的基本单元，集中了各类社会关系与社会矛盾，乡村社会的规范发展体现着政府治理的水平与效率，乡村地区的稳定有序影响着社会的长治久安。从国家治理体系的具体表现来看，中央治理与地方治理资源投入相对丰富、治理机制较为完善，而乡村治理在较长一段时间内并未得到足够的重视与投入，现阶段治理短板明显、治理成效缓慢。即使国家能够综合运用农村土地产权改革、农产品价格保护、取消农业税等一系列治理手段，有效调控农业产量与质量，但乡村发展过程中部分村干部腐败、村民自治存在形式化倾向、集体所有制引发的集体成员权过度强化等问题，需要依靠更高水平的治理能力逐个突破。这些问题暴露出乡村治理的短板与缺陷，同时这些问题广泛指向政府与社会，与国家治理体系的其他环节形成更为复杂的交互关系。所以，乡村治理在国家治理体系中具有突出的基础性与重要性。

（二）乡村治理是社会发展的内在要求

当前，中国经济建设进入追求高质量发展的新阶段，经济增速明显放缓，对高质量、内涵式发展的要求显著增强，转变经济发展方式、调整经济结构的重要性与紧迫性日益突出。在此背景下，无论是解决市场体制运行中的产能过剩、经济危机等问题，还是以供给侧改革为视角调整社会资源配置，都需要在继续深化改革扩大开放的同时，进一步实施乡村振兴战略，以形成相互补充、相互促进的发展战略格局。从国际发展经验来看，大多数国家始终存在大量农村、农业和农民，发达国家同样如此，处于城市发展与乡村繁荣和谐共生的状态。因为城市发展无论处于何种阶段，其对农产品的需求不会消失，对乡村生态环境的支撑要求不会改变，城市不可能完全脱离农村而長久存在。所以，城镇化建设达到一定程度或发展到一定阶段，必然需要采取综合措施推动乡村振兴。对此，发达国家采取的农业补助、乡村环境治理、农民福利等措施，已从实践层面证实了乡村振兴的必要性，并在振兴实践中积累了丰富经验。基于此，当前中国城镇化建设走出规模扩张思维，着力推动乡村振兴是顺应社会发展变化的积极举措。而乡村治理着眼于乡村建设、乡村振兴的具体问题，是坚持城乡融合、协调发展的必然选择。

（三）乡村治理是调和矛盾的必然选择

中国农业发展长期处于粗放生产状态，每公顷化肥使用量超过500千克，是英国使用量的2.05倍，美国的3.69倍;农药使用量达10.3公斤/公顷，远高于法国的3.69公斤/公顷和日本的3.72公斤/公顷。大量使用化肥农药在明显提高粮食产量的同时，土壤板结、水体污染、生态失衡等问题接踵而至，环境变化导致的人体免疫力下降、滥用农药引发的食品安全问题，严重威胁着人们的生命健康安全。农业农村部自2015年起实施化肥农药使用量零增长行动，以走好资源节约、环境友好的现代农业之路。此外，乡村地区部分民众长期缺乏生态环保意识，随意丢弃、焚烧生活垃圾较为常见，随意排放污水、饮用水卫生不达标等问题较为突出，严重制约着乡村环境保护与村民生活品质提升。在全面实施乡村振兴战略的背景下，乡村地区不仅全力整治外部环境，而且集中力量解决乡村卫生问题。第三次全国农业普查数据显示，2016年年末，91.3%的乡镇实现集中或部分集中供水，生活垃圾采取集中或部分集中处理的乡镇占比90.8%，完成或部分完成改厕工程的村占比为53.5%。因此，乡村治理着眼于乡村人地矛盾、人与环境的矛盾，通过强有力的引导措施、管理措施和支持措施，能够为调和乡村矛盾作出实质性努力。

二 乡村振兴背景下乡村治理的现实问题

乡村振兴背景下乡村治理具有鲜明的重要性和必要性，但乡村治理面临的现实问题同样不容忽视。农村人口空心化与老龄化加剧了治理人才的匮乏窘境，产业固化单一使乡村发展后继乏力，传统秩序瓦解淡化了乡村自治力量，乡村振兴亟需通过具体的治理实践扫清障碍、夯实基础。

（一）乡村治理人才支撑乏力

乡村振兴着眼于环境治理、经济发展、文化传播、法治建设等各个方面，需要充分调动土地、资本、技术等各类要素。人作为最宝贵的资源和生产力中最活跃的因素，是激活各类要素的重要基础，是实现乡村治理目标的关键力量。因而，乡村振兴从本质来看就是人的振兴。但就当前中国乡村发展状态来看，农村人口向城镇转移在全国范围内十分普遍，不少乡村地区面临着人口空心化、劳动力老龄化问题。从生产收益角度来看，农村地区产业单薄、就业机会少，土地、劳动力等农业生产要素的成本持续攀升，导致农业生产利润一再下降。而以第二、第三产业为主的城市地区，不仅能吸纳大量劳动力，而且能支付明显高于农业收入的劳动报酬，对乡村居民尤其乡村青年具有强势吸引力。从生活质量角度来看，城市地区交通便利、设施完善，教育、医疗等资源更加优质、充足，人们能获得良好的公共服务。从第三次全国农业普查数据可以看出，我国乡村地区的文化设施、教育设施、医疗设施、社会福利机构供给水平较低（见表1），不同地区间资源水平存在较大差异，这就使得部分人为了享受更完善的基础设施和更优质的公共服务，放弃农村生活而向城市转移，甚至会因为基础资源分布差异而出现人口跨区域流动情况。

（二）乡村治理内生动力不足

经济发展规律揭示了区域发展需依靠内源性和外源性两大动力驱动，其中内源性动力的作用更为关键。从近年来乡村发展情况来看，无论是精准扶贫还是乡村建设，政府部门都投入大量人力、物力、财力，即不断增强外源性动力供给，但内源性动力无法完全匹配乡村发展需求，这就导致乡村治理过程中诸多问题难以找准根本性解决途径。中国作为传统农业大国，粮食产量稳步提升、农业生产效率不断提高，但农业生产带来的经济效益较为有限，与快速发展的经济社会存在显著差距。生产成本高昂、人力投入过大实际只是制约农业生产发展的原因之一，对于8亿农民而言，人均耕地不足1.5亩，有限的耕地资源显然无法支持乡村发展，甚至无力支撑农村家庭的基本生活。就乡村地区的其他产业而言，以家庭为单位的种养殖业规模小、产量低，产品品质不稳定，且抵御市场风险、自然灾害的水平较低。由城市向乡村转移的产业也以中低端加工业为主，劳动投入大、经济效益低，且对生态环境造成不小威胁。整体来看，乡村振兴背景下推进乡村治理，内生动力不足是乡村地区面临的重要问题，而乡村产业突出的结构性矛盾是其内生动力不足的重点所在。

（三）乡村治理传统秩序瓦解

在中国几千年传统文化的浸润下，部分乡村地区形成较为突出的人治社会特征，无论是乡村管理还是解决纠纷，都习惯于依靠传统惯例、民俗人情、既有经验等方式。然而在西方文化入侵下，乡村治理所依靠的传统秩序逐步瓦解，乡村文化异化问题日益突出。西方国家依靠自身强大的技术优势和多元文化输出渠道，将其功利主义、享乐主义、利己主义思想包装为所谓的普世价值观迅速输入中国，对中国民众的思想、意识、行为产生重要影响。乡村地区部分居民受到低文化水平的制约，对腐朽思想的辨别能力、抵御能力普遍较弱，容易在西方价值观念的影响下动摇价值信仰和道德遵循。尤其在大量乡村青年流向城市的背景下，青年群体更易被新事物、新思潮所吸引，对乡村传统观念、习俗的坚守不足，甚至部分青年将乡村文化等同于落后文化，在心理和认知层面对乡村文化产生反感、抵触情绪。这就使得乡村文化失去了生存土壤，无法在“代代传递”的环境中发挥教化作用。乡村治理中传统秩序加速瓦解的同时，乡村民主法治从意识到制度、从理论到实践，依然处于初步建设阶段，难以为乡村治理提供充足的空间与力量。

三 乡村振兴背景下乡村治理的策略探讨

乡村振兴背景下乡村治理，既需要在多元引才的同时提供服务保证，切实破解乡村治理人才困境，也需要坚持农业发展基础的同时探索多产业融合，以产业振兴集聚乡村发展动力，还需要深度挖掘德治与法治力量，通过秩序重塑强化乡村治理能力，为乡村治理及乡村振兴创造良好条件。

（一）积极探索人才引进方案

人口流入是破解乡村治理难题的前提所在，因而，推动乡村振兴、深化乡村治理，应当在人才引进方面下足功夫。一方面，要厘清人才引进的根本目的。乡村引才的出发点在于扭转乡村人口空心化困局，为乡村建设发展赋能增效，因而，人才引进必须有的放矢，瞄准乡村地区缺乏的农技人才、医疗卫生人才、管理人才，通过科研技术人员对口帮扶项目、高校毕业生基层成长计划、各领域专家专项服务等形式，快速补充乡村建设、治理所需的专业人才，使乡村引才不仅“引得进”，而且“用得上”，充分发挥各类人才的智慧与优势。另一方面，要做好人才引进的服务保证工作。乡村治理及乡村振兴的人才引进，实际是一个城市智力下沉基层的过程。乡村各项工作能否持续推进、稳步提升，明显依赖各类人才的下沉状态与深度。这就要求人才建设工作必须设法使人才“留得住”。在具体实践过程中，政府部门应适度下放管理权限，并建立行之有效的容错机制，使更多有想法、有能力、踏实肯干的优秀人才在相对宽松自由的环境下冲破束缚、敢想敢干。同时，政府部门要积极探索灵活高效的人才服务模式，通过提供高质量教育、医疗、养老服务，切实解决返乡人才扎根乡村的后顾之忧。

（二）全面推进乡村产业振兴

产业兴旺是乡村地区解决人口空心化和收入低下等问题的有力途径，因而，全面推进乡村振兴需以产业发展为前提。乡村振兴需要依靠乡村产业的强势拉动，但并不代表要大力发展乡镇企业，也并不意味着完全依靠非农产业，而是要通过丰富多元的乡村业态稳固乡村发展根基、提升乡村发展活力。首先，要着力提升农业发展的效率与水平。应通过农业供给侧改革优化农业生产布局，加快培育农业产业园、养殖合作社等现代农业模式，依靠技术注入与管理优化使农业生产走向标准化、规模化道路，引导农业生产由追求增產转向持续提质，打造具有特色化和竞争性的农产品品牌，通过增加农产品附加值、延长农产品供应链实现农民增收目的。同时，要着眼于绿色农业发展，走集约化、科学化现代农业之路，以提高农业生产效率、降低农业劳动力需求，为乡村生态环境修复创造条件。其次，要积极探索产业融合发展模式。乡村地区可依托田园风光和人居环境，积极探索乡村民宿、休闲旅游、康养养老等服务产业，以吸引城市消费的稳步回流。种养殖业优势突出的乡村可进一步建设农产品加工业，充分连接农业与工业、乡村与城市，使农村农业经济与县域经济同步提升。此外，乡村地区有深厚的传统手工业、传统食品加工业根基，可在保护性开发的基础上培育乡村土特产业及文化产业，以提升乡村制造的独特魅力与经济效益。

（三）深度挖掘乡村治理力量

乡村振兴背景下，乡村治理需以秩序重塑为切入点，深度挖掘乡村治理的不同力量。第一，发挥德治力量。“国无德不兴，人无德不立”，乡村治理实践应为乡村传统文化注入时代内涵，形成与现代社会发展相适宜的文化环境，以道德教化引导个体成长和乡风养成。要鼓励乡村地区传承良好家风家教，家长严于律己、以身作则，子女心怀规矩、明礼自信，使优秀家风家教涵养的道德品行成为乡村青年砥砺成才的磨刀石，成为推动乡风文明建设的内在力量。同时，要在乡村地区积极培育新乡贤文化，坚持立破并举、移风易俗。针对乡村地区婚丧礼俗大操大办、铺张浪费现象，要大力提倡婚事新办、厚养薄葬，通过纠正乡民过度攀比心理净化乡村风气。第二，发挥法治力量。加大基层法治宣传力度，引导乡民以合法手段和途径表达诉求、维护权利，通过持续性普法教育帮助乡民理清行为边界、增强法律意识。村两委应建立纠纷识别分流机制，对于可以通过法律途径解决的纠纷，直接转入司法机关走法律程序予以处理，在减轻乡镇政府综合治理部门压力的同时，提高乡村治理的效率与水平。强化乡镇领导法治思维，引导乡镇领导干部在乡村治理过程中坚持法治基本原则，避免部分领导干部因追求维稳绩效而放弃法治手段。

四 结语

总而言之，乡村振兴背景下加强乡村治理的价值意蕴毋庸置疑，所面临的现实问题也不容忽视。乡村治理牵涉广泛、复杂多变，需要治理主体以足够的决心和勇气破除壁垒、更新气象。同时，乡村治理作为一项长期性的复杂活动，相关工作不可能一蹴而就、一劳永逸，治理主体应在治理实践中保持历史耐心，力争将治理工作做细、做实，使乡村治理形成目标明确、成效稳定的体系及模式。

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