以法治力量保障燃气市场供给安全

华东政法大学 姚晓光

进入新世纪以来，城市燃气行业牢牢把握城市化建设、公用事业特许经营制度实施、油气市场体制改革、环境污染治理等一系列重大改革红利和发展机遇，实现了前所未有的跨越式发展。根据《2019年城乡建设统计年鉴》，从2000年到2019年，全国城市燃气供气总量提高约 6倍，燃气普及率由45.4%上升到97.3%，天然气占比由2000年的28.3%上升到91.6%。然而，近年来天然气供应短缺造成的“气荒”问题也一再成为舆论关注的焦点、燃气公司的难点、广大用户的痛点。可以说，保障燃气供给，特别是城市天然气的供给，已成为迫切需要解决的问题。

1 保障燃气供给安全的意义

当前我国新一轮能源革命方兴未艾，城市高质量发展如火如荼，将为城市燃气未来发展打开巨大空间，也对城市燃气安全供给提出了更大挑战。未来城市燃气地位更加重要，安全供给任务也将更为艰巨。

1.1 城市燃气在能源革命中大有作为

天然气是高能、低碳的化石能源，也是储量丰富、价格适中的清洁能源。因此，国家提出把天然气培育成为我国现代清洁能源体系的主体能源。若天然气是能源革命追求的主体能源，天然气就必须成为城市主体能源。但现实中城市天然气与主体能源定位仍有差距，以燃气行业较为发达的上海为例，2019年天然气占消费量比重仅为11%，远低于发达国家平均水平。城市燃气是天然气消费的主要场景，若要推动天然气成为城市主体能源，必须进一步提升城市燃气消费规模。为此，业内提出除了继续推进城市化外，还要发挥天然气的清洁优势和能源系统的集成作用，加速发展用能侧的冷热电蒸汽等综合性能源服务业务，不断拓展以天然气为主的燃气利用场景。做到这一点的前提是保证城市燃气供给安全。

1.2 城市燃气是城市高质量发展的重要保障

城市根本特征在于集聚分工，能源供给不足无法满足能源集中消费需求，无法支持集聚分工。但能源集中消费易造成环境污染，产生“驱离效应”，导致集聚分工无法深化。城市实现“以亩产论英雄、以效益论英雄、以能耗论英雄、以环境论英雄”的高质量发展，更加需要充足且清洁的能源供给。此外，现代城市“巨系统”运行稳定，要求能源供应必须具备高度的稳定性和精确的响应性。因此，影响城市高质量发展的能源问题，不是总量“够不够”，而是质量“好不好”。现实的矛盾在于储量丰富的煤炭会产生环境污染问题，清洁的可再生能源存在稳定性和经济性的劣势，有效支撑城市发展的能源重任很大程度上需要天然气去承担。因此，保障城市燃气安全供给，有效替代和弥补散煤利用，促进城市燃气与可再生能源融合发展，打造智慧型能源供给体系，是建设智慧型城市、实现城市能源革命和生态环境治理的主要途径之一，成为持续推动城市高质量发展的有力能源保障[1]。

2 以法治化推进市场化方式解决燃气安全供给问题

城市燃气的安全供给是一个特别复杂的系统，包括天然气市场上中下游三个环节，涉及各方利益主体和政府监管部门，各类矛盾和问题纷繁复杂、犬牙交错。以法治化推动市场化是系统性解决燃气安全供给问题的题眼和主线。

2.1 燃气行业效率高低是燃气供给安全的本质

行业效率低下的根本原因在于市场化转型滞后所导致的市场机制不健全，集中表现为市场竞争不足、市场主体缺乏提升效率的有效激励。激励本质上是激发决策者选择某一方案，以增加利润或减少成本。激励的影响因素众多，其中最重要的因素是价格。从储备调峰等基础设施建设不足、运营不力，到落实应急保供责任意愿不强，再到交叉补贴问题，一定程度上均与违背市场机制的价格管制造成的激励不足有关。在现有技术约束下，通过市场化转型提升能源效率，是保证能源供给、降低对外依赖、保障能源安全的关键环节。因此，应加快建设统一开放、竞争有序、体系完整、运维智慧的现代化燃气市场体系，以保障该市场在资源配置中的决定性作用。另外市场经济是制度经济，经济转型的路径依赖于制度转型。法律制度作为社会变迁的工具，不仅是社会现实的反映，更是达成社会现实的有力手段[2]。简而言之，燃气行业由“行政主导”转向“市场决定”，行业运行根本逻辑发生改变，监管部门和市场机构的“应然”权利义务产生深刻变化，必然要求相应法律制度变革，进而发挥法律制度对市场化改革的引领和保障作用。

2.2 英国以法治化推动城市燃气行业市场化的实践

英国是城市燃气发展历史最悠久的国家，其发展史提供了以法治化推进市场化的生动样本。早在1830年就开始鼓励燃气公司竞争，但供应商服务较差且煤气质量也难以保证，因此英国政府于 1847年通过《煤气厂条款法案》，对敷设管道、煤气供应、浪费或滥用煤气、管道破坏等方面做了规定，为实现燃气市场有序竞争、保障燃气供给安全发挥重要作用。二战后，英国经济处于恢复时期，能源价格大幅上升，为稳定燃气价格和确保供应安全，1948年出台了《燃气法案》，将1046家私有和市属煤气公司收归国有，成立燃气理事会；为获得稳定气源，1964年出台了《大陆架法案》，鼓励北海油气田的勘探开发；为加快天然气在全国的普及，1972年颁布了《天然气法案》，将燃气理事会改建为英国燃气公司，负责全国天然气中下游领域的运输和配售业务，推动大规模的基础设施建设，但国有垄断的经营成本和价格过高制约城市燃气行业进一步发展。因此，进入20世纪80年代后，国家重新进行行业市场化改革，分别在1986年和1995年出台了两版《天然气法案》，推进英国燃气公司私有化改造，引入更多市场主体，完成长输、配气、储存和供气业务分离，实行管网准入机制，由大到小逐步实现所有用户自主选择供应商，燃气供给保障能力得到极大提升[3]。

英国实践的成功经验可以被总结为：坚持问题导向、立法先行、实践反馈、迭代升级，最终实现由政府控制和垄断经营向市场竞争成功过渡、行业高速有序发展、燃气供给安全保障有力。回顾这一历史过程，至少能得出三点启示：一是燃气市场构建具有长期性，不是一蹴而就的，法律制度和市场本身都经历漫长演化的过程；二是燃气市场构建具有辩证性，市场总是强调自由而充分的竞争，但有效竞争环境必须依靠以暴力专制为后盾的法律及监管机关进行创建和维护；三是燃气市场构建具有阶段性，燃气市场发展大体可以分为起步期、成长期、成型期、成熟期，虽然持续推进市场化是一以贯之的主线，但不同时期影响市场发展壮大的主要问题不同，相应具体法律政策目标不同。

3 方向性建议

市场和法律总是在一个真实的社会场域中演进变迁，具有极强的实践性和复杂性。以法治化推动市场化，提升燃气行业供给能力，当然要坚持以科学的理论作为指导，充分借鉴先行国家的发展经验，但不能躲在象牙塔里“闭门造法”或 “言必称希腊”。要扎根我国燃气市场法律的现实基础，清晰认识当前燃气市场法律的重点所在，把握好法律建设节奏和法律之间的协同，不求毕其功于一役，稳步推进市场化改革，切实保障燃气供给安全。

3.1 把握当前燃气行业法律建设现状

现实中，与城市燃气安全供给有关的法律制度非常繁杂，直接与燃气行业相关的法律制度包括《矿产资源法》《石油天然气管道保护法》《城镇燃气管理条例》《基础设施和公用事业特许经营管理办法》以及各省市燃气管理条例；间接相关的法律制度包括《宪法》《民法典》《反垄断法》《禁止滥用市场支配地位暂行规定》等众多法律法规规章。但上述法律制度基本是在能源行业“三重转型”过程中“自发进化”产生的，并没有经过理性的深刻锤炼、系统的顶层设计，因而看似丰富全面，实则千头万绪、异常繁杂，保障燃气安全供给效果并不理想。2017年和2018年分别出台的《中共中央国务院关于深化石油天然气体制改革的若干意见》和《国务院关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》，较为系统地指明了燃气行业改革发展和法律制度建设的方向，但这两个文件的重心在于上游、中游，对与城市燃气直接相关的下游安排较少。

3.2 抓准燃气行业不同环节市场化法律规范构建的重点

（1）上游环节应以矿业权为重点。要修订脱胎于计划经济、行政管理色彩浓厚的《矿产资源法》，打破天然气勘探开发政策性壁垒，建立资源勘探开发信息平台，完善勘查气田区块退出机制，促进区块市场化流转，鼓励更多市场主体进入，减少“圈而不勘、勘而不采”的情况，加快增储上产，从上游源头解决国内天然气供给不足、外部依存度过高的问题。2020年自然资源部印发了《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》，应做好该意见的贯彻实施工作，为矿法修改奠定实践基础。

（2）中游环节应以天然气基础设施建设运营权和公平准入权为重点。与之相关的现行制度主要为《天然气基础设施建设与运营管理办法》（2014年）和《油气管网设施公平开放监管办法》（2019年）。要在总结这两部规章实践经验基础上，制定整合两部办法核心要义的行政法规，提升法律层级效力，更加有力地解决基础设施建设滞后、新增气源“有气无处出”、储气能力不足等影响燃气供给安全的问题。

（3）下游环节应以特许经营权和价格机制为重点。应修订现行《城镇燃气管理条例》和《基础设施与公用事业特许经营管理办法》，完善特许经营制度，将特许经营范围限定在配气和调峰储气等环节，解决管输、点供和直供的矛盾争议。建立配气开放监管机制和自由选择引导机制，促使更多供气商进入下游市场。在燃气供应充足、总体价格下行的情况下，完善燃气价格定价制度，逐步实现燃气非居民用户和居民用户价格并轨，稳妥解决价格交叉补贴对燃气供应的负面影响。

3.3 注重行业法律制度建设的阶段性和关联性

燃气市场发展具有阶段性，市场化改革有其内在的规律和节奏，相应法律建设也要有轻重缓急之分。从我国燃气市场发展态势看，当下第一步是加快中游市场化法律制度建设，推动中游基础设施建设和公平准入；第二步是推动上游市场化法律建设，推动天然气矿业权市场化出让流转，鼓励各类资本参与国内外天然气资源勘探开发，建立多元化多主体气源结构；第三步是推动下游市场化法律建设，打破配销一体化的城市燃气经营模式，理顺燃气价格传导机制，妥善处理已签订的特许经营协议，逐步实现配销分离、零售客户自由选择供气商。同时，要注意法律制度建设的关联性，在推进燃气市场化法律建设时，要充分考虑与《民法典》、《反垄断法》和《禁止滥用市场支配地位暂行规定》等相关性法律法规规章衔接，及时修订与燃气市场法律配套的大量的政策性文件的“废改立”，从而发挥出法律制度整体绩效。

4 结语

以法治化推动市场化，保障燃气供给安全的工作涉及众多政府部门和市场主体，远超一般法律制度约束的范畴。如油气矿权问题牵涉到国家资源所有权的保障，应急调峰需要各方面协同协作，都是具有高度政治性的话题。为完成中国城市燃气市场化法律制度的变革，需要经济领域和政治领域同时发力，尤其是政治领域发挥作用，统揽全局、协调各方、把握重点、稳妥推进，才能打碎原有各种利益的羁绊，构建理想的竞争性燃气市场，实现燃气安全供给的合作博弈解。总而言之，以法治化推动市场化，保障燃气供给安全，不但需要法律人努力，而且更需要政治家智慧。