澳大利亚海洋经济发展特性及启示

周乐萍

(山东社会科学院山东省海洋经济文化研究院 青岛 266073)

0 引言

澳大利亚是传统的海洋国家,海洋经济在国民经济中占有主导地位,因此,澳大利亚国民的海洋意识强烈。澳大利亚是南半球最大的经济体,第二次世界大战前,澳大利亚主要贸易对象为欧洲,但随着英国经济实力的下滑以及欧盟贸易壁垒的确立,澳大利亚开始将重心转向亚洲,尤其是金融危机之后,澳大利亚开始实施积极的“融入亚洲”计划。自20 世纪下半叶开始,澳大利亚加强了与日本、韩国的外贸合作。金融危机之后,中国超越日本成为澳大利亚最大的贸易伙伴,澳大利亚海洋经济发展与中国的经济发展密切相连。澳大利亚国内市场狭小,海洋经济发展不得不依赖于国际市场,具有典型的外向型海洋经济特征。

1 澳大利亚海洋经济发展环境分析

1.1 区位优势

澳大利亚是南半球最发达的国家,也是世界上著名的海洋国家。澳大利亚位于南太平洋和印度洋之间,是连接两大洋的重要节点,也是世界上重要的南行航线的节点,是进入南太平洋地区的重要出发地和中转站,更是进入南极洲地区的重要补给地。可以说,澳大利亚控制了一条重要的海上交通线。澳大利亚海岸线漫长,有利于港口建设。目前全国港口超过100个,2016年全国港口货物吞吐量达16亿t。墨尔本是澳大利亚第一大港,是该国最大的现代化港口,总贸易量中约62%可实现集装箱化。

1.2 科技优势

澳大利亚发布了两部国家级海洋科技计划,来引领海洋科技事业的发展[1]。1999年,澳大利亚科学与技术部大力推动,海洋科学界专家通力配合,制订出台了第一部海洋科技计划——《澳大利亚海洋科学与技术计划》,确立“更好地开展科技创新活动,合理开发、管理海洋资源;更好地了解海洋;构建海洋科技工作框架,促进科技合作”三大目标。2015年推出了第二部海洋科技计划——《国家海洋科学计划2015—2025:驱动澳大利亚蓝色经济发展》,以支持蓝色经济发展为核心目标,以海洋科学发展为支撑,充分利用海洋资源,实现海洋可持续发展[2]。在第二部海洋科技计划中,对优先发展领域进行识别,并给予资金支持,推动蓝色经济快速发展。

1.3 政策环境

澳大利亚在海洋经济政策的制定与实施上,主要注重海洋产业战略和海洋环境保护等方面。在海洋产业发展方面,遵循可持续发展原则。澳大利亚于1997年制定实施了《海洋产业发展战略》,提出了海洋产业的可持续发展要以保护海洋环境为前提。2015年发布了《澳大利亚海洋研究所2015—2025年战略规划》,其核心内容是:加强对亚热带海洋资源的研究,拓展海洋资源利用空间,支持海洋生态系统的有效管理,加强在区域蓝色经济中的影响力[3]。在海洋环境保护方面,建立了健全完善的生态环境保护体系。自20世纪60年代起,现已经建立了联邦、州、市三级法律法规。仅联邦政府就出台了《环境保护和生物多样性保持法》《濒危物种保护法》《大堡礁海洋公园法》等50余个环境保护相关的法律,地方层面更是多达上百部。依据社会民众利益诉求,不断完善法律法规以及建立有效的管理机构,并设置“环保警察”[4]。

1.4 国际政策

澳大利亚是典型的外向型经济,稳定的、积极的国际环境有利于维持经济的可持续发展,海洋经济作为澳大利亚国民经济的重要组成部分,对于国际市场的依赖程度较高,和平稳定的国际环境是其发展的关键因素。1996年澳大利亚与日本开始建立磋商关系,并逐步和日本、印度、美国及东南亚各国构建“泛亚洲”地区,日本一度成为澳大利亚最大的贸易伙伴。澳大利亚将国际关系转向“融入亚洲”之后,与中国逐步建立贸易伙伴关系,2008年以来中澳的经贸联系更为紧密,中国已经成为澳大利亚第一贸易伙伴、第一出口目的地和第一进口来源地[5]。同时,澳大利亚作为南半球最发达国家,积极地参与亚洲事务,通过海洋科技发展的优势,逐步建立海洋事务准则,通过海洋事务与对外援助加强与太平洋岛国的联系,提升其在海洋事务中的主导地位[6]。

2 澳大利亚海洋经济发展情况分析

2.1 澳大利亚海洋经济发展规模分析

2008年,澳大利亚提出了“蓝色经济”的概念,将海洋经济分为海洋生物资源业、海洋油气业、海洋船舶修造业、海洋建筑业、海洋旅游业和海洋运输业六大类。根据最新的统计报告,澳大利亚蓝色经济在过去10年间翻了一番多,达到68.1亿美元,并成为未来带动澳大利亚经济发展的重要支点,预测每年的增长率将保持在4% 以上[7],计划到2050年,海洋经济总产值达到1 000亿美元。

澳大利亚是海洋经济强国,海洋经济在其国民经济发展中占有重要地位,海洋旅游业和海洋油气业是澳大利亚海洋经济的重要支柱产业。海洋旅游业占比达45%;海洋油气业占比达34%。从海洋产业的就业贡献来看,海洋旅游业的就业人数占比达62%,居海洋产业就业贡献首位。海洋油气业就业人数占比达17%,位居第二位。

2.2 澳大利亚海洋主导产业分析

2.2.1 海洋生物资源业

澳大利亚拥有比陆地面积还要大的海域管辖面积,又是世界著名的渔业产区,因此澳大利亚的海洋渔业也相当发达,海洋渔业产值和海洋渔业的就业贡献,在澳大利亚海洋经济发展中占有重要位置。

20世纪80年代以来,澳洲将海产品出口转向亚洲市场,出口额不断实现飞跃性增长。据统计,澳大利亚海产品出口总量,从2013年的10亿澳元增长到2017年的14亿澳元,以年均8%的速度实现快速增长[8]。与此同时,海水养殖产值呈现逐步上升趋势,2014年之后上升趋势明显,基本占到水产养殖的一半水平[9]。

从澳大利亚的海洋渔业结构和产值来看,澳大利亚海洋渔业发展与渔业政策变化和国际市场变化紧密相关。在海洋捕捞方面,呈现逐年下降的趋势。澳大利亚对渔船、网具、作业品种和作业季节的要求十分严格,目前澳大利亚只有12%的渔业种群处在过度捕捞水平[10]。近年来休闲渔业成为澳大利亚海洋渔业的重要内容,2016年休闲渔业产值达到22.2 亿美元[11]。据统计,澳大利亚每年大约有350万人参加休闲渔业活动,用于渔具和钓具的支出为4.65亿美元,用于休闲渔业相关的车辆、船只、食宿和交通的支出则高达17.9 亿美元[12]。澳大利亚规定3海里外至200海里以及公海和外大陆架渔业主要由联邦政府管理,因此在海洋渔业统计中增加了联邦渔业的内容。澳大利亚自20 世纪90年代起,就发布了《1991年渔业管理机构法》,对联邦渔业做出了严格的管理与规划,以海洋环境养护和保持生物多样性为主。因此,在海洋渔业中联邦渔业占比并不高[13-15]。

2.2.2 海洋油气业

澳大利亚海洋油气业在海洋经济中占主体地位,其石油和天然气的产量,对世界石油市场的供应有直接影响,是世界上主要的产油地之一。澳大利亚油气资源相当丰富,探明天然气储量为2.4万亿m3,石油储量为40亿桶。澳大利亚是一个资源出口型国家,油气和天然气等能源产业在国民经济中占有重要地位,资源产业产值能够占到国民经济的8%以上[16]。从澳大利亚的石油和天然气的出口情况来看,虽然澳大利亚具有强大的石油和天然气的开采能力,但是由于其国内市场狭小,其生产和消费都极度依赖国际市场。

澳大利亚原油开采能力较强,开采量与国际原油市场价格相联系,但其国内炼油能力不足,成品油只能依靠国际市场进行资源配置。2018年,澳大利亚的石油消费量为5 110 万t,石油产量仅为1 520万t,石油净进口量为3 590万t,即70%以上的石油依赖进口。在石油出口方面,澳大利亚作为高度市场化的国家,石油出口额与国际油价密切相关,波动较大。从澳大利亚石油出口目的地来看,澳大利亚的石油出口的目的地集中于亚洲国家。2013—2019年,对于东南亚国家出口的增速有所下降,对韩国的出口额也相对较为平稳,但是对中国出口额出现了较大的变化,出口份额连年增大,且增速极快。2019年澳大利亚对中国的出口额达到1 008万美元,增幅达到60%。

在液化天然气方面,澳大利亚一直在扩大产能,不断增加出口产量,但是受国际油价的影响,液化天然气出口额并没有实现大幅上升。2009年以来,澳大利亚投产近10个液化天然气项目不断进行天然气产能的扩张,目前液化天然气出口能力和出口量已经成为世界第一。据统计,2018年年底,澳大利亚液化天然气出口达7 000万t,比2017年增长了22%,出口额达到433亿美元;2019年,液化天然气产能容量达到8 800 万t/年,出口量达到7 700万t,出口额达到490亿美元。

从澳大利亚天然气出口份额来看,日本、中国和韩国是其主要的液化天然气出口国,并签有长期的合同。日本和韩国是液化天然气市场中位居第一及第三的买家,但是从2018年年底开始,国际市场的液化天然气价格开始大幅度下降,且一直处于低位,澳大利亚作为世界第三的化石燃料出口国,受影响较大。预计2021年,液化天然气出口额将大幅回落26%,仅为350亿美元[17]。

2.2.3 海洋旅游业

澳大利亚海洋旅游业的经济贡献和就业贡献有目共睹,尤其是在就业贡献方面,居海洋产业的首位。20世纪末,澳大利亚开始将旅游业作为一项国家战略来发展,现已成为世界著名的国际旅游目的地。澳大利亚拥有丰富的海洋资源,再配置良好的基础设施、人性化的高质量服务,以及良好的生态环境,为发展海洋旅游业奠定了良好的基础。2019年,澳大利亚旅游业产值为608.21亿美元,占国民生产总值的3.1%,其中国际旅游部分年产值达到179.1亿美元,占旅游业总产值的29.4%,旅游业从业人员数为349.6 万人,占总就业人数的5.2%。

从澳大利亚旅游产业构成来看,国际入境旅游占比较大。2019 年,国际游客入境旅游消费达到82.43亿美元,入境旅游的人均消费达到5 071.6美元。据统计,澳大利亚入境游客国籍居前八位的国家,主要集中在亚洲地区,中国、日本、韩国、新加坡、印度等,北美和新西兰也居重要位置。

3 澳大利亚海洋经济发展战略分析

3.1 健全海洋经济发展机制

澳大利亚在海洋发展战略中极为重视海上安全、海洋产业发展、海洋科技发展和海洋环境保护,在长时间的探索与实践中,为海洋经济发展积累了丰富的经验,建立了健全的海洋经济发展的体制机制。在长期发展中,澳大利亚的海洋发展战略特点突出,在海洋产业发展、海洋环境保护和海洋科技发展等方面走在世界前列,在诸多领域占有领先地位。目前,澳大利亚更是以积极的海洋开发战略为主,推进海洋经济的发展。2015年,澳大利亚发布了《澳大利亚海洋研究所2015—2025年战略规划》,强调加强对澳大利亚热带海洋资源的研究,为海洋资源开发提供科技支撑,并进一步加大对海洋资源的利用与开发。澳大利亚积极的海洋资源开发政策,不仅推动了对本国海洋油气资源、渔业资源的开发与利用,同时也强调对深海、南极等区域的海洋资源的开发与利用。

3.2 重视海洋科技的布局与发展

澳大利亚作为传统的海洋国家,建立了相对成熟的海洋科技发展体系。通过海洋科技发展,布局海洋产业。支持海洋新兴产业发展是澳大利亚海洋经济发展的模式,不断促进海洋科技发展是澳大利亚海洋发展战略的重要组成部分。通过海洋科技的发展与支撑,促进海洋新兴产业发展,并实现海洋经济的可持续发展。依托海洋科技计划,注重海洋科技的杠杆能力和对海洋经济发展的服务能力,加强对海洋监测与管理、海洋系统模拟与预测、海洋环境与社会模型系统分析、生态修复与生态工程等海洋决策支撑工具的研究与投入。注重对海洋科学转化能力的投入,不仅加强对海洋技术的研发支持力度,同时在基础设施建设、海洋优先领域投资、海洋金融发展、海洋科技合作等方面,制定了详细的实施细则,并通过有效的管理机制,促进海洋科技的转化能力,为海洋经济发展提供保障。

3.3 重视海洋生态保护策略

澳大利亚为了保护海洋环境,制定了近50余个法律法规,各项规定条款近上百个,并设立了“环境警察”这一执法队伍,可见澳大利亚对于海洋环境保护的重视。同时,澳大利亚利用先进的海洋生态保护研发成果,积极参与到国际海洋事务的处理中,并通过对南极、南太平洋岛国在海洋资源开发利用、生物多样性等国际公约的制定,进一步加强了澳大利亚在国际海洋事务处理的影响力。近年来,澳大利亚面临诸多新的海洋环境问题,海岸带侵蚀严重,热带气旋和热带风暴自然灾害。全球海洋环境问题进一步恶化,海洋酸化、海洋暖化、海洋塑料垃圾等问题,影响到世界海洋的每一个角落,尤其是海洋塑料处理问题已经不是单一国家可以解决的,西太平洋的塑料垃圾更是与澳大利亚有着密切的联系。澳大利亚重视海洋生态保护问题,强调加强海洋监测与管理,并积极参与全球海洋环境治理。通过海洋生态保护的权威性,在未来海洋环境治理中不断获得话语权,将进一步提升区域影响力以及国际地位。

4 澳大利亚海洋经济发展的启示

4.1 完善法律法规体系保障海洋经济发展

澳大利亚针对海洋经济发展的每个部门,都制定了较为严格的法律法规体系,并对联邦政府和地方州府的职责进行了详细的划分,法律法规到州府一级,根据当地情况制定具有地方特色的法律法规。针对海洋发展战略,设立专门的研究机构,对海洋经济的发展进行指导与引导。在所有海洋发展战略、海洋经济发展、海洋产业部门发展等政策制定中,让经济发展的相关利益体都参与进来,综合考虑所有相关者的意见,从而制定出适合的政策、方案和规划。在制定法律法规的同时,设立从上到下的组织机构,并设立一定的执法机构,从而有效地监督了法律法规的落地实施。可以说澳大利亚实施了最为严格的海洋发展政策,具有很强的借鉴意义。

4.2 加强海洋科技投入推动海洋经济发展

澳大利亚第一次海洋科技计划侧重于基础研究,为整个海洋经济发展积累了众多科技成果,例如海洋生物医药产业,澳大利亚的基础研究为其随后的发展奠定了良好的科技基础。澳大利亚第二次海洋科技计划,不再局限于技术方面的突破,而是增加了海洋软科学发展的内容,对于海洋科技成果转化路径、海洋经济发展的模式等内容设立项目,纳入整个海洋科技研究过程中,并将其设为海洋科技项目进行推广与发展。真正做到了海洋科技为整个海洋经济发展的所有环节服务。在制订海洋科技计划的时候,澳大利亚注重相关利益者的参与,在管理和机构设置方面,从联邦到府州都设立了顺畅的对接机构与对接流程,并通过学术会议、交流平台等,加强了科技研究与海洋产业市场之间的联系,加快了海洋科技成果转化的速度与力度。例如,海洋风电、海水淡化产业,都是基于卓越的科研成果的基础上,迅速发展起来的,并在国际上逐步占领领先地位。

4.3 加强海洋环境保护提升全球海洋治理能力

澳大利亚重视海洋环境的保护,对海岸带、海域利用等都做了相当严格的法律规定,实施海岸养护和生物多样性保护政策。一方面,良好的海洋环境为澳大利亚提供了丰富的旅游资源,为澳大利亚发展海洋旅游业提供了保障。海洋环境治理也为澳大利亚高价值的海鲜产品的养殖提供了保障,成为世界上著名的高价值海鲜产品出口国。可以说,海洋环境保护促进了澳大利亚海洋经济的整体发展,促进了海洋经济的可持续发展。另一方面,澳大利亚在海洋环境治理方面取得了显著的成果,具有世界领先的技术与经验。利用先进的海洋环境治理成果,积极参与国际海洋事务治理,不断扩大在海洋事务治理中的话语权与主导权,提升澳大利亚的国际影响力。在海洋事务规则制定中,发挥主导能力,从而增加在国际社会中的凝聚力。

4.4 避免过度依赖国际市场局限海洋经济发展

从澳大利亚海洋经济发展来看,澳大利亚国内市场狭小,对国际市场依赖程度比较高,受国际环境影响较大。澳大利亚一直在不断地寻求稳定的国际市场,20世纪70年代起,澳大利亚已经开始转向“印太”市场,积极拓展市场份额。尤其是近十年来,与中国合作不断加深,中澳的经济联系日益紧密,中国已经成为澳大利亚最大的商品出口国。但近年来,受国际环境影响,国际市场疲软,海洋经济发展开始疲软。澳大利亚过度依赖国际市场而造成的困境,值得思考。在制定我国海洋经济发展政策过程中,在考虑拓展国际市场的同时,也要充分考虑国内市场的发展。要以国内大循环为主体,在国内国际双循环的发展格局中,培养我国海洋经济发展的新优势,以强竞争力参与到国际合作与竞争中。