企业转型升级下地方人才政策文本量化分析——基于政府-企业协同关系视角

（同济大学经济与管理学院，上海 200092）

“智能+”、智能制造、“机器换人”以及经济高质量发展等新时代背景下，地方政府经济高质量发展和企业转型升级动能已从传统人口红利迈向人才红利的新阶段。人工智能、区块链、产业互联网、大数据等新兴技术爆发和国家战略背景下，人才资源则成为企业数字化、智能化等转型升级和应对激烈竞争的关键，也是地方政府提升城市核心竞争力的重要抓手。习近平总书记也先后多次多场合提出“人才资源是第一资源、是党执政兴国的根本性资源、是赢得国际竞争主动的战略资源”。尤其近年来以武汉“双百万”计划、西安敞开落户引发“户籍风暴”、天津“海河英才”行动计划、上海人才新政“30 条”和放宽落户试点范围至在沪“世界一流大学建设高校”应届毕业生等热点事件为代表的“人才争夺战”更是凸显出人才资源的战略性地位。据相关媒体报道，仅2017—2018 年间全国发布人才新政的城市就已超过100 个，而2019 年间相关“参战”城市则超过160 个，“人才争夺战”影响已波及全国范围乃至向“人口争夺战”演化。同时，以华为等为代表的企业巨头也纷纷“宣战”，并于2019、2020 年连续推出“天才少年”计划，旨在高薪吸引顶尖人才以助推企业创新和转型升级。由此看来，伴随我国各地城市竞争与产业结构转型升级、户籍制度逐步放宽以及近年来爆发的“人才争夺战”等背景下，人才争夺和人才政策已成近年来国家、地方政府和企业等多层面共同关注的热点话题。尤其自2020 年初爆发的新冠肺炎疫情导致企业复工复产形势异常严峻，各地政府通过优惠补贴、包机包车等方式吸引人才并助力企业复工复产，新一轮的“抢人大战”又继续上演。然而，新冠肺炎疫情下凸显出来的武汉等地突发公共卫生事件应对体系和城市治理问题，人才人口“引得来，留不住，难管好”的挑战也成为当前地方政府“抢人大战”后亟待反思的重要议题。人才政策作为人才工作的生命线，企业转型升级和“人才争夺战”背景下从政府-企业协同双向视角系统性梳理和反思地方人才政策本身并揭示其更深层次瓶颈问题，对促进地方人才政策高效落地和企业转型升级具有重要理论和现实意义。

纵观现有研究，当前学术界对于人才政策研究相关成果主要涉及人才引进和吸引政策［1-2］、人才流动与移民政策［3-4］、人才发展和培养政策［5］、人才创新和创业政策［6］、人才卫生健康和保障政策以及人才政策梳理和效应评估等多方面［7-10］。总体而言，国内外学术界对于人才政策探究已取得较丰硕成果，但对于近年来地方人才政策系统性量化梳理等方面研究则相对较少，且仅有的相关研究也大都是基于内容分析法的人才政策文本主观解读［11-12］，尤其基于政府-企业协同关系视角的企业转型升级和“人才争夺战”背景下人才政策量化梳理探究则着墨甚少。基于此，本研究拟尝试基于政府人才政策制定与企业落地施行的协同匹配关系视角，选取制造业转型升级背景下典型企业上海汽车集团股份有限公司（以下简称“上汽集团”）及其15 个基地城市为例，对“人才争夺战”背景下地方人才新政进行系统性量化梳理、瓶颈问题探析和落地施行策略探究。

相较于既有文献，本研究贡献之处主要在于：一方面，综合运用文本挖掘分析、文本计量分析、内容分析、访谈咨询等多种方法，从多维度、多视角并结合定性和定量方法系统性梳理“人才争夺战”背景下样本城市的人才新政概况；另一方面，已有文献多从人才政策的政府公共职能单方面视角出发，本研究则尝试基于政府-企业双向协同的新视角，从政府如何改善政策制定、企业如何实现政策“为我（企业）所用”、政府-企业如何协同合作等3个层面梳理反思地方人才政策制定和施行的瓶颈问题，并从政府、企业以及政府-企业协同匹配等多层面提出策略建议。研究所得结论与启示，可为后续人才政策相关梳理探究提供理论参考，同时也为各地政府政策制定完善与企业人才政策使用提供经验借鉴。

1 样本来源与处理

企业转型升级背景下，高质量人才资源已成为制约汽车等人才缺口巨大的传统制造型企业走向高质量发展的关键要素。据教育部等三部委2017 年联合印发的《制造业人才发展规划指南》显示，我国节能与新能源汽车领域在2020 年时人才总量将达85 万人、人才缺口预计为68 万人，2025 年人才总量预计为120 万人、人才缺口则将达103 万人。“人才争夺战”背景下各地集中爆发的人才优惠新政，既为地方经济发展和企业转型升级带来了人才资源战略支撑，但如何高效用足用好地方人才政策促进企业转型升级并推动人才新政高效落，也已成为地方政府、企业共同面对的新挑战和亟待探讨的重要议题。上汽集团作为我国A 股市场最大的汽车上市公司，正在从传统制造型企业向全方位汽车产品和出行服务的综合供应商转型升级，其已在东北、中南、华南、西南、西北等国内地区建设15 个整车基地。人才战略性地位日益凸显的“人才争夺战”新时代背景下，人才资源已成为上汽集团“电动化、智能网联化、共享化、国际化”等新四化战略转型目标实现的关键。基于此，本研究选取我国富有代表性的汽车制造型企业上汽集团作为企业对象，并以其上海、南京、郑州、武汉、长沙、重庆、青岛、烟台、仪征、乌鲁木齐、无锡、沈阳、宁波、柳州、宁德等15 个整车基地所在城市作为地方政府样本，拟尝试量化探究政府-企业协同关系视角下各地人才新政概况、瓶颈问题和落地措施。

据相关政策文献梳理可知，此轮“人才争夺战”最早可溯源至国务院于2014 年7 月印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，该政策有效助推各地方政府近年来出台人才新政并放宽落户条件。故本研究将政策样本时间范围限定于2014-2018年，并以这5 年间各地发布且现行的主要人才新政作为样本。基于表1 所示的检索策略，初步得到496份政策样本文献。为确保政策样本有效性，本研究进一步邀请人力资源与公共政策领域专家参与课题讨论，通过多次课题组会议形式逐项精选、核定并剔除无效样本，最终得到有效人才政策样本443 份（各基地城市样本数量分布如图1 所示）。

表1 人才政策样本检索策略

图1 各基地城市政策文件样本数量分布

2 人才政策量化评价

2.1 人才政策特征描述统计

2.1.1 政策类型

政策类别一定程度表达了某项人才政策的管辖力度、规范约束性、可操作性和指导性等特性［8］。本研究将各基地城市人才政策类型划分为办法、规定、计划/规划、通知/公告、细则、意见、措施/方案等7 大类，经统计分析后发现各基地城市的人才政策文种类型中多以办法、通知（公告）、意见等3 类为主，且443 项政策文件中这3 类人才政策分别为144 项（占比32.51%）、116 项（占比26.19%）、74 项（占比16.79%）。这3 类人才政策文件可操作性都较强，既有明确的受文对象又有一定的指挥和指导性以及较为明显的时间性，这也表明各基地城市的人才政策总体较为明确且有较好的可操作和指导性。其中，柳州、青岛、烟台等地的计划（规划）类政策占比也相对较高，表明这些基地城市的人才政策具有较好的前瞻性和规划性；长沙、宁德、青岛、沈阳、烟台、仪征、郑州等基地城市的细则类政策占比总体也较高，表明其人才政策的可操作性较强且各类政策的落地细则方案总体较为明确。

2.1.2 主体分布

人才政策发布主体主要有各级政府、组织部门及相关机构，而发布主体级别可一定程度反映各级管理部门对人才工作的重视程度。因本研究政策样本多以省市区作为收集对象，故此处以省市委（省市政府）、省市厅局、其它主体（包括区县级别及无明确主体等情况）等3 类进行政策发布主体级别划分。省市政府等一般制定发布较宏观层面、重大的规划和措施类政策文件，省市厅局一般制定相对细分领域、针对性较强的政策，区县等其它主体发布的政策相对管辖范围较小、但针对性和可操作性也相对强。由各基地城市样本人才政策发布主体分布可知，各基地城市人才政策发布主体主要分布在各省市厅局（共计334 项，占比75.40%），表明各基地城市省市厅局对当地人才工作较为重视，其相应人才政策多针对某细分领域、某类人才且具有较好的落地可操作性。其中，柳州、南京、沈阳等地的省市政府类人才政策相对占比较高，表明其省市政府的宏观引导性和规划类文件较为丰富；乌鲁木齐、仪征等地在区县级等主体发布的人才政策占比相对较高，表明其高新区、开发区、区县层级对于人才发展的高度关注，也凸显出其在基层具体执行、落地操作类政策措施相对较为丰富。

一项政策联合发布一定程度表征了其政策效力和重视程度较高、涉及人才范围和领域较广等特性。同时，人才政策涉及人才使用、人才保障、人才创新、人才引进、培养等诸多方面，唯有各部门间高度协同配合，才能更好地保障并提升其政策执行效果。由各基地城市人才政策发布主体协同情况统计可知，443 项样本政策中单独发布的人才政策总体相对较多（共计258 项，占比58.24%），多部门（含两个部门）联合发布类政策相对较少（185 项，占比41.76%）。由此表明，大多数基地城市的人才政策发布仍旧以单个部门发布为主，尽管单独发文有利于保证政策明晰权责，但没有各部门的协同则容易导致政策难以落地。其中，柳州、宁波、上海、仪征等地的人才政策联合发布占比相对较高，表明其各部门间的协同合作性则相对较强，各类政策的配套执行和落地性较好。

2.1.3 客体分布

基于样本人才政策主要关注的政策客体（支持对象）梳理来看，高端人才、高校毕业生和海外优质“塔尖”人才已成各地新政主要目标和青睐对象。大多数城市尤其是上海、南京等沿海城市都重点关注高层次人才、领军人才、高技能人才以及海外人才等，而武汉、重庆、郑州、长沙、无锡、青岛、宁波等城市虽然也参与争夺部分海内外优质人才，但尤其是博士后、博士、硕士、本科等高校毕业生才是大多数地方人才新政的真正青睐者。总体来看，沿海一线城市多侧重关注“塔尖”人才精准引进，而其余大部分城市则存在“人口争夺”的倾向。

2.1.4 周期分布

政策执行的周期性在一定程度反映了政策考虑问题的前瞻性和规划性。本研究对各基地城市人才政策的有效执行周期分布情况进行梳理，并按短期（1～2 年）、中期（3～5 年）、长期（6～10 年）、无明确周期等5 类进行划分。基于周期分布统计结果可知，各基地城市的人才政策大都未对其执行有效期作明确规定（共计315 项，占比71.11%），短期类政策共计48 项（占比10.84%），中期类政策共计68 项（占比15.35%），而长期类政策相对最少且多为中长期发展的10年规划类政策（共计12项，占比2.71%）。其中，烟台（15 项）、上海（9 项）、青岛（8 项）、长沙（8 项）、宁德（7 项）、武汉（7 项）等地的中期和长期类政策相对较多，表明这些城市在各类人才规划、人才计划等方面的政策相对健全，同时也一定程度上体现其政策制定者的前瞻性思维和考虑；南京、青岛、烟台、武汉等地的短期类政策相对较多，这可能因其试行或相关公告类政策相对较多；长沙、南京、青岛、仪征、郑州等地长期类人才政策样本较少，从侧面表明这些城市多以其所在省份人才发展中长期规划为准，而缺少其自身专门性的规划类政策，当然这也可能受政策公开性和政策样本选取所限等因素影响。

2.2 人才政策内容量化梳理

2.2.1 政策关键词分布

本研究运用ROSTCM6 文本挖掘软件对所有政策样本进行文本挖掘分析，可得如图2 所示的关键词社会网络图谱。由图2 分析可知，人才、创新、服务、企业、保障、技术、项目、科技、创业、资源等成为人才政策文本高中心度关键词。结合政策文本词频统计可知，人才、企业、服务、创业、创新、科技、发展、就业、高层次人才、引进、项目、培训、补贴等成为各地人才政策文本高频词汇。进一步由高频关键词分布统计可知，出现频次达到15 次的关键词有创业、创新、技术、引进、服务、专家、发展、项目、企业、计划等，10～14 次的关键词有保障、科技、补贴、培养、技能、培训、工程、高校、就业、科研、奖励等，同时毕业生、博士后、职业、团队、成果、教育、领军等也备受多地人才政策高度关注。综上可知，创新创业、科学技术、人才引进、人才培养、人才发展、人才服务、人才保障、人才就业、高校毕业生等成为各地政策关注重点，而各类人才项目、计划、奖励、补贴、平台、工程、成果转化、人才认定、资助等则成为各地政府推动人才政策在企业落地实践的重要举措。

图2 各基地城市总体人才政策样本关键词社会网络图谱

2.2.2 政策海内外倾向

基于样本政策内容进一步解读梳理，本研究将各基地城市样本人才政策按照海内倾向、海外倾向和无明显倾向等3 类进行统计归类。由统计结果分析可知，各基地城市人才政策中总体多以“海外倾向和无明显倾向”类别为主（共计301 项，占比67.91%），而明确提出针对海外人才或者针对海内外人才均有涉及的人才政策占比相对较少，分别为52 项（占比11.74%）、90 项（占比20.32%）。但也由此可知，当前各地对于海外人才的需求和引进已逐渐成为共同趋势和重点关注对象。其中，南京、宁波、上海、武汉、仪征等地专门针对海外人才的政策数量相对较多，也突出了这些城市对于海外人才的倾向性关注；长沙、重庆、柳州、青岛、沈阳、武汉、烟台、郑州等地的“海内外倾向”类政策数量相对较多，表明这些城市人才政策在关注国内人才引进的同时，也同步出台了系列吸引海外人才的相应政策举措。总体来看，15 个基地城市中，沈阳（18 项）、武汉（15 项）、郑州（15 项）、长沙（14项）、青岛（11 项）、烟台（10 项）、重庆（9 项）、南京（8 项）等地涉及海外人才的政策数量相对较多，表明这些城市对于海外人才的关注度较高。

2.2.3 政策产业定位导向

发达国家、地区的成功经验表明，人才资源是推动产业发展和转型升级的关键，尤其高层次人才更是引领产业发展、实现传统产业优化升级的核心。高端人才往往拥有丰富的信息流、技术流甚至资金流等资源，他们可以影响到整个产业技术的创新和发展，而一个高端人才的引进可能带来的是一个企业、一个学科乃至一个产业。基于政策文本分析和产业定位梳理可知，高端装备制造、现代服务业、高新技术产业、智能制造、新能源、新材料、先进制造业、生物医药与生命健康、汽车、人工智能、战略新兴产业、环保节能、农业等关键词成为各基地城市人才政策产业导向的高频关键词。

图3 各基地城市样本人才政策工具分布

2.2.4 政策工具分布

人才政策工具主要指政府为解决人才问题所采取的具体措施或手段，而每项人才政策作为系列相互关联的政策举措，其往往包含若干个政策工具组合［13］。本研究在咨询上汽集团人力资源部相关负责人、人力资源与公共政策专家等意见以及综合参考相关文献资料基础上，将人才政策工具划分为人才引进、培养、使用、保障、创新以及其它（如政府公共职能、长期规划等政策）等6 个类别。在此基础上，本研究将443 项人才政策样本进一步细分为3 357 项具体人才政策工具，且各地6 类政策工具分布如图3 所示。其中，6 类政策工具中人才创新（835 项）、引进（717 项）的总体占比相对最高，表明支持人才创新创业已成为各地人才新政关注的核心议题，同时也进一步揭示了各地丰富多样引才举措下的“抢人真相”。

3 各地人才新政施行主要瓶颈问题梳理

以上研究表明，“人才争夺战”背景下各地政府均已出台较丰富人才新政，各类新政也为上汽集团等企业转型升级及其人才战略施行提供了重要支撑。地方人才战略资源综合受到政府和企业市场的双重作用，因而各地人才新政的有效落地施行不仅需要地方政府宏观引导，更需要企业层面切实配合施行。为进一步深入揭示人才新政背后的“真相”，本研究进一步深入解读各地人才政策落地措施，对上汽集团人力资源部以及武汉市等地方政府政策制定部门相关负责人进行深入调研访谈，并结合政策文本计量和效能评价研究结论、人力资源管理专家咨询及相关文献资料深入剖析，进而从政府层面、企业层面、政府-企业协同层面等3 个视角综合梳理得到各地人才新政制定及其在企业落地施行过程主要瓶颈问题。

3.1 政府层面

从地方政府政策制定部门访谈情况并结合相关文献资料梳理来看，结果发现当前各地人才新政施行主要瓶颈和特点主要呈现为以下几方面。

（1）从政策施行情况来看，地方政府人才政策导向、惠及范围不一定完全符合企业人才需求，对于企业的部分重点需求人才存在政策“缺位”现象，而政府着力引进和培养的部分人才却往往因企业端各种客观问题导致优惠政策无法兑现，导致部分顶尖人才资助政策成为象征性工具。政府政策制定与宣传、落地施行存在脱节现象，政策宣传力度的不足使得很多原本高质量的人才政策无法实际发挥其人才吸引效能，从而导致无法发挥预期效用、挫伤存量人才积极性、造成人才资源错配并降低利用效率等风险。郑州、武汉、长沙、重庆等中西部核心城市的引才力度相对最大，而南京、宁波、青岛等东部发达地区的新兴型城市引才力度明显增强，表明其近年来发展较快且人才需求也明显上升。此外，近年来集中爆发的“人才争夺战”更是一定程度扰乱了人才流动基本规律和正常秩序，进而加剧区域发展不平衡，滋养地方政府的“抢人”短视性乃至抑制其自主培养人才的积极性。

（2）从政策体系完备性来看，人才政策制定的持续性、执行力度、协同性、全局系统性和前瞻性考虑等方面仍有待完善，当前各地新政大都重点关注短期内人才开发，而对人才引进后的人才使用、退出、保障、软环境等配套性措施的前瞻性规划和长期人才发展规划则相对较少，政策体系设计和政策总体效能仍有待改进。同时，部分地方政府自身的经济发展水平尚不足以为人才提供充足良好的就业环境，可能导致“引得来，用不好”的人才资源浪费。

（3）从政策对象来看，当前人才政策更多侧重于个体而忽视团队激励、重海外人才引进而忽视本土培养，各地政府“人才争夺战”的本质更多是年轻化人口资源的争夺，乃至部分地市的人才争夺已逐渐演化成为人口劳动力争夺。

（4）从政策落地措施来看，放宽落户条件已成大势所趋，总体呈现同质化现象较严重、缺少配套性、操作性有待改进、地方特色创新不足、政策补贴覆盖面有待拓展且人才培养和未来保障等前瞻性布局欠缺等特点。各地政府针对关键紧缺人才类专项政策总体相对较少，表明其重视程度相对较弱。同时，各基地城市人才政策资助大都为项目和个人类资助，团队类资助相对较少；大部分为项目周期性资助、分段性资助，少部分为一次性资助。此外，政策激励方式单一且人才经营意识有待加强，政策措施上主要围绕推进人才本土化并在落户、购房资格和补贴、生活补贴、租赁补贴、税收优惠、配套保障等多方面给予激励，总体呈现“重物质待遇”激励而轻“事业引才”、过度关注“塔尖”人才而忽略“塔基”人才引进和培养等特点，且人才争夺新政施行周期较为集中，一定程度导致区域间恶性竞争。

3.2 企业层面

从企业层面来看，结合上汽集团人力资源部门调研访谈及相关文献资料分析，可将企业层面政策使用过程中相关瓶颈问题梳理如下：（1）企业用人单位作为人才需求方、人才集聚和政策落地的最终载体，很多企业在此轮“人才争夺战”中未能承担人才吸引主体和排头兵作用；（2）部分企业仍未能形成人才政策“为我（企业）所用”的观念意识和政策使用经验，对地方政府的人才资助政策知晓度不高，部分人才政策利用率不高乃至不知如何使用；（3）部分企业面临转型升级挑战，人才开发工作和人才争夺不断深化，对企业人才工作能力及人才新政适应能力提出新挑战；（4）企业层面仍旧广泛面临高技能人才、“大国工匠”缺失问题，并存在高端人才“请不来、留不住、用不上”的“人才瓶颈”，难以做到“事业留人”“文化留人”，人才管理机制和政策体制亟待完善，生态系统化的人才管理思维有待加强；（5）多数企业仍缺乏与外部政策相适应的内部配套补足性政策，部分人才政策保障措施缺乏可持续性，产学研配套政策落地亟待加强，鼓励人才创新的平台资源和环境体制支撑不足。

3.3 政府-企业协同层面

进一步地从政府-企业协同层面来看，可将相关瓶颈问题梳理如下：（1）对于“企业究竟需要什么人才政策、政府有什么政策可用以及应当如何使用”等方面存在较多沟通问题和严重信息不对称，导致人才政策落地施行较难、政策整体效能亟待提升；（2）仅靠企业对人才市场单方面调节则会导致其难以匹配地方经济发展导向需求，导致人才供需失衡、人才资源错配等，因而需要地方政府层面的科学引导和宏观调控，协调、弥补企业和人才市场不足；（3）由于人才争夺战爆发的突然性，导致部分政府部门对当地企业实际需求的调研不足，目前企业普遍反映各类人才评定政策等缺乏合理性或与企业实际需求脱节，政府与企业缺乏沟通导致人才供需不匹配；（4）部分地方存在“政府直接出手抢人才，而企业用人单位却无所作为”的现象，政府在“人才争夺战”中起到主导作用，而企业用人单位却存在严重缺位，忽略了企业市场对人才资源的市场调节配置作用，导致人才体制机制改革成效低下；（5）人才政策应用的协同效应缺失，包括“选育用留”多环节政策协同、企业内外部政策协同、不同地域范围内政策协同等缺乏人才政策生态体系化协同效应。

4 研究结论与启示

4.1 研究结论

“人才争夺战”和上汽“新四化”背景下，本研究以上汽集团主要基地城市近年出台的人才政策作为研究样本，综合运用多种研究方法并从政府-企业协同关系视角系统梳理反思各地人才政策概况。研究结论可主要归纳为以下3 个方面。

（1）基于政策类型分布、主体分布、客体分布、周期分布等4 个维度进行人才政策样本描述性统计可知：1）各基地城市的人才政策总体明确且有较好的可操作和指导性；2）各基地城市的人才政策发布主体主要集中在各省市厅局，各地政策发布主体间协同配合性较弱且多以单个部门发布为主；3）上海等沿海较发达城市重点关注高层次人才、领军人才、高技能人才及海外人才等，而武汉等新一线城市则更多青睐高校毕业生；4）上海等城市的中期和长期类政策相对较多，一定程度凸显了这些城市政策制定者的前瞻性思维和布局。

（2）基于关键词分布、海内外倾向、产业定位、政策工具等4 个视角进行人才政策内容对标分析可知：1）创新创业、科学技术、人才引进等已成各地人才政策关注重点，且各类人才项目、计划、奖励、补贴、平台、工程、成果转化等成为各地助推人才发展的重要手段；2）当前各地对海外人才的需求和引进已成为共同趋势，且南京等8 个城市对海外人才的倾向关注度较高；3）各地人才新政紧紧围绕地方产业战略导向，并重点倾向性关注高端装备制造、现代服务业、智能制造、新能源、新材料、生物医药与生命健康、汽车、人工智能、环保节能等战略新兴技术产业领域；4）人才创新和引进类政策工具占比相对较高，表明支持人才创新创业已成各地政府人才工作的核心议题，也进一步揭示了各地人才新政的“抢人真相”。

（3）基于政府-企业协同关系视角的瓶颈问题梳理可知：1）从政府层面看，部分领域人才政策存在“错位”乃至“缺位”现象，政策工具同质化倾向明显，政策精细度与体系完备性亟待提升，全面放宽落户限制已成主流趋势，且总体呈现由“人才争夺”向“人口争夺”演化、重待遇激励而轻事业引才、重“塔尖”人才而轻“塔基”人才、重个体人才而轻团队激励、重海外引才而轻本土培养等特征；2）从企业层面看，多数企业在此轮“人才争夺战”中未能承担人才吸引主体和排头兵作用，人才政策使用和人才工作能力等仍有待提升，生态系统化的人才政策体系和人才管理思维有待强化；3）从政府-企业协同层面看，人才政策体系的政府-企业协同效应存在缺失，二者应加强多方位协同配合。

4.2 研究启示

综上，为进一步推动各地人才新政能“为我（企业）所用”、服务于企业人才战略并支撑其产业布局和可持续发展，防止“抢人才大战”演变成“抢人口大战”乃至“抢房大战”，并促进各地人才政策效能改善和长期有效落地施行，故应当加强企业与地方政府之间协同配合，进而更好地实现人才政策效能最大化以及地方政府、企业经济、人才个体等多方共赢。基于此，本研究从企业和政府协同匹配关系视角提出以下策略建议。

4.2.1 政府人才政策制定层面

从政府层面来看，地方政府在人才政策制定时应注重考虑以下3 方面：1）强化政策发行主体协同，扩大政策受益客体覆盖范围，并注重人才政策制定前瞻性布局。一方面，地方政府应注重人才政策适时持续迭代更新、完善人才政策制定协同机制，实现多部门协同、减少政策重叠和冲突并形成政策“合力”，同时应注重兼顾长期与短期效益、本土与海外人才、增量与存量人才、“塔尖”与“塔基”人才、人口数量与人才质量、人才学历与技能、人才个体与团队、人才引进与培养、顶层设计与落地措施等多方面平衡协调发展，避免企业重点需求人才的政策“缺位”；另一方面，地方政府应当加强中、长期人才发展规划性政策制定，提前推进人才结构转型并为战略新兴产业发展前瞻性布局揽才，进而赢得地方经济高质量发展和人才战略升级主动权。2）丰富并创新政策落地措施和政策工具，加强人才新政宣传推广与执行力度。一方面，人才政策作为人才个体与企业匹配关系的重要调节因素，地方政府应注重政策工具措施创新变革并着重丰富引才服务及人才保障、使用等相关引导政策，实现政策差异化定位、丰富激励方式并增强政策吸引力和政策效能，加强政府间、国内外先进经验学习并提升人才政策传播和创新效益，避免同质化竞争导致的政策优惠比拼乃至变相提升竞争成本；另一方面，地方政府在做好政策顶层设计的同时，应充分进行政策宣传推广、增强人才政策及时公开性进而提升企业及人才个体对优惠政策知晓度，同时增强人才新政的落地可行性并避免政策制定与落地施行脱节，充分调动企业和人才个体的政策优惠申请积极主动性，加强系统性企业人才专项培育政策资助进而促进企业人才梯队培育建设，推动分层分类的人才政策精准施行并加大政策落地执行力度。如上海市人才工作协调小组办公室于2019 年8 月发布的《上海人才政策一本通（2019 版）》，为各类人才和当地企业提供了便捷全面的办事指南和政策解读。3）进一步完善人才政策配套体系，加强人才政策体系的区域一体化发展，构建人才政策生态系统并强化政策综合效能。一方面，地方政府应明晰自身定位导向并注重完善城市人才生态配套软实力建设，借助市场化、社会化力量为人才发展和价值实现精准化搭建各类工作站（室）、创新创业平台、培养基地和技能学习平台等公共服务平台，培育当地新动能、营造适宜外资投资的营商环境进而吸引优质企业并实现事业引人，打造符合地方特色定位的全局性、常态化、动态优化而具有前瞻性的人才政策配套协同体系；另一方面，地方政府还应充分利用高校、研究所和实习基地等平台推动人才联合培养，加强人才政策在园区、企业、中介以及人才个体等多层面的共同作用，重点围绕当地主导产业和新兴产业发展需求实现政策制定差异定位和错位竞争，并从政策支持措施上由福利奖酬单一激励转向福利奖酬和事业成就等相结合的全面薪酬激励，进而打造人才政策生态体系并推动人才政策综合效能提升。此外，还应促进人才政策多要素多层面综合推进，强化以企业为主的人才政策导向、鼓励并资助企业引进紧缺急需人才、完善以企业和市场需求为导向技能人才培养体系和评价机制，形成“政府宏观引导、市场基础配置、企业自主用人”的人才政策体系，促进区域一体化协调发展并增强区域人才政策联动效应，避免人才恶性竞争导致的人才资源错配与零和博弈风险。

4.2.2 企业人才政策使用层面

从企业视角来看，企业在人才政策使用时应注重以下6 个方面：1）人才引进政策层面，企业应主动发挥其人才吸引、配置的主体和排头兵作用，申报优惠政策和关键紧缺人才需求，拓宽引才渠道、注重柔性引进与直接引进相结合并充分利用团队引才制度；同时，应当公平对待增量与存量人才，并重点关注人才存量高质量发展和人才个体价值创造效率提升，进而最大化发挥引才新政综合效应。2）人才使用政策层面，企业应充分利用人才使用平台补贴、人才认定资助等政策并完善企业人才使用配套落地措施，用好用足各类人才共享平台机制进而实现各类人才“为我（企业）所用”，围绕人才全生命周期开展人力资源配套政策服务并保障人才福利待遇可持续性。3）人才培养政策层面，企业应注重产学研合作相关资助政策应用，构建产学研用一体化终身学习配套体系，并做好人才成长渠道、成长平台的搭建和落实完善工作；同时，积极申报各类人才工作站和平台搭建资助，充分利用各类人才扶持专项资金、人才技能培养支持项目，健全企业人才多元化成长机制并统筹引导各类人才培养交流学习。4）人才创新政策层面，企业应运用政策资助搭建科技创新项目和平台载体，积极申报科技创新金融和贷款支持，推荐并扶持员工申报人才称号认定及相关配套奖励，进而为企业人才创新提供更多发展空间、资金保障和精神物质激励。5）人才保障政策层面，企业应支持高层次人才各类保障优惠政策申请，提供内部资源资助补足人才保障待遇落实不到位之处并主动协调沟通各方资源关系，注重完善人才软环境服务待遇，确保人才保障待遇可持续性。6）综合性人才政策层面，企业应推动多方面政策配套性使用、积极布局战略新兴产业领域、注重企业人才战略与产业政策导向配套结合进而提升多层面政策协同效应，并加强学习借鉴国内外先进企业人才政策应用策略；同时，企业应充分发挥企业平台资源优势及其在人才引进、培养中的主导地位和主体作用，充分整合来自政府、社会、自身的优势资源并实现资源优化配置，弥补地方政府资金奖励及配套措施不足等问题。

4.2.3 企业需求和政府目标导向协同匹配层面

企业和政府人才开发工作的关键在于二者应当协力合作，共同协调好人才供给和需求均衡问题，并推动政策引人、产业聚人、事业留人、文化凝人、环境诱人、机制励人，确保人才资源“引得来、用得当、留得住、管得好”。政府与企业间的协同度越高，政府人才政策供给才能更好地满足企业人才发展需求，则越有利于人才政策高效落地施行并推动地方和企业经济良性发展。具体应注重以下3 方面：1）从地方政府来看，应处理好人才供给端问题、不断健全人才政策且提升人才资源和人才新政的供给能力，加强对当地企业实际需求调研并为其人才开发提供倾向性政策扶持奖励、人才培育和科技信息等服务支持；同时，应注重优化当地营商环境，充分发挥其对企业人才体系健康发展的引领作用，完善地方人才政策对当地人才专业素质结构和企业人才开发的引导性机制，为各类人才向企业的合理流动和人才资源优化配置提供引导，促进政府政策与企业需求在体制机制、战略目标、平台环境和扶持体系等多方面协同，进而更好地满足企业多元化、多方位人才战略需求。2）从企业来看，应充分发挥其作为人才需求端的主体配置作用，并为政府提供税收、就业岗位并带动产业和经济发展，进而促进政府聚才、引才以及人才资源供给能力提升；同时，应增强企业自身积极性，主动向当地政府申报完善员工技能证书体系、主动将自身人才需求与地方政府人才政策进行梳理对标并积极寻求帮助，不断推进政策落实并为人才长期发展提供良好的工作平台、软硬件环境等各类资源支持。3）地方政府和企业还应共同搭建信息沟通平台、完善政策信息沟通机制并将政府和企业力量有机结合，推动政府为企业提供政策性引导和优惠制度扶持、调动企业人才开发积极性并为人才提供适宜软硬环境和平台制度支持，同时也帮助企业发挥自身活力、充分用好用足政策进而促进地方经济发展，实现企业和政府协同共生共赢；此外，地方政府战略目标导向应与企业经济发展实际需求相匹配，使得地方政府政策引导力与企业人才市场自动调节力形成“合力”，推动政府-企业-高校等协同合作并促进多方联动耦合共同优化人才资源配置，进而促进政府和企业乃至区域性协同聚才，实现从单一“待遇引人”向多元化“事业引人”转型升级。