三次产业协同发展视角下的开发区产业集群效应分析
——以兰州新区为例
2021-01-11张妍
张 妍
(北京交通大学 经济管理学院，北京 100044)
一、引 言
近年来，各地方政府在区域间经济发展竞争的驱动下，纷纷以开发区作为载体，通过优惠政策构建产业集群，实现集聚效应，发展地方经济。然而，不同于“自下而上”的、以专业化分工和社会网络协作为基础的企业自发形成的产业集群，开发区这种特殊的产业集群形式往往是依托于地方政府的产业政策和发展规划，在政府主导下“自上而下”形成和发展起来的[1]。前者可以定义为市场主导型产业集群，后者由于其形成发展过程中各级地方政府发挥的重要作用，可以定义为政府主导型产业集群，其集群诱因主要来自于地方政府提供的土地、财税以及公共服务等特殊政策，而地方政府特殊政策供给的背后则是中国经济体制转轨背景下以地方政府为主体的区域间经济发展竞争。
虽然在我国开发区发展的前期阶段，对全球价值链转换和世界范围内新技术革命契机的把握，令其适逢其时地嵌入了全球化分工体系，在一定程度上起到了经济政策试验田和区域发展增长极的作用。但是大量实证研究也表明，在政策供给成为产业集群原发动因的前提下，企业进驻开发区的直接目的不再是获取传统集聚理论中的集聚收益，而仅是追逐政策红利，这样的企业聚集往往表现为不具备横向和纵向专业化分工网络的众多企业简单集中，而不是彼此形成产业价值链共生关系的产业集聚，由此导致的开发区企业“扎堆”并不拥有真正意义上的产业集聚效应。一个明显的表现是，从产业经济功能结构发展来看，隶属于第三产业的服务业发展水平应与经济规模共同演进，但开发区在政策激励下形成的企业“扎堆”状况导致的产业关联程度较低，本应延伸发展出的金融、交通、仓储、通讯、教育科研等共享性的服务业基础服务设施滞后，与此同时，集群区域内的人口聚集程度也相对较低。以兰州新区为例，根据《新区产业发展规划》，到2020年要确保人口规模达到60万， 2030年达到人口规模100万。然而，目前新区的实际常住人口只有36万，这使得建设规划足有1 700平方公里，远超浦东新区和两江新区的兰州新区成为全国19个国家级新区中人口密度最低的一个。
仅仅依靠政策红利显然不是开发区产业集群的可持续发展路径——地方财政状况的变化和国家经济政策宏观调整都有可能导致政策红利的耗散。在政策红利逐渐耗散的过程中，开发区的全要素生产率领先优势会被势头强劲的周边地区所取代，高效率企业、高素质人才等等核心要素资源也将因追逐更大收益而被抽离[2]。在这种状况下，开发区经济可持续发展途径必然是在政府主导作为初始动因的产业聚集基础上发展起来的，有效产业集群所具备的非政策性集聚经济效应。因此，对当前开发区产业集群的市场化集聚程度进行判定，进而分析开发区经济发展的可持续性和未来发展的侧重方向显得尤为重要。
现有的开发区产业集聚相关文献研究多通过产业集聚度模型对具体产业集聚程度分别进行测算，在目标产业样本总量上得出开发区市场化集聚程度。在此应用基础上，本文拟以兰州新区为研究对象，将集聚指数的计算扩展到三次产业配比范畴，运用静态和动态集聚指数两种测算的综合结果对新区三次产业相对集聚程度进行分析，从一个侧面体现新区产业集聚的效应来源，并进一步对当前新区产业集群的有效性，即市场化集聚程度进行判定。
二、文献回顾
本文所做的研究是从开发区产业集群及产业发展协同度视角入手，试图通过对新区三次产业相对集聚程度的测算分析，说明其产业集群的有效性。因此，在对文献的梳理中，首先对产业集群的两种原发动因即政策效应和集聚效应的比较，以及集聚度对集聚效应的识别作用进行了回顾；接下来，系统梳理了关于三次产业结构合理性的产业经济学原理及国内外相关研究；在此基础上，将集聚度应用测算扩展至三次产业范畴，为本文提供理论支撑和经验借鉴。
(一)政策效应、集聚效应与集聚度的研究
1.集聚效应与政策效应比较分析
集聚效应是新经济地理学模型分析的普遍前提，表现为企业与供应商、客户以及竞争企业在地理上的接近而具备较高的资本收益率或利润率，其来源主要包括知识溢出、本地市场、劳动力池和基础设施共享等市场化的正外部性收益(马歇尔,1890)[3]。政策效应则可以理解为政府通过税收、租金减免等政策优惠措施而使集聚区域企业的资本收益率或利润率得到提高。Porter[4](1990)首次在产业集聚模型分析中将“政府”作为重要影响因素，明确指出了政策因素在产业集群中的作用。他其后的研究进一步指出，在集群成长过程中，市场的生成性远大于政府的建构性(Porter，1998)[5]。
在开发区产业集群实践中，地方政府往往会通过财政补贴、税收减免以及低价出让土地等优惠政策形成明显的区内外企业收益差距，从而吸引企业入驻开发区(雷宏振等，2013)[6]。当这种政策红利足够大时，企业会忽略劳动力市场状况、相关支撑产业的发展水平和知识溢出的环境等集聚效应因素，做出入驻开发区的短期决策(钱学锋等，2009)[7]。郑江淮等[8](2008)在对江苏省沿江经济带进行实证研究的基础上提出，企业进驻政府主导下的开发区的主要目的在于获取政策收益，而不是为了靠近要素或市场，这使得开发区企业聚集并不具备通常意义上的产业集聚效应。
通常情况下，政策优惠对于企业来说意味着短期内可以获取直接利益，因此，政策效应往往会成为企业进驻集聚区域的原发动因；然而，从长远发展来看，企业更需要有效的劳动力市场、相关产业的支撑以及知识溢出的环境等市场化收益[9]。尽管地方政府以政策红利作为诱因能够在短期内吸引企业入驻开发区，但其提供的优惠政策在较大程度上受制于国家宏观调控方向和地方财政状况，因此，建立在政策效应基础上的开发区产业集群发展难以具备可持续性。在政策红利无法长期存在的预期下，开发区经济的可持续发展途径必然是依赖有效的产业集群带来的非政策性集聚经济效应。因此，判定开发区当前产业集群是否已经在初期政策效应的基础上培育出有利于长远发展的集聚效应显得尤为重要，而判断集聚效应发展程度的重要方法之一是对产业集聚度进行测算。
2.集聚度的相关研究
关于产业集聚程度的思考产生于研究者们以不同视角进一步发展产业集聚理论的过程。衡量产业集聚程度的指标之一是产业集聚度，它反映了集群产业由于具备了市场化的集聚效应而拥有的产业竞争力。产业集聚度可以通过静态和动态集聚指数两种方式分别测度，静态集聚指数通过计算某产业地区产量与全国产量之比，从存量角度衡量产量分布情况；动态集聚指数则通过计算特定考察期内某产业地区产量增长水平与全国平均增长水平之比，从流量角度衡量产业的区域转移状态。
在进行产业集聚度实证分析时，多数学者会采用静态集聚指数和动态集聚指数对照分析的方法，对特定产业在特定区域的集聚程度进行综合考量。张春法等[10](2006)、贺清云等[11](2010)和马子红等[12](2010)综合运用两种集聚指数，分别对南京和我国东部地区以及长三角地区的产业集聚程度和转移趋势进行了测算。何奕等[13](2008)进一步扩充了衡量产业集聚度的指标体系，以静态集聚指数和人均GDP分别度量区域规模化和专业化集聚水平，将同时符合这两种集聚的状况判定为区域内绝对集聚，并以此为依据对长三角地区的产业集聚程度进行了实证分析。
在文献研究中，大多数学者是通过综合运用两种集聚指数对特定区域第二产业和第三产业内部的具体产业分别进行集聚度分析测算，从而判断该地区是否具备市场化的集聚效应。事实上，从三次产业协同发展角度来看，第一、二、三次产业的静态和动态集聚指数之间的差异和变化趋势也能够从一个侧面体现特定区域的集聚效应发展水平。
(二)三次产业协同发展的研究
三次产业的最初划分依据是对劳动对象的加工顺序，西方经济学家据此将国民经济各部门划分为农业、工业和除此以外的其他各业。因此，国际上通用的产业结构分类标准较为笼统，将其产品取自自然界的部门定义为第一产业，对第一产业产品再加工的部门定义为第二产业，为第一产业和第二产业的生产以及消费提供各类服务的部门定义为第三产业。
在区域产业体系中，通过产业关联形成的三次产业簇群可以利用产业间溢出效应，实现产业组织的正外部性。一个完整的三次产业簇群是包括原材料供应产业、制成品供应产业和生产性服务提供产业在内的产业综合体，在这个综合体内，三次产业彼此关联，协同发展。无论初始产业是第几次产业，在投入产出关联的推动下，都会向产业簇群演化，走上协同发展的道路。开发区产业簇群多以制造业集聚为开端，进而带动建筑、技术、咨询、贸易、交通运输、餐饮服务等产业，实现三次产业的协同发展。与某次产业内部的产业链相比，基于三次产业簇群的产业关联更能在规模经济和范围经济的层面上实现外部性。三次产业簇群的结构越趋于合理，产业间协同渠道越完善，协同效果越显著，其发展前景也越好。
对三次产业结构的合理性，一些经济学家经过研究后得出较为一致的结论：在地区经济发展过程中，三次产业结构存在特定的变迁规律。威廉·配第在《政治算术》(1672)一书中初次提出了产业结构问题。克拉克以配第的研究为基础，在《经济进步的条件》(1940)中使用劳动力分布状况指标对产业结构演变趋势进行了分析，得出具有普遍意义的“配第-克拉克定律”——从纵向时间序列角度来看，随着一国经济的发展，在第一产业劳动力及国民收入相对比重下降的同时，第二、三产业劳动力及国民收入相对比重上升。
库兹涅茨[14](1941)在克拉克的研究基础上进一步阐述了经济增长与产业结构转变之间的互动关系，对“配第-克拉克定律”进行了扩展。他收集整理了欧美10多个国家的长期统计数据，在农业、工业和服务业三大产业部门框架下进行面板数据分析，进而提出了库兹涅茨法则——随着一国经济的发展，国民经济各产业部门间的产值与劳动力结构会发生变化，其一般变化趋势为：农业部门的产值与劳动力相对比重都趋于下降，工业和服务业部门相对比重则趋于上升。自20世纪70年代起，类似的实证研究体现出了“经济服务化规律”——在人均国民收入超过1 000美元时，第二产业的产值和劳动力比重出现下降趋势，第三产业的产值和劳动力比重则呈现出较强的上升趋势，其中一些数据表现出其产值比重占到了国民总产值的一半以上。
在以上研究历程中，经济学家对于三次产业结构合理性的一致结论是：地区经济增长过程与三次产业结构变迁存在特定的互动规律。其总体趋势表现为：随着经济增长，三次产业的产值和劳动力比重发生变化，第一产业比重降低，第二和第三产业比重逐渐提高，特别是在最新的研究中，服务业的比重上升相对较快，产值增加较为明显。从另一个角度来看，三次产业在区域经济增长中的结构变化与其合理趋势的契合程度体现了其协同发展对经济增长的贡献水平。这种契合程度也体现了区域经济增长过程中集聚效应所起的作用，而契合程度低则有可能体现了制造企业对政策效应的追逐。本文拟将具体产业的静态与动态集聚指数测算扩展至三次产业范畴，分别对兰州新区三次产业集聚度进行测算，在测算结果的基础上分析和比较三次产业特别是第二、三产业的发展水平和趋势，尝试从产业协同发展契合度的视角判定开发区产业集聚的效应来源。
三、兰州新区的发展状况及区内三次产业集聚度实证分析
(一)兰州新区的政府主导建设背景
兰州新区位于甘肃省兰州市市区以北的秦王川盆地，距兰州市核心区域约50公里，下辖兰州市永登、皋兰两县六乡，总建成面积约1 744平方公里，现有常住人口36万人。作为西北首个国家级新区，兰州新区的设立对所在的甘肃省及其省会兰州市的经济发展有着重要意义。
甘肃省地处西北地区中心，作为重要的黄河水源涵养区域，培育和保持了较为丰富的动植物及矿产资源，在较长的历史阶段里都发挥着西北地区生态屏障的作用。然而，长期以来的粗放型发展，已使得甘肃大多数重点资源城市面临资源日益枯竭的局面，严重的环境污染和破坏事件也时有发生。随着城镇化的推进、工业化水平的提升以及居民消费结构的升级，对资源需求的持续增加导致了资源供需矛盾日益突出和生态环境不断恶化的严酷局面。近年来,甘肃省虽对节能减排和发展循环经济做出了一定努力，但收效甚微。
为了推动甘肃省的经济转型发展，国家出台了有针对性的区域性扶持政策和措施，其中的关键性政策之一就是批准设立国家级兰州新区，以期借助兰州新区的开发建设为甘肃省社会经济的转型发展提供一个有力支撑。2010年8月，甘肃省委省政府启动兰州新区筹建工作，将其作为实现甘肃省及其省会兰州市经济转型增长和承接西部大开发战略的重要举措。根据中央与地方政府对兰州新区的战略性构想和兰州市实际地形条件，新区最终选址于兰州市区西北部紧邻兰州中川机场的秦王川高原盆地，初期规划面积800多平方公里，核心区域460平方公里，共设计包括新兴产业园、空港物流园、装备制造园和生态休闲区等在内的十个园区。此外，还规划了作为目前生态修复和未来发展预留的248平方公里储备区域。
国务院将兰州新区的设立作为国家层面的重要战略，对包括发展方向、优惠政策、审批模式在内的新区发展具体思路进行了统一设计和规划。在发改委2012年9月发布《兰州新区建设指导意见》中，提出支持兰州新区在重点领域和关键环节的先行先试，特别要通过拓展政策空间实行差别化的土地政策设计并鼓励体制机制创新，以期通过政策注入，为甘肃乃至西北地区打造一个成功的跨越式转型样板[15]。
《指导意见》提出的对兰州新区的具体扶持政策包括对体制机制创新的支持，鼓励兰州新区在行政和社会管理体制以及促进技术发展和完善服务体系等方面进行制度创新；加强生态环境保护力度，将新区防护林网纳入国家三北防护林体系，并通过生态补偿机制修复黄河上游生态和新区内国家级湿地；实施差别化土地政策，对达到集约化用地标准的工业项目降低出让底价并允许投资商依法抵押、出租或转让有偿获得的土地；在产业布局上给予重点支持，鼓励矿产开发、循环经济等产业项目参与兰州新区的投资开发，并对包括新能源、生物制药、信息技术和先进装备制造在内的国家高技术产业发展和升级战略新兴产业专项进行优先申报和优先配套；支持基础设施建设，对符合政府资金使用要求的重点产业和基础设施建设项目，优先列入中央和省级投资项目年度预算计划，并在项目实施前期给予经费支持[16]。 依照《兰州新区建设指导意见》的精神，兰州新区汇聚了国家西部大开发政策、国家级高新技术和经济开发区政策、国家级循环经济示范区政策，以及国家对甘肃经济社会发展的支持政策和本省赋予的各项优惠政策，通过战略性的政策注入，形成了西部经济发展的政策洼地。
与大量优惠政策注入形成鲜明对照，兰州新区的地区生产总值和人口规模在前期和中期发展中呈现出另一番景象。根据《兰州新区总体规划(2011—2030)》，到2020年，兰州新区GDP要达到1 000亿元左右，但目前的经济总量刚刚突破200亿元，在我国19个国家级新区当中，GDP排名最后一位。在人口规模方面，根据规划，到2020年要实现人口规模60万，事实上，现在的常住人口只有36万，在国家级新区中排名垫底。为了提高兰州新区的人口聚集程度，兰州市政府将16个部门、近700名公务人员的办公地点自2013年起迁移至兰州新区。然而，由于职住分离等问题导致的高昂行政成本让移至新区办公的25个行政单位中的一多半在接下来的几年里又相继回迁市区。
远未达到规划预期的GDP数字和人口规模在一定程度上证明政府主导下的新区建设并未实现有效产业集群的经济效应。因此，有必要对新区现有产业群落的效应来源进行分析，判定其主要来自于地方政府提供的政策红利抑或是已经培育出有效产业集群所具备的的知识溢出、本地市场以及共享劳动力等真正意义上的集聚效应，从而为新区产业集群的未来发展方向提供可资参照的路径。
(二)三次产业集聚指数的模型构建及指标选取
本文拟采用静态与动态集聚指数相结合的方式，对兰州新区三次产业分别进行集聚度的测算，并在测算结果基础上，对三次产业协同发展程度进行实证分析，进而从该角度论证新区现有产业集群的效应来源是政策红利抑或是真正意义上的集聚效应。
1.静态集聚指数的模型原理及指标构建
静态集聚指数又称区位熵( Location Quotient，LQ)指数，通过将特定产业地区产值比重与全国产值比重进行比较，对产业当前地区集聚程度进行测度，是评价产业是否具备区域性发展优势的静态存量指标。该指数可以用公式表示为
2.动态集聚指数的模型原理及指标构建
动态集聚指数在静态集聚指数的基础上引入时间变量，考察一个时期内产业的地区集聚水平变化趋势，可以用公式表示为
Si(0-t)表示i产业考察期内的全国范围内变化趋势，Si(0-t)>0表现为增长，Si(0-t)<0表现为衰退；Sij(0-t)表示i产业考察期内的j地区变化趋势，Sij(0-t)>0表现为向内集聚，Sij(0-t)<0表现为向外扩散。Dij(0-t)表示i产业考察期内在j地区与全国范围内变化的相对值，Dij(0-t)>1说明地区产出增速高于全国水平，表现为i产业向j地区的快速集中，0
(三)兰州新区三次产业集聚度实证分析
本文中区位熵和动态集聚指数的计算数据来源于《甘肃统计年鉴》和《兰州统计年鉴》。由于《兰州统计年鉴》自2014年开始将兰州新区三次产业产值纳入各县区统计数据内，所以选择2014—2017年数据测算三次产业动态集聚指数，静态集聚指数则选取2017年的数据进行测算。计算结果见表1。
表1 兰州新区三次产业静态与动态产业集聚指数
从静态和动态两个维度综合分析产业集聚指数，可以将产业集聚程度分为四种典型状态——低集聚、高集聚、集聚形成和集聚退化。低集聚状态下的产业静态及动态集聚指数均小于1，表明无论是该产业当前的集聚程度还是考察期内向本地区集中的速度都低于全国均值，并未体现集聚趋势；高集聚状态下的产业静态及动态指数均大于1，表明该产业当前的集聚程度和考察期内向本地区集中速度都高于全国均值，表现出显著的产业集聚趋势；集聚形成状态下的产业静态集聚指数小于1，动态集聚指数大于1，表明该产业当前地区集聚程度较低，但在考察期间该产业向本地集中的速度则高于全国水平，表现出集聚形成趋势；集聚退化状态下的产业静态集聚指数大于1，动态集聚指数小于1，表明虽然该产业当前地区集聚程度较高，但在考察期间该产业向本地集中速度已经低于全国水平，表现出产业分散趋势[18]。依静态和动态集聚指数两个维度对兰州新区三次产业做stata散点图，可见第二产业处于明显的高集聚状态，第一产业和第三产业则分别处于低集聚状态及集聚形成状态。
根据表1，新区内第二产业的静态集聚指数为1.886，表现出了较高的产业专门化程度和地区集聚优势，与第一产业的0.279和第三产业的0.436相比，其集聚优势则体现得更为突出。第二产业的动态集聚指数为6.33，表明在统计期内，第二产业向新区迅速集聚，在新区的发展速度远超全国水平，具有显著的相对优势。与此同时，第一产业的全国平均增长速度大于零，地区增长速度小于零，表明其在全国范围内微量扩张背景下呈收缩趋势。第三产业的动态集聚指数为3.224，虽然也体现出了高于全国水平的发展速度，但其静态集聚指数仅为0.436，表现出考察期间的集聚效果并不显著。
第一产业在考察期末的静态集聚指数明显低于全国平均水平，动态集聚指数也体现出产业外移的趋势，这在国家级新区发展建设过程中并不鲜见，与库兹涅茨法则的结论相吻合。在后工业化时代背景下，地区经济发展结构体系中很少将第一产业作为发展重心，更多是将投资回报率显著的第二产业作为主导产业，而将第一、第三产业作为辅助和配套产业。其中，第三产业尤其是流通类产业由于其配套作用的地域接近性，以及其对本地区人口密度的要求和吸纳劳动力就业能力的显著性，直观体现了所处区域的经济活跃程度，因此，可以将其视作区域经济的晴雨表。
从静态集聚指数来看，新区的第三产业目前的集聚程度仅为全国平均水平的1/2,与第二产业高出全国平均水平近一倍的数据存在较大差距；从动态集聚指数来看，考察期内第三产业在新区的集聚指数为3.224，虽然体现出了一定的集聚趋势，但仍远低于第二产业6.33的集聚指数。这表明以产值为衡量指标的第二产业在迅速发展的同时，并未得到第三产业的相应配套。事实上，新区第三产业的发展在一定程度上来源于得到政策扶持的物流产业园区的产值贡献，而物流产业以外的产业领域内其集聚指数远未达到3.224的水平。
通过兰州新区三次产业结构集聚度数据可以看出，自新区成立至2017年，其经济增长的主要动力是第二产业的产值增长。从产值的绝对值来看，第二产业的贡献也远超第三产业。将兰州新区的三次产业产值结构变化趋势与其合理结构对比，可以看出，第三产业的产值绝对比重和增长速度都未达到库兹涅茨等学者研究对象中的一般水平，实际上无法满足第二产业发展所需的信息、技术、物流等生产性服务需求，从而难以通过产业间协同发展而实现快速并持久的经济增长。
四、兰州新区产业结构失调的原因分析
(一)地方政府的工业化偏好误区
新区三次产业静态与动态集聚指数的差异表明，地方政府虽然提供了大量的产业优惠政策吸引第二产业进驻开发区，但这种通过促成特定要素聚集实现工业经济规模增长的单一发展目标思路，并未在新区形成具备产业协同效应的产业集聚。
政策实施的偏差一方面体现了地方政府在产业集聚过程中对自身建构作用的过度自信；另一方面，对工业化的过度偏好也在一定程度上凸显了国内开发区普遍的“功能错构”困境——第二产业比重高居不下，而以现代服务业为代表的第三产业则始终未被真正纳入到开发区产业结构整体框架中。即使地方政府加以一定的政策引导，仍难以改变产业结构严重失调的状况。
(二)地方政府招商引资的碎片化趋势
从产业链角度来看，产业集群包括基于上下游产业实现集聚的纵向产业链集群、基于产业链部分环节实现集聚的模块化集群和基于所在区域特定资源实现集聚的辐射型产业集群，这些产业集群类型均以产业链为基础，可见开发区的有效产业集群必然伴随产业链发展而实现，围绕产业链招商是开发区提高核心竞争力的必由之路。
在以市场力量为主导的产业集群过程中，企业聚集的主要动因是本地市场、要素禀赋、行业知识溢出和关联产业支撑等集聚因素，天然满足产业链构建的需要。然而，在地方政府招商引资特殊政策的吸引下，企业以低成本为主导方向，追逐的是土地、税收等政策优惠，弱化了招商引资过程中对产业链的构建的需求，难以通过产业关联培育开发区的内生集聚效应。
(三)新区与兰州市主城区距离过远
第三产业的发展在很大程度上受限于区域内人口规模。兰州新区规划面积为1 700平方公里，到目前为止，据新区官网介绍，区内常住人口为36万，人口密度仅176人/平方公里，在已有的19个国家级新区中排名垫底。事实上，兰州新区设立的初衷之一正是疏导兰州市区人口，治理兰州市由于人口过度密集而导致的“大城市病”。由于甘肃省多山地，而兰州市作为省内为数不多的平原的特殊地理位置，省内大量人口长期持续流入兰州市区。在兰州新区设立之前，城区人口密度已超过1万人/平方公里，中心城区人口密度更是突破了5万人/平方公里，城市核心区域人口密度甚至超过了北京、上海等一线城市。自2012年到2019年间，兰州市常住人口更是从363.05万增加到379.09万人，增幅达到4.4%。在兰州市城区人口密度进一步提高的背景下，兰州新区如果能与母城区实现有效联接，则可以互为依托，同步发展，共同构建完整的城市功能。
然而，作为新区所在地的秦王川盆地距兰州市区约50公里之遥，公交单程通勤时间约3小时。同时，两地之间主要以山间高速公路相连，中间地带难以开发，形成了新区作为兰州市“飞地”的相对区位。过远的距离导致新区与母城区无法实现劳动力共享，并且难以生成有效的本地共同市场。目前，连接新区与市区的公共交通方式仅有公交和城际铁路。其中，公交线路为601、602、603和609路，均为大站快车，而且收车时间早，不适用于日常通勤；而新区设立之初规划的地铁5号线建设也因政策变化而搁置。距离过远和交通基础设施配套不完善，成为阻碍人口从市区迁入的主要原因。因此，在区位既定的前提下，实现新区第三产业的同步发展必须解决连接新区与主城区的交通基础设施建设问题。
五、结论和政策启示
本文利用兰州新区三次产业2014—2017年的产值数据，采用静态集聚指数和动态集聚指数比较测算的方法研究了兰州新区三次产业的集聚水平和发展趋势，在此基础上重点分析了三次产业中第二、三产业协同发展水平，进而对新区产业集群的效应来源进行了识别。结果表明，以第二产业相对过度发展为特点的新区产业集群，较大程度上是地方政府在通过促成要素聚集实现工业增长的单一发展目标思路下实施特殊政策的产物。地方政府着力打造的工业及制造产业仅凭优惠的产业政策支持，未能与本地市场、要素禀赋、关联产业支持等集聚因素共同作用，其结果表现为缺乏服务业协同发展的空中楼阁式增长，这种缺少支撑的增长方式必然会导致新区产业集群的发展后继乏力。
长期来看，随着国家经济政策的宏观调整以及政策支持成本累积所导致的地方政府债务逐步增加，开发区政策红利耗散已成定局。随着政策红利的逐渐消失，包括兰州新区在内的开发区经济可持续发展途径必然是在政府主导作为初始动因的产业聚集基础上发展起来的，有效产业集群所具备的非政策性集聚经济效应。能否实现有效产业集群目标，则取决于地方政府能否重新审视自身在新区产业集群过程中的功能定位，并在此基础上进行新区产业结构的优化升级。
(一)新区产业集群过程中的地方政府基本功能定位
尽管在新区产业集群初期，政府政策及行为对其形成有着重要的影响，然而从新区产业集群发展的全过程来看，政府的建构性作用远小于市场的培育性作用。政府应该明确认识到在产业集群不同阶段自身角色的多元性，从而制定出契合产业集群发展的政策。根据兰州新区的实际发展状况，地方政府在目前产业集群成长阶段的基本功能可以包括以下几个方面：
1.为新区的产业集群形成和维系提供有效的制度保障
制度是社会经济主体进行博弈的规则前提，合理的制度除了能够有效保护企业产权，还可以通过维护市场秩序、规范安全生产、管制环境污染等手段限制集群内企业的机会主义行为，从而消除产业集群内的负外部性因素，维护区域内的市场环境，保障新区产业集群得以持续发展。
2.提供基础设施及公共服务
包括住房、医疗和基础教育以及水、电、道路等在内的具有显著溢出效应和公共产品特征的社会服务和基础设施客观上会增加集群区域的吸引力，吸引高效率企业入驻，从而提升区域的整体效率和竞争优势。尤其是在交通基础设施建设方面，增加连接新区和主城区的快速交通专线能够在很大程度上改善新区人口稀疏的问题。在生产性服务方面，可以适当实施包括人才引进、设立公共培训机构、开辟大型专业化市场、举办产品技术信息交流、论坛以及博览会等措施，为企业提供资源支持，同时，树立兰州新区的良好形象，提升其知名度，促进产业集群的进一步完善和升级。
(二)新区产业结构的优化升级
开发区产业集群发展的机制之一，是以制造业集群带动服务业集群发展，服务业集群进而促进制造业集群的升级。因此，在兰州新区从特殊政策定位向普通行政区域的收敛过程中的重要目的之一，是致力于加速推进产业结构优化，促进服务业集群水平与制造业集群水平的协同提升，从而逐步实现从对政策的深度依赖转向建立在自身环境培育和完善基础上的可持续发展。
1.以制造业产业网络的合理化带动服务业发展
包括兰州新区在内的开发区多以制造业集群作为产业集群开端，因此，发展服务业的有效途径即推进其与制造业的互动融合。依据产业融合机制，推动服务业与制造业相互融合的前提恰恰是制造业自身的扩展和完善。只有建立在集聚经济基础上的有效制造业集群才能够具备对生产和生活服务的规模化需求，从而催生信息、物流、金融以及教育、医疗、餐饮、房地产等服务行业的市场形成，从整体上以市场化力量推动相关服务业扩大规模并逐步提升质量，对制造业提供有效支撑，实现制造-服务-制造整体产业网络的良性发展。因此，在制造具体产业的招商引资环节需要做到选择性地引进有利于实现产业关联的重点项目，同时，要注重引进产业与新区既有产业体系的有机结合，通过培育内生集聚效应实现新区产业结构的优化。
2.完善服务业发展环境
与制造业相比，服务业的发展更加注重以管理体制及常住人口数量为代表的软环境的支持。地方政府一方面可以通过引导建立服务业行业协会，并充分发挥其在推行行业规范中的作用，逐步明确服务业相关标准，构建高效率的区域性服务业市场；另一方面可以通过税收减免、人才引进等政策手段充实和扩张新区劳动力市场，扭转新区劳动力不足的局面。在此基础上，进一步形成新区生活服务业本地市场。同时，也要意识到将开发区服务业发展嵌入到母城服务业分工体系大环境的重要性，与母城服务产业形成垂直分工与水平分工，依托母城产业打造完整产业链，并优化产业资源配置，在整体维度上完善产业关联，促进新区服务产业集群的形成和完善。
