第三次国土调查对耕地的调查和认定

毛玉龙

摘要：耕地是粮食安全的命根子，保障国家粮食安全的根本在耕地。耕地的调查和认定是“三调”土地利用现状调查中的一个重要内容，针对原有耕地的“非粮化”“非农化”情况突出，“三调”提出了新的调查技术标准和要求。本文全面介绍“三调”对耕地地类调查的认定，总结了对现有耕地和“二调”以来的历年耕地如何调查认定地类、标注属性。

关键词：国土调查；土地利用现状；耕地

2009年完成第二次土地调查（以下简称“二调”），建立的土地利用现状数据库是国土资源管理的基础数据。虽然每年通过开展年度变更调查，对土地利用现状进行更新，但因以往的变更重点在耕地被建设占用减少或补充新增和建设用地的变化情况，基本不涉及其他农用地的内部地类变化。随着社会经济发展，农村种植结构调整导致出现大量的耕地非粮化，农村居民进城导致耕地荒芜甚至转向灌木林地或林地，还有耕地非农化问题，使得现有土地利用现状管理数据库存在部分图斑的地类和实地现状不一致情况，已无法满足国土资源管理需要。自然资源管理体制改革后，自然資源统一管理、不动产统一确认登记、国土空间用途管制等相关工作都需要通过第三次全国国土调查（以下简称“三调”）提供翔实的自然资源基础数据。

1.以往对耕地的调查

1.1“二调”对耕地的认定

“二调”耕地的含义：种植农作物的土地（农作物不包括属于专业性的园地、林地、芦苇地、天然或人工草地等）；以种植农作物为主，中间有零星圆木、树木的土地；被开垦、平均每年能保证收获一季的滩涂；临时种植药材、花卉、草皮和苗木等的耕地，以及其他临时改变用途的耕地。

“二调”对于1999年以来，由于农业种植结构变化造成的耕地转变为园地、林地、草地和坑塘水面，且耕作层未被破坏的原耕地，按现状地类调查并被认定为可调整地类，包括可调整园地、可调整林地、可调整草地、可调整坑塘水面。在后期的管理中，可调整地类可以被划入永久基本农田，按耕地进行管理。

在“二调”后的历年年度土地利用现状变更中，耕地临时种植药材、果树、花卉和林木以及临时被改变用途的，仍保留为耕地，不进行地类变更。

1.2耕地的现状

农业种植结构调整频繁、涉及面广。随着市场经济发展和市场导向，农业种植更趋向于种植经济效益比较好的作物，出现耕地非粮化普遍，尤其部分种植已改变了耕地的传统利用状态，比如种植药材、果树、茶树、花卉、苗木和林木等。

耕地荒芜严重。随着城镇化进程，越来越多的农村居民离开土地，进入城镇工作或定居，农村务农劳动力不足，造成耕地抛荒现象，尤其山区耕地、地块分散、面积小、无法大规模机耕的地区。耕地长期不耕种，荒草丛生，部分和林地相邻的地块，生长灌木、树木。久之原耕地发展为荒草地、灌木林地、乔木林地或其他林地，更有甚者被林业部门组织将抛荒的耕地植树造林，被林草管理部门认定为林地或草地，由此造成耕地现状发生改变，也造成了不同管理部门管理交叉的问题。

耕地存在非农化现象。一些地方出现违规占用耕地开展绿化造林，违规超标准在道路、沟渠、水库等两侧或周边建设绿化带或绿色通道。违规占用耕地挖田造湖、造景，建设人造湿地公园或人造水利景观。违反规划占用耕地搞非农建设、乱占耕地建房等。

以上种种现象，导致部分耕地现状发生变化，抛荒、种植结构调整为其他种植农用地、被建设为绿地景观或被其他非农建设占用。只有通过新的调查，查清耕地的数量、质量、分布等翔实的现状，才能实施科学有效的管理，守牢18亿降雨耕地保护红线，确保国家粮食安全。

2.三调对耕地的调查

2.1耕地的认定

三调耕地的含义：种植农作物的土地（农作物不包括属于专业性的园地、林地、芦苇地、天然或人工草地等）；以种植农作物为主，中间有零星圆木、树木的土地；被开垦、平均每年能保证收获一季的滩涂。

三调是按实际利用现状调查认定地类。符合以上耕地含义的才能被调查为耕地；如果原耕地现状是未耕种的状态（包括长荒草的情况），也仍按耕地调查，不得调查为荒草地；“二调”以来的历年耕地现状已是其他利用类型的，按现状地类调查，如果是种植园地、林地、草地、坑塘水面等地类的，通过属性标注来认定其属于历年的耕地，而且通过标注属性显示其恢复为耕地种植的难易程度。

耕地上种植多年生草本的调查。在一些地方以一年一季或多季耕种方式种植多年生草本，比如香蕉、草莓，农民会在首茬果实收获后随时重新种植或调整实际种植的位置，与其他农作物轮作或间作，以提高产量和维持地力。这种耕地中种植香蕉、草莓等作物的，仍按耕地调查，不能调查为种植园地，但要是在非耕地的山地上种植，则不能按耕地调查，应调查为种植园地。

耕地上大棚种植或培育的调查。以往带有保温、保湿设施的工厂化农作物生产种植的按照设施农用地调查和管理。“三调”中，直接利用地表耕作层种植的温室、大棚、地膜等保温、保湿设施用地，按照具体种植类型调查地类，对耕作层造成破坏的才按设施农用地调查。如种植的是可认定为耕地的农作物，则按耕地调查；如种植的是园地类型的，只能按种植园地调查。

可调整地类的调查。可调整地类调查只能继承原“二调”及年度更新数据库的可调整地类，不得新认定可调整地类；可调整地类现状是耕地的，按耕地调查，去掉可调整；原“二调”可调整的地类已发生变化（是林地，“三调”为竹林地的例外）的不得保留可调整属性；属于25°以上陡坡地的不再保留可调整属性；2009年以后，在年度变更调查中由非耕地变更为可调整地类的，按现状调查，不得保留可调整属性。

被临时占用耕地的调查。原耕地被临时占用的，按被占现状的利用地类调查。是临时用地的，按建设用地调查，是工程建设的以其服务的主体工程的地类调查，是勘探及采矿用地的按采矿用地调查。

被推填土耕地的调查。原耕地被推填土，现状地类或利用方向暂时无法确定的，仍按耕地调查（保留原耕地范围、地类），并标注“未耕种”，推填土范围存储在数据库推土区单独图层。

已批未用耕地的调查。已批准未建设的建设用地占用的耕地，现状地类没有发生变化的仍按耕地调查。原土地利用现状管理数据库中已是建设用地，但本次调查时实地仍是耕地的，按耕地调查，不得调查为建设用地。

2.2耕地的种植属性标注

对调查为耕地的图斑，根据实际种植情况标注种植属性；对原耕地变为种植园地、林地、草地和坑塘水面地类的，根据恢复种植的易难程度标注恢复属性；仍保留可调整属性的，必须标注恢复属性。对坡度超25°以上的陡坡地，不得标注恢复属性；没有继续保留可调整属性的，不得标注恢复属性。具体种植属性标注见表1。

2.3耕地细化调查

根据相关部门的有关资料（包括：水利部门的河道、湖区数据，林业的林区、牧区数据），根据耕地所在的位置和立地条件，开展细化调查。细化调查以下耕地类型：河道或湖区内的耕地图斑，林区内的耕地图斑，牧区内的耕地和沙荒耕地图斑。

2.4耕地田坎调查

耕地田坎调查采用系数扣除法调查，即以省为单位测算田坎系数，在耕地图斑面积计算时使用耕地图斑净面积=耕地图斑面积×（1-耕地改图斑田坎系数）。“三调”一般继续沿用“二调”测算的田坎系数。

耕地的田坎系数和耕地的坡度直接相关，耕地坡度级在0°到90°内以2°、6°、15°、25°为界分为5级（上含下不含）。坡度小于等于2°的视为平地，田坎系数为零（若存在南方宽度≥1m、北方≥2m的可按图斑调查），其他分为梯田和坡地两类，同一坡度级的梯田和坡地的田坎系数不同，一般坡地大于梯田。

2.5耕地坡度级确定

使用耕地图斑套合坡度分级数据来确定耕地图斑的坡度级。坡度分级数据是依据数字高程模型数据计算生成的，一般由省级统一组织制作。虽然“二调”时已制作了坡度图，但十年以来地形地貌有发生变化，有更新、更高精度的地面高程模型的，有必要重新制作坡度图。

确定耕地的坡度级时，使用耕地图斑叠加坡度分级数据套合分析，按耕地图斑内面积占比最大的坡度级确定耕地图斑的坡度级，一个耕地图斑确定一个坡度级。但调查时一般是根据地类界线、权属界线、耕地的相關标注属性来划定耕地的图斑范围，没有考虑地形坡度的因素。当一个耕地图斑含有两个以上坡度级时，原则上以面积大的坡度级为该图斑坡度级；但不同坡度级界线明显的，也可依界分割图斑并确定坡度级；对耕地图斑面积较大，含有两个以上坡度级且各坡度级耕地面积较大时，可参考坡度分级界线，依据调查底图上或实地明显的路、沟、渠、坎等地物或地形地貌特征，将一个大的耕地图斑分割为两个以上不同坡度级的图斑。

2.6耕地质量分类

为了对“三调”耕地资源质量状况分析评价，开展耕地资源质量分类，全国统一构建了耕地资源质量分类指标和指标分级分类标准。指标体系包含六个方面：（1）自然地理格局，按我国的自然地域分布规律和自然环境要素，将全国划分为49个自然区；（2）地形条件，反映耕地图斑的坡度陡缓程度，用耕地的坡度级来表示；（3）土壤条件，反映土壤的理化性质，包括图层厚度、土壤质地、土壤有机质含量和土壤pH值四个指标；（4）生态环境条件，包括生物多样性和土壤重金属污染状况二个指标，反映耕地生态环境的条件；（5）作物熟制，全国根据积温条件各地一年内能够种植农作物的种类数，统一分为一年一熟、一年二熟、一年三熟；（6）耕地利用现状，即“三调”的二级地类。

根据收集的各类专项资料和补充调查，对所有的耕地图斑和标注了“即可恢复”“工程恢复”属性的种植园地、林地、草地、坑塘水面等地类图斑，逐个确定图斑的耕地资源质量分类指标值。指标值包括：耕地所在的自然区、坡耕地的坡度、图层厚度、土壤质地、土壤有机质含量、土壤pH值、生物多样性、土壤重金属污染、熟制、耕地二级地类等10个分类指标。

耕地资源质量分类结果以“三调”耕地和标注“即可恢复”“工程恢复”属性的地类图斑为单元，用12位代码来表达每个图斑的分类结果。如，某块耕地的质量分类代码为3332132b1231，则表示该耕地质量条件为：粤桂闽丘陵平原区（33）—坡度6°～15°（3）—土壤厚度60cm～100cm（2）—土地质地壤质（1）—土壤有机质含量<10g/kg（3）—土壤pH值7.5～8.5（2b）—生物多样性丰富（1）—土壤重金属污染状况黄色（2）—一年三熟（3）—水田（1）（括号内数字或字符为各分类指标的值）。

3.三调耕地调查的影响

3.1夯实了耕地保护的基础

耕地是保障国家粮食安全的根本，保护耕地红线是国家战略。通过这次调查摸清了全国的耕地数量、分布、类型、质量和变化情况，夯实了耕地保护的基础。本次调查清楚了所有耕地的数量、面积、质量，对耕地的种植情况开展了细化调查，对“二调”以来历年耕地没有耕种农作物的，按恢复种植的条件标注了“即可恢复”“工程恢复”属性；对部分耕地的位置和立地条件开展了细化调查。这些翔实的调查数据将为落实耕地保护、加强规划管控和用途管制、耕地质量的保护和提升、耕地“占优补优”等管理措施方面发挥重要作用，为科学制订相关政策制度提供数据支撑。

3.2推动后续管理工作

耕地的地类认定标准变化，对现有管理工作带来影响。“三调”按现状调查地类，和原土地管理中对耕地的认定不同。现有耕地保有量、永久基本农田划定、耕地占补平衡、新增耕地整治开发等相关管理都需要和三调成果衔接。

“三调”成果也是对以往耕地保护工作成效的一种检验，真实地反映了原有耕地的现状地类和种植情况。历年来的耕地，是“种粮”“非粮”“未耕”，是被种植结构调整为园地、林地、草地还是被违法建设占用。

“三调”也是一项基础调查，将以此为基础集成其他调查成果，从而形成自然资源管理的“一张底图”，有效解决生态红线与永久基本农田农重叠问题，理顺耕地、林地、草地因管理部门不同造成的交叉问题。

参考文献：

[1]国土院第二次全国土地调查领导小组办公室.中国土地调查技术[M].北京：地质出版社，2017.

[2]TD/T 1055-2019第三次全国国土调查技术规程[S].北京：地质出版社， 2019.

[3]李卓聪.调整完善耕地临时用地等相关调查要求[N].北京：中国自然资源报， 2019-03-22.