农村征地补偿制度实施中存在的问题与对策

沈志云

摘要：随着我国城市化工业化脚步的加快，对农村耕地的占用越来越多，以至于越来越多的农民失去了赖以生存的土地。如何补偿安置失地农民，保障其离开土地后的生活，成为我国征地制度中的核心内容。针对目前失地农民补偿制度存在的问题，应借鉴国际经驗遵循公平公开的原则，加快完善该制度，保障失地农民的生存与发展权利的目的。

关键词：农民;征地补偿;发展

1 前 言

现阶段随着城镇化进程的不断加快，我国失地农民的数量不断上升。按照2000年到2030年每年递增300万失地农民计算，2030年我国失地农民规模将达到1.1亿人。同时，征地问题导致了严重的社会矛盾，甚至因此而爆发了各种恶性刑事案件。据统计，因为征地补偿问题引发的农村性群体事件占到这类事件总数的65%以上。因农村征地问题引发的纠纷已成为全社会关注的焦点，而想要化解征地过程中存在的矛盾，补偿问题是土地征用中的关键性问题，其标准、方式、范围以及目的直接关系民众的切身利益，如果解决不好，势必影响城市化的进程，影响经济社会发展甚至社会的稳定。

2 当前农村征地补偿制度中存在的问题

2.1土地征用补偿标准偏低

《土地管理法》规定征用土地按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的6-10倍。安置补助费为该耕地被征用前三年的平均年产值的4～6倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。不难看出“耕地的年平均产值”既不是地价也不是地租与土地市场毫无关系是政府行为的结果。我国土地征用补偿标准由于其属于市场以外的产物未得到市场的检验与认同在实践上即表现为标准“定”得过低损害了广大农民的利益。

2.2土地征用超出公益范围

《土地管理法》第2条规定：“国家为了公共利益的需要可以依法对集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿”。可见，是否超出“公共利益”的范围是衡量国家征地是否滥用的标准，而我国现行法律对公共利益的范围并没有明确的界定。于是出现了一些地方政府以支付农民低补偿的方式征收土地，再高价拍卖给开发商的行为。这不仅侵害了农民的利益，更带来了恶劣的社会影响。

事实上在征地的类型上，客观存在公益性和非公益性两大类，不同的征收目的在征收以后土地增值相差少则几倍，多则几十倍。而这个差价到底是归谁，法律上没有规定，目前实际情况是全部归政府，这艰难说不是对农民土地财产权的侵犯。如果对所有项目一律采取征收取得土地，显然与土地管理法律不符，久而久之就会模糊人们法律意义上的征地概念，谈化了对农民科学合理补偿的意识。所以要按照土地征收的目的划分为公益性和非公益性两类，根据不同的征地目的实行不同的补偿标准。

2.3征地补偿分配不合理

依据我国相关土地管理的法律法规现行耕地补偿费的分配如下：土地补偿费归农村集体经济组织;安置补助费按照有谁安置向谁支付的原则无需统一安置的发放给个人或经同意后用于支付其保险费用;地上附着物补偿费归地上附着物的所有者;青苗补偿费归土地承包经营或使用者。问题主要出在土地补偿费的分配上因为只规定了将其交给集体经济组织但没有明确规定集体如何处理这笔费用。《土地管理法 》第四十九条规定：“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布接受监督”“禁止侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用”。国发[2004]28号文件中也规定：省、自治区、直辖市人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则制定土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法。农业、民政等部门要加强对农村集体经济组织内部征地补偿费用和使用的监督。但在实际征地费用分配过程中地方政府官员、村干部就成了集体的代理人享有对集体财产直接的处置以至于大多数失地农民根本不知补偿费是多少其中多大的比例是给自己的。

2.4征地补偿程序不完善

没有程序保障的地方，就不会有真正的权利保障。而我国目前在征地补偿程序上依然存在着很大的漏洞，补偿金额的确定缺乏民主的程序，征地执法活动也缺乏有效的监管[9]。根据《土地管理法》第四十八条的规定：征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。第四十九条规定：被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支情况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。《土地管理法实施条例》第二十六条规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。我们不难发现，不管是在《土地管理法》还是其《实施条例》中，对征地补偿的相关执法活动并没有明确的程序性规定，只是要求“加强监督”，而没有规定可行的监督机制，未免太过空洞。

3 农村征地补偿制度的对策探析

3.1合理设置农村征地补偿标准

一般来讲，公平交易最能够体现出财产的真正价值，而通过市场认定财产价值可能较为公正。所以，应当以市场价格补偿，以切实保障被征收人的生活水品为目的，坚持补偿标准的动态平衡，同时适应社会地区的经济发展水平。同时，征地补偿标准需要遵循市场经济的等价交换体制，按照市场价格来确定标准。以市场价格来作为补偿标准，与我国土地征收的强制性并不冲突，因为征收土地首先是以尊重农民的财产权为基础的，国家依照法律，有权强制征收土地，但是并不是说国家就有权以远低于市场价格的补偿标准来获得土地。而且，按照市场价格来确定征地补偿标准，更是体现了《物权法》中“物权平等保护”原则的做法。在目前政府按照市场价格出让土地的同时，更应当贯彻“物权平等保护”的原则在征地补偿上按照市场价格作为标准。而且，按照市场价格来确定征地补偿标准，也是国际上通行的做法，而西方发达的国家，更是在很早之前就建立起了完善的土地估价制度，以此来保证准确的衡量土地的价格。

3.2科学界定土地征收中的公共利益范围

《宪法》中规定征地是“国家为公共利益需要”而《土地管理法》中則规定任何单位和个人进行建设需要使用土地都必须申请使用国有土地，包括征用的集体土地。宪法和土地管理法都明确规定了征用的前提必须是为了“公共利益的需要”因此界定“公共利益”的范围很重要。建议对《宪法》和《土地管理法》中的“公共利益”做出司法解释明确界定“公共利益”的内涵外延。要求各级政府严格依照法律规定行使征地权严格区分公益性用地和非公益性用地的界限将商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地退出征地范围逐步缩小各种征地范围最终严格限定在必要的公益事业用地范围内。

3.3公正分配农村征地补偿款

首要的，就是要明确界定农村土地征用补偿的受益主体。目前，村干部作为集体组织的“代言人”，以村民委员会的名义来强占农民土地补偿费的事件时有发生，作为弱势群体的农民在由征地补偿费用引发的争议中处于不利地位，国家应采取有效对策，既使农民不会因丧失土地使用权而丧失土地收益权，较好地保护农民的合法权益，又可以有效地防止集体财产的流失。

除了保障分配真正做到“用于农民”以外，还要在分配比例上作出一个相对明确的规定。分配比例应当保证分给农民的占过半比例，其余的留给集体组织自身，总的来看，组织内部农民分的补偿费用与集体组织的补偿费用之比应维持在三比七较为合理。

3.4建立和完善土地征收补偿程序

完善农村土地征用程序在原有的程序上还需要注意完善和增加几个步骤：其一，加强对农村土地征用的审批程序。其二，增加农村土地征用的听证程序。在农村土地被征用时农民往往是最后一个知道自己的土地被征用了。为提高征用土地的透明度防止在征用农村土地过程中的暗箱操作，应当增加听证程序以听取被征土地的所有者和使用者的意见，满足他们的知情权提高征地的透明度。其三，强化农村土地征用的民主参与制度。虽然土地的所有者或使用者无权决定土地被征用的用途，但对征地补偿的确定及补偿费用的分配及使用却有权进行参与发表自己的意见。如果是少数农民的土地被征用，那么更有必要让失去土地的农民参与决策，如此才能更好的监督征地使用单位对土地的使用情况。如果被征土地闲置农民有权申请恢复土地的耕种，如此不仅达到了提高被征土地的利用率，还更有利于保护国家有限的土地资源。其四，完善土地征用救济制度如行政裁决制度、仲裁制度、诉讼制度。首先要完善行政救济制度在行政裁决和仲裁制度的设计中，要注意避免地方政府集决策者规格制定者、征用方及纠纷的最后裁决者的多种角色于一身;其次要完善司法救济制度要使司法真正发挥好制约监督行政的作用。

参考文献：

[1]杜沛霖.论我国农村征地补偿制度的完善[D].西北大学，2018.

[2]宋亚容，魏欣.完善农村征地补偿制度的法律思考[J].特区经济，2018（01）：68-69.

[3]史瑞娟.我国农村征地补偿制度研究[D].鲁东大学，2012.