论我国的公益法律服务

摘要：公益法律服务最早产生于美国1870年第一个律师协会成立时，2015年以后美国规定申请律师执业的前提之一是给社区提供不少于50小时的公益法律服务，欧洲多国也成立了公民咨询机构为社会提供公益法律服务。我国从1980年恢复律师制度，在1996年的刑事诉讼法首次规定了法律援助，1997年司法部法律援助中心在北京成立，2003年颁布了法律援助条例，2015年开始建立一村一律师工作，之后逐渐推广到全国，同年实现了法律援助服务的窗口化，2017年对法律援助刑事辩护全覆盖进行了试点工作，2019年向全国推广，2019年司法部颁发了《关于促进律师参与公益法律服务的意见》，对公益法律服务进行了系统化地陈述。

关键词：法律援助 公益法律服务 公共法律服务

一、对公益法律服务的理解

（一）公益法律服务的概念和特点

公益法律服务，是指律师事务所、律师为公民、法人和其他组织提供的无偿法律服务。

这个概念是司法部在2019年10月23日下发的《关于促进律师参与公益法律服务的意见》中的第二条中提出的。值得商榷的是，目前在我国法律领域，已经普遍采用自然人代替公民提法的情况下，该意见的公民提法是否变更为自然人更为贴切。

当下我国公益法律服务主要体现以下特点：

1、政府主导性

我国对法律服务市场实行准入制度，现行的律师法和三大诉讼法都为非律师身份进入法律服务市场设置了障碍。律师事务所和律师本身受司法行政部门管理，法律公益服务体现了政府主导。

并且从提供者——律师和律师事务所而言，由于2001年修改律师法以来，律师已经从之前的国家工作人员定位变为社会法律服务人员定位，律师事务所也完全自收自支，从实际层面上，律师和律师事务所更趋向于营利性业务，所以让律师和律师事务所自觉地去提供公益法律服务也需要政府主导。

2、提供公益法律服务的强制性

从目前我国立法和政策层面，不管是律师法28条还是《关于促进律师参与公益法律服务的意见》第二条第六项，都强调律师提供公益法律服务的强制性。

并且意见明确规定了每名律师每年参与不少于50个小时的公益法律服务或者至少办理2件法律援助案件。

另外意见第二条第九项规定了律所和律师的考核都与公益法律服务的履行情况挂钩。

（二）公益法律服务与公共法律服务的辨析

实践中，公益法律服务容易与公共法律服务的概念发生混淆，实际上，这是两个不同的概念。

2019年7月10日中共中央办公厅、国务院办公厅印发

的《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》导言部分指出，“公共法律服务是政府公共职能的重要组成部分，是保障和改善民生的重要舉措，是全面依法治国的基础性、服务性和保障性工作。推进公共法律服务体系建设，对于更好满足广大人民群众日益增长的美好生活需要，提高国家治理体系和治理能力现代化水平具有重要意义。”

可见，公共法律服务的提供者是政府，公共法律服务体系是政府职能的组成部分，公共法律服务体系目前主要体现为各地市区的公共法律服务中心，其整合了法律援助、公证、法律咨询、人民调解等法律资源，给人民群众提供一站式服务，并提供网络、电话、实体三大平台，实现人群最大限度覆盖。

与前述公益法律服务两相对比，可见其概念是完全不同的。

同时，两者也有联系，公共法律服务和公益法律服务是相互促进和补充的，并且在有些领域还存在交叉。公益法律服务往往在多数社会首先产生，然后政府部门加以推广，纳入政府的管理，而政府的管理和经费的扶持，往往更进一步促进公益法律服务的发展。并且公益法律服务还弥补了公共法律服务范围过窄的不足。

如法律援助一开始是个别律师和律所自发进行的，后来被政府纳入管理。法律援助目前在我国既属于公共法律服务，又属于公益法律服务，其政策依据有二。其一，《关于促进律师参与公益法律服务的意见》第二条第四项的公益服务范围并不包括法律援助，但是意见第二条第六项明确规定了每名律师每年参与不少于50个小时的公益法律服务或者至少办理2件法律援助案件。相当于把法律援助等同于作公益;其二，《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》对法律援助有很多论述，明确了法律援助是政府公共法律服务职能的一部分。

所以，从通常意义上来说，法律援助由于政府支付的补贴很少，只具有象征意义，从广义上来说也属于公益法律服务。

二、公益法律服务的历史与现状

（一）外国公益法律服务的起源和发展

周晓霞（2012）1通过研究认为，公益法律服务最早产生于美国1870年第一个现代律师协会建立以后才逐渐出现，

伴随着贫富的两级分化，进一步带来了一系列社会问题，包括犯罪率的上升、环境的恶化、童工问题、妇女保护等，都促使管理者从立法的层面上提出来去解决上述问题，同时也伴随着律师事务所一部分分化为为公众服务的公共事务所。

纽约州的法律援助工作被认为早在1876年就已出现，其一开始被认为是慈善事业，是旁门左道，是一些不务正业的律师才从事的。然而随着社会的发展，对弱势群体的关注，尤其是成立了法律援助协会以后，律师职业的公益法律服务理念也逐渐深入人心。（周晓霞，2012）

2012年9月，纽约州大法官Jonathan Lippman还裁定，自2015年起，申请律师执业的前提条件之一是为社区提供不少于50小时无偿公益的法律服务，该条件至今还在实行。2（石文龙，2019）

英国在二战后设立了公民咨询局（Citizens Advice Bureau），提供免费法律服务;法国在20世纪90年代成立了司法与法律之家，提供法律咨询与调解;澳大利亚提供24小时在线公益法律咨询;新西兰在1970年成立了公民咨询局提供公益法律服务。（石文龙，2019）

（二）我国公益法律服务的建立与发展

我国在1980年8月26日颁布了律师暂行条例，恢复了律师制度，把律师定位为国家法律工作者，纳入行政编制。

1996年3月17日通过的新的《中华人民共和国刑事诉讼法》第34条规定法律援助的条件。这是在我国立法史上，首次将"法律援助"明确写入法律，是我国法律援助制度建设的一个重要里程碑。1996年5月15日通过的《中华人民共和国律师法》对法律援助的有关内容作了专章规定。《律师法》第六章规定：“公民在赡养，工伤，刑事诉讼，请求国家赔偿和请求依法发给抚恤金等方面需要获得律师帮助，但是无力支付律师费用的，可以按照国家规定获得法律援助。律师必须按照国家规定承担法律援助义务，尽职尽责为受援人提供法律援助。法律援助的具体办法，由国务院司法行政部门制定，报国务院批准。”这些制度规定了律师进行法律援助的范圍和进行法律援助的强制性，并为今后法律援助的专门立法奠定了基础。1997年5月26日，司法部法律援助中心在北京成立，同日中国法律援助基金会成立，后续在省市县分别设置了xiamian三级机构，连同中央一级，形成了法律援助的四级机构。（中国的法律援助制度，2020年）

2003年我国颁布了《法律援助条例》，首次以专门立法的方式规范了法律援助。2012年修改律师法的时候首次在律师法中规定了法律援助机构为被告人指定刑事辩护律师。

2017年10月份最高法院和司法部联合下发了《最高人民法院、司法部关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》，规定了8个省市试点实行刑事辩护全覆盖，对于没有律师辩护的被告人、犯罪嫌疑人无偿指定法律援助律师，2019年01月21 日又在全国进行推广，下发了《最高人民法院、司法部关于扩大刑事案件律师辩护全覆盖试点范围的通知》，进一步把刑事辩护法律援助全覆盖进一步扩展到全国范围内。

2015年6月29日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善法律援助制度的意见》，提出建立法律援助便民服务窗口，同年12月，广东省成立了全国首家公共法律服务平台，建立了法律援助便民服务窗口。（高学德，2020年）

一村（ 社区） 一法律顾问于 2015 年 2 月 9 日在广东省首先建立，该制度建立的目的是每个村或者社区配备一名公益律师，提供公益法律咨询和调解，为村或者社区的居民提供法律服务。之后在全国逐渐进行了推广。

2017年9月，司法部制定出台了《司法部关于推进公共法律服务平台建设的意见》，大力推进公共法律服务实体、热线、网络三大平台建设。2018年1月，制定出台了《司法部关于加快推进司法行政改革的意见》，对建设完备的公共法律服务体系进行整体规划、全面部署。（司法部，2020）

2018年1月2日《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》进一步强调要在乡村全面建设公共法律服务体系，并在乡村进一步推广一村一律师。

2019年10月23日，司法部颁布《关于促进律师参与公益法律服务的意见》，至此，中国的公益法律服务规范体系进一步完善。

三、当前我国公益法律服务的主体和法律公益服务内容

（一）当前我国提供公益法律服务的主体

当前，我国提供公益法律服务的主体是律师，现行律师法第2条明确规定，“本法所称律师，是指依法取得律师执业证书，接受委托或者指定，为当事人提供法律服务的执业人员。 律师应当维护当事人合法权益，维护法律正确实施，维护社会公平和正义。”

现行律师法是2017年修订的律师法，关于律师的定义和2007年的修订版一致，其相比1996年和2001年的律师法中关于律师的定义，增加了律师的权利来源是接受委托或者指定，律师的职责是律师应当维护当事人合法权益，维护法律正确实施，维护社会公平和正义。

而维护社会公平正义实际上就隐含着为社会、为弱势群体提供公益法律服务在里边，因为只有保证每一个人不因为贫穷或者其他原因无差别的享受法律服务，理性地处理自己的法律事务，不因为不懂法而导致遭受损失，才符合公平正义的理念。

（二）当前我国接受公益法律服务的主体和服务内容

1行政诉讼中，申请国家赔偿的主体;请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的的行政相对人;请求发给抚恤金、救济金的行政相对人。

2民事诉讼中，请求给付赡养费、抚养费、扶养费的;请求支付劳动报酬的;主张因见义勇为行为产生的民事权益的。

3刑事诉讼中，为所有由于经济困难或者其他原因，没有聘请律师的犯罪嫌疑人、被告人提供法律服务。

4城乡群众和基层群众性自治组织，律师为他们提供法律公益咨询和无偿的民事调解。

5残疾人、农民工、老年人、妇女、未成年人等特殊群体，提供诉讼或者非诉的公益法律服务

6参与法治扶贫活动，到边疆地区、欠发达地区和少数民族地区担任志愿律师

7参与公益性法治宣传活动，担任普法志愿者、法治辅导员等，在公共法律服务平台或者通过其他渠道提供免费法律咨询服务，服务社会大众

8协助党政机关开展信访接待、涉法涉诉案件化解、重大突发案事件处置、城市管理执法等工作

9提供公益性律师调解服务，志愿参与人民调解、行政调解、司法调解和行业性、专业性调解

10参与民营企业“法治体检”公益服务

11从事公益法律服务政策研究、立法论证、学术交流、人才培养等工作;为公益法律服务活动提供赞助或者支持

12从事其他形式的公益法律服务

四、存在的问题及对策分析

存在的问题和对策，笔者认为主要为以下几点：

1、对于公益法律服务的宣传、教育、重视不够，部分律师参与公益法律服务的积极性不高。针对这一点，应加强进行宣传教育，提升整个律师队伍对公益法律服务的重要性认识，同时应该在社会中发掘一些典型的公益律师榜样，给予各种荣誉奖励，并把其事迹加以整理汇编，编成书面材料下发学习，或者主动邀请这些公益律师楷模到各地进行巡回演讲，树立维护社会公正，致力于公益法律服务之风尚。

2、经费保障不到位，如一村一律师，很多乡村比较偏远，律师下乡普法，不仅没有基本的成本报酬，多数连交通费都得自己垫付，毕竟多数律师还得维持基本的生活，如果搞公益反而背上经济负担，也会大大影响律师的服务热情。针对这一点，应多方面筹集资金，建议各地建立法律公益服务基金，政府带动、企业、事业单位和社会团体，搞工资一日捐或者其他捐款形式，筹集公益法律服务基金，根据律师公益法律服务情况给与报销费用并发放适度报酬。

3服务范围和救助对象应进一步扩展，本文列举了12种服务对象和内容，然而实际上，这也还远远不够，笔者认为在服务对象和内容的界定上，不宜采取简单列举的方式，应明确法律公益服务的对象是扶危济困，打破条条框框，只要有证据证明其个人或家庭目前由于健康、经营或者债务限于困难，经其申请，都应该给其个人和家庭提供公益法律服务，使其度过困难，从而化解社会矛盾。

4法律援助申请条件太为苛刻和形式化，目前申请法律援助的条件，实践中必须由基层组织开具困难证明，受人际交往因素的影响，人为地增加了申请地难度，这其实既不科学又不必须，因为基层组织未必了解申请人地实际困难，应该从立法层面上改变这种形式主义的做法，让申请人提供足以证明其目前陷入困难的证据即可。

参考文献

[1]周晓霞著：《我国公益律师群体形成机制研究》，南开大学博士论文，载于中国知网，2012年12月著.

[2]石文龙著：《政府对公益法律服务的有效应对与作为》，载东南法学，2019年秋季卷，第85-86页.

作者简介

蔡志猛（1979-07），男，汉族，河南安阳，安阳师范学院，讲师，硕士，博士研究生在读，法学和工商管理学。