探析社会主义新农村建设中的土地管理问题

孙善军

摘要：改善农民居住条件和居住环境是建设社会主义新农村的主要任务。社会主义新农村建设中土地利用率低、节约集约意识淡薄、管理难度大等问题较为突出，本文根据本人多年来在农村和基层工作的经历，结合近年来灌云县新农村建设中土地管理问题的调查情况，从国土空间规划、严控耕地“非农化”、土地整理等方面谈几点意见，仅供参考。

关键字：社会主义新农村 目标 思路 土地管理措施

建设社会主义新农村是我国现代化进程中的一项重大历史任务，对于全面推进农村的政治、经济、社会的全面发展和加强党的基层组织建設，解决“三农”问题具有重大意义，是一项惠及亿万农民，事关国家长治久安的战略举措。建设社会主义新农村是一项长期的、艰巨的、复杂的历史任务。在建设社会主义新农村中，如何使土地供给发挥作用、协调配合，如何充分发挥土地配置资源的作用都是值得思考和探索的问题。

一、 建设社会主义新农村的目标

按照建设社会主义新农村的总目标，其应达到的具体目标：一是生产发展，加大农田水利等基础设施建设，确保保有一定数量的稳产高产农田，喝上清洁卫生的自来水，自然村与行政村通公路，有条件的路面硬化，村民用上城乡同网同价的电，广播电视和电话通到户，有1-2项增收致富的主导产业，每户有一个稳定的增收致富项目;二是生活宽裕，新农村村民收入大幅度提高，居住条件和生活环境得到明显改善，住房明亮宽敞整洁，厨房干净整洁，村内道路硬化、村民户与户之间通水泥路面、户户有电视机，有科技文化室，群众有钱治病，适龄儿童入学率达100%，村民的生活质量得到全面提升;三是乡风文明，新农村的全体村民综合素质得到全面提高，精神文化充实，有一套规范的、村民人人自觉遵守的村规民约，人人讲文明，讲卫生，讲礼貌，村民邻里团结，家庭和睦相处，团结友爱，尊老爱幼，爱护公物，遵纪守法，遵守社会公德，崇尚科学，有良好的乡风民俗，健康、文明、科学的生活方式;四是村容整洁，村庄住房规划整齐，村民住房宽敞明亮，人畜分离，村容整洁，卫生干净，环境绿化美化，户户有卫生厕所，垃圾统一地点堆放，有公共活动地点;五是管理民主，不断增强农村基层党组织的战斗力、凝聚力和创造力，充分发挥基层党组织在新农村建设中的核心作用，健全村民自治组织和机制，完善村务公开和民主议事制度，充分发扬民主的作用，有民主的意识，人人享有民主管理和民主监督的权利，让农民真正享有知情权、参与权、管理权、监督权。

二、建设新农村的思路

建设新农村，必须认真贯彻党在农村的一系列方针政策，坚持“多予、少取、放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的方针。以发展农村经济，增加农民就业，开展先进生产进万家，幸福生活进农家，文明新风进农家，美化整洁进农家，和谐民主进农家的“五进农家”实践活动，在促进农业产业化，改善农村基础设施，提高农民收入、发展农村公共事业，促进农村和谐稳定上求突破，促进农村经济、政治、文化和社会协调发展。而土地管理和节约集约用地问题，切实保障国家和粮食安全，按照土地利用总体规划依法提供用地，把好土地审批关，指导土地整理工作，使新农村建设带给农民实惠，受到农民拥护，扎实稳步地推进社会主义新农村建设。

三、新农村建设的土地管理措施

新农村建设涉及农村工作的方方面面。其核心是提高农民的生产生活水平，缩小城乡差距，达到这一目标的根本措施是城镇化、农业和农村的现代化。这此措施与土地管理政策有着密不可分的联系。这就要求土地管理要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，认真贯彻党中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的一系列重要指示精神，切实履行保护资源、保障发展、维护权益、服务社会的职责，坚持依法依规管理、贯彻节约资源的基本国策和严格保护、合理利用资源的方针，落实严格的管理制度，保护土地资源（特别是耕地），维护农民的合法权益，整顿土地市场秩序，主动研究政策措施，大力支持社会主义新农村建设。

1、 完善农村土地产权制度，探索集体建设用地流转，为新农村建设的土地制度提供保障

社会主义新农村建设要深化农村土地制度改革，稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制，保护农民的土地承包经营权，让农民享有更多的土地使用权利。土地承包权作为一种使用权，属于农民，土地所有权属于农民集体，但实际实施中集体土地所有权的绝大部分权能实际上已由土地使用权所取代，致使集体土地所有权主体不明，权能不清。因此，必须加快农村土地产权建设，明确集体土地产权主体，颁发集体土地所有权证，适当下放集体土地处分权等措施，以利于新农村建设的顺利进行。

新农村建设采取农村集体建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩的政策，稳步推进集体非农建设用地使用权流转试点。在城市地价居高不下的情况下，农村土地市场的发展和完善是新农村建设和城镇化进程的有益补充。积极探索有条件地放开农村土地市场，进行集体土地使用权流转，既可以使农村土地得到集约利用，又可以缓解城市土地的压力，提高农民生活水平，稳步推进社会主义新农村建设。

2、科学编制土地利用总体规划。用规划指导新农村建设用地

新农村建设要以村镇建设整体规划、土地利用总体规划这依据，与农田保护规划、产业发展规划、工业园区规划及水利、交通等专项规划相衔接，按照产业相对积聚，居住相对集中、土地相对集约、农村基础设施各类要素相对集合的要求，以现代乡村理念科学规划，合理布局，先易后难，分步实施。充分发挥土地利用规划、计划的统筹协调作用，以严格保护耕地为前提，以控制建设用地总量为重点，以节约集约利用土地为核心，统筹安排新农村建设的各项用地。在当前新一轮土地利用总体规划目标规划修编中，要统筹县、乡土地利用总体规划，以合理调整城乡建设用地的总量和结构为重点规划目标，在土地整理、宅基地安排、片区综合开发等方面进行专项规划，从而使新农村居住和产业发展用地得到保障，并引导农村和农民节约集约用地，达到改善农业生产条件，农村基础设施和农民生活居住条件的目的。

3、 严格保护耕地特别是基本农田，为新农村建设产业发展提供基础

社会主义新农村建设一定要严格保护耕地特别是基本农田，提高粮食生产能力。规范基本农田保护工作，以建设促保护，提高基本农田的生产能力。规范基本农田补划行为，确保补划基本农田落实地块，达到数量和质量的平衡。建立基本农田保护动态监管体系、定期统计分析制度、年度核查制度和基本农田信息系统。进一步落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，坚持实行最严格的耕地保护制度，像保护大熊猫一样保护耕地，量不能少，质不能降，为全面加强农村建设提供坚实基础。坚决防止以新农村建设等名义盲目圈占、违法批占土地特别是基本农田。加强土地执法巡查，坚决查处违反规划侵占基本农田违法用地行为，坚决制止用“以租代征”等形式擅自将农用地转为建设用地，严格落实耕地占补平衡制度。

4、实施土地整理，盘活存量土地，全力支持新农村建设

按照社会主义新农村建设的目标，通过实施土地开发整理、统筹和配合农业、林业、水利等相关部门，大力推进以田、水、路、林、村综合整治为主要内容的土地整理，支持农村基础设施建设，努力提高耕地质量，增加有效耕地面积，增强耕地排灌能力，改善农业生产条件和生态环境。通过土地开发整理，确保耕地质量、数量不减少，实现耕地占补平衡。农村建设用地整理的关键在于建立多元投入机制，统一规划新农村建设，完善农村基础设施，提高农民生活质量，节约集约使用土地，保障可持续发展能力。积极开展节约型的村庄整理，充分挖掘村内空闲地、零散宅基地、荒芜废弃土地，以及乡镇企业用地整理结合起来，扩大建设用地来源，新农村建设占用的沟、渠、路、林等各項工程尽量减少占地面积，尽可能占用存量建设用地，确保有效耕地面积。

5、严格征地管理，创新补偿安置方式，确保社会主义新农村建设的顺利实施

在新农村建设和城镇化建设中，必然伴随着大量的征地行为，将有大批农民进城，城镇建设用地的不断扩张，将与新农村建设的目标产生冲突，因此必须按照新修定的《土地管理法实施条例》，严格控制耕地“非农化”，加强对征地补偿标准、被征地农民安置措施的审核。统一制定并公布实施补偿方式，确保征地补偿费用及时足额到位，全面推行征地补偿安置争议协调裁决制度。进一步规范征地程序，维护被征地农民的知情权、参与权，监督权和申述权，进一步探索集体土地所有权的具体实现方式。稳步推进征地制度改革并且可以提高土地补偿标准来减少农民的损失，也可以采取多种手段安置失地农民，合理确定补偿，完善社会安置保障，建立落实被征地农民生活保障制度。

建设社会主义新农村就是要坚持以科学发展为指导，以求实创新的态度，全面推进农村的政治、经济、文化和社会建设，进而实现由传统农村向现代农村的转变。而其中涉及的土地管理问题需要进一步深思和探索，要切实履行保护资源、保障发展、维护权益、服务社会的职责，严格保护耕地、合理利用土地资源，落实严格的管理制度，及时研究解决新农村建设中出现的新问题，积极主动地支持社会主义新农村建设。