石油企业改制企业用地法律风险初探

陈晓军 任群芳 房蕾

摘要：本文从石油企业实际出发就国有企业重组改制后存在的土地问题进行梳理与探讨，就如何防范和解决改制企业土地使用法律风险提出相应建议，对明晰国有石油企业权属关系，促进石油企业和改制企业依法合规、高质量发展具有重要意义。

国有企业改制是深化国有企业改革的重要举措，在改制工作中涉及计国有资产土地资产规范管理与划拨土地有偿处置的现实问题。随着依法治国、依法治企、合规经营的深化推进，部分改制企业使用国有划拨用地的风险逐步显现。如何规范改制企业用地，构建石油企业与改制企业的健康市场关系，成为亟待解决的现实问题。

一、改制企业无偿使用油气划拨用地历史成因

2002年9月，中央、国务院召开了全国再就业会议，会议明确提出鼓励有条件的国有大中型企业实施主辅分离、辅业改制，多渠道分流安置企业富余人员和破产企业职工。各国有石油企业根据会议要求先后启动了改制分流工作，给予“改制为非国有控股的企业，允许改制企业使用国有净资产支付解除职工劳动关系的经济补偿金;职工个人取得的经济补偿金，可在自愿基础上转为改制企业的等价股权或债权”等优惠政策，鼓励所属各企业通过主辅分离、辅业改制，多渠道分离安置富余人员。

（一）政策法规予以优惠支持改制企业办理用地出让手续

1.石油企业改制为非国有企业性质的，需采用有偿方式使用土地

石油企业原改制单位改制前的用地都属于国有划拨用地，按照《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（1998年国家土地管理局令第8号）中规定，其改制后如果继续使用这些土地，需要采用国有土地使用权出让、国有土地租赁等有偿使用方式。同时该法规规定，土地出租方特指县以上人民政府土地管理部门。2019年7月，国家自然资源部出台5号令废止了该法规。

2.给予改制企业无偿使用划拨用地五年过渡期及办理土地出让，优惠价款四到七折

为推进改制分流工作顺利进行，国家经贸委、国土资源部等八部门2002年下发《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》（国经贸企改[2002]859号），其第十一条规定“改制企业占用的原主体企业的行政划拨土地，只要不改变土地用途，经所在地县级（含）以上人民政府批准，可继续以划拨方式使用”。

（二）地方政府给予优惠情况下，改制企业依然无力办理土地出让

尽管当地政府给予了改制企业办理用地出让较大优惠，但由于改制企业使用的划拨土地面积大、且多数企业经营业绩不佳，具备办理土地出让能力的企业少之又少，绝大多数企业无力承担土地出让金，增加了改制企业办理土地出让的难度。随着改制企业改制优惠政策时限的截止，部分改制企业用地成为历史遗留难题，解决难度进一步增大。

二、面临的法律政策风险分析

随着国家依法治国的推进，国家法律体系不断健全，执法力度逐步加大，改制企业无偿使用石油企业划拨土地法律风险日益凸显，在内审外查中屡次被认定为整改事项，面临合规风险;同时也不利于各大石油公司实现中央企业资产保值增值要求。因此，这一历史遗留问题到了亟待解决之时。

（一）存在国有资产流失风险

1.部分改制企业用地的城镇土地使用税由原石油企业承担，存在国有资产流失风险。根据《城镇土地使用税暂行条例》规定，在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人，应当缴纳城镇土地使用税。也就是说，改制企业作为石油企业划拨用地使用者，是城镇土地使用税的缴纳人。但是，据了解，部分石油企业仍承担着改制企业用地的税费，存在国有资产流失风险。

2.改制企业占用土地无法开展土地收储，石油企业该项收益难以实现，造成潜在收益丧失。近年来，我国经济发展迅速，很多农村地域转为城市地域，石油企业部分被改制企业使用的农用地已经被规划为建设用地，且被纳入当地政府土地收储范围。同时，各地政府建设用地指标紧张，部分改制企业使用石油企业的建设用地也被纳入收储范围。由于这些土地被改制企业占有和使用，导致石油企业难以与当地政府达成相关协议，致使收储收益难以兑现。

3.改制企业擅自办理了土地出让，造成国有资产流失。由于历史遗留因素，我国早期的部分土地权属证书办理不够规范，没有统一办理在石油企业名下，甚至部分土地直接办理在石油企业所属的三级甚至四级单位名下。由于土地管理存在疏漏，导致在企业改制后，部分石油企业没有收回全部土地权属证书。在这种情况下，有的改制企业直接私自将划拨土地办理了出让手续，进行开发再利用，造成石油企业土地资产的流失。

4.部分改制企业将地上房产出租获益，导致土地收益流失。房产和土地是连为一体的，所以我国实行“房地一体主义”原则，就是“房随地走、地随房走”。改制企业出租房产，也就意味着房产依附的土地是一并出租的，房租包含土地租金。改制企业并没有将房租的一部分交给石油企业，房产依附的土地收益的流失，等于国有资产流失。

5.石油企业被占用土地无法利用，导致土地收益丧失。改制企业实际占用石油企业土地，导致石油企业无法对这些土地进行使用，造成国有资产流失。一是农用地上的直接收益损失;二是土地无法办理出让再利用的损失;三是土地无法在石油企业内部进行调剂使用，致使部分单位需要租赁土地或者房产使用造成的潜在损失。

（二）存在内审外查被认定为违规的风险

改制企业无偿使用石油企业划拨土地，极易在企业内部审计中被认定为违规问题，相应的整改措施一般是要求石油企业按照市场价格收取改制企业土地租金。但是按照现有的政策法规规定，国家严格限定了划拨土地使用权的出租，即使出租，收益也需上缴当地政府。因此，继续让改制企业无偿使用石油企业划拨土地存在合规风险，如何破解这一现状仍需要相关政策的明确。

（三）加大了安全环保等各类风险责任承担

改制企業用地数量庞大，石油企业监管难度巨大，违法违规行为时有发生，石油企业的合规风险也随之相应加大。

1.“房地”分离增加管理土地的难度，土地资产被侵占风险较大。建设用地方面，石油企业改制前“房地”一体，改制后“房”归改制企业，“地”仍归属石油企业，导致“房地”分离。石油企业对“地”的管理难度巨大，被侵占等违法使用现象难以及时发现，致使维权成本高升。“房地”分离不仅造成相应的石油企业土地无法再利用，还造成改制企业“房”产资产附加值大幅缩减，影响了改制企业的发展，增加了石油企业稳定风险。

2.疏于监管或者使用不当，安全环保风险仍由石油企业承担。部分改制企业生产经营中一旦出现安全环保风险，石油企业作为土地使用权所有人，可能面临安全、环保处罚风险。

三、相关建议

改制企业用地情况复杂，石油企业需加大力度进行全面清理并分类处理。只有在全面掌握真实数据的情况下，才能科学决策，通过争取国家及地方政府的全力支持，制定切实可行的整改计划，力争将相关用地的法律风险降到最低。

（一）专门梳理，全面摸查改制企业使用划拨用地情况

一是成立专门工作小组，由石油企业分管土地的领导担任组长，土地管理部门牵头，财务、法律、安全环保、纪委等相关部门配合，形成联合工作组。二是完全摸清所有土地现状，掌握改制企业使用石油企业划拨用地现存数量，已办理出让手续的土地情况，土地出租情况，土地使用人和使用土地对应情况等。三是按照不同用地情况出台处理规定，力争这一历史遗留问题得到妥善解决，既维护石油企业合法权益，杜绝国有资产流失等法律风险;又维护改制企业合法权益，使改制企业依法获得土地，实现“房地”一体，借助房地资产的抵押功能扩大可用资金来源，走上依法合

（二）分类处理，妥善解决现有土地使用合规风险

1.有“房”之地，石油企业积极退出。改制企业使用的“房地”无法分离的国有划拨用地，建议石油企业按照相应的流程办理土地退出，由当地政府出租给改制企业使用，以消除违规风险。同时也免除了石油企业的土地管理义务，相应降低管理风险和费用。另外，石油企业可与当地政府协商，在不办理土地出让的条件下，由石油企业与改制企业签署土地出租合同，租金交给地方政府，同时石油企业收取一定比例的管理费。

2.无“房”之地，石油企业原则上收回。对于划拨土地上没有附着建筑物的，首先征求改制企业用地意见，在改制企业没有办理出让意向的前提下，石油企业需积极向改制企业收回。第一步，由相关土地管理单位发函催收;第二步，在第一步无果的情况下，聘请律师发律师函催收;第三步，在第二步无果的情况下，采取法律手段，通过向法院起诉收回石油企业土地。

3.占用的農用地，原则上予以收回。对于改制企业在用石油企业的农用土地，建议石油企业原则上收回，集中进行管理。对短期内改制企业无法交回的农用地，石油企业可通过业务外包模式收取使用单位的费用，相应的收回流程可借鉴无“房”之地。

（三）继续鼓励引导改制企业办理土地出让手续

建议石油企业总结自身土地管理的成功经验，积极建议和协调地方政府出台支持政策，鼓励引导改制企业逐步办理划拨土地出让手续，为改制企业经营发展创造条件。