航天科研项目采购管理流程完善研究

李皓伟、续堃、张珂、张镇琦 /北京宇航系统工程研究所

外协外包采购管理是科研项目管理和企业管理的重要组成部分。从管理流程来看，它涉及到企业供方管理、合同管理、价格管理、进度管理、质量管理、财务管理等诸多方面；从采购责任关系来看，它又涉及到企业内部多部门协同工作。可以说，采购管理工作的质量能够充分反映企业规范化管理水平，直接影响企业经营整体情况，甚至还关系到企业党风廉政建设。为了确保科研任务质量、实现企业经济指标和可持续发展创新、降低廉洁从业风险，完善以风险控制为目标的科研项目采购管理流程是当前推动质量强国、航天强国建设的迫切需要。

一、科研项目采购的特点

1.采购数额大、管理风险高

对于科研生产型航天企业，与科研项目直接相关的外协外包采购业务量和成交金额一般占到企业各类采购业务的2/3 以上，而单个科研项目采购成本通常又占据到整个项目预算的1/3 以上，涉及到的采购数额巨大。在此情况下，各单位通常将采购从业人员列为关键岗位人员，在人员培训教育方面投入也很大。在项目预算一定的情况下，采购金额与企业预计收益水平成反比，所以内部成本控制和从业人员廉洁方面一旦出现问题，将给组织和个人带来严重的影响。

2.采购对象种类繁杂、专业性强

科研项目外协外包采购对象主要可分为产品、生产过程和技术研究3 类采购，其中产品一般是指元器件、原材料、辅助材料等物资，以及半成品、成品等实物及软件；生产过程一般是指产品相关工艺工序实现过程、检测、试验和软件评测服务等；技术研究一般是指设计、仿真、计算、课题等任务。在自主创新的驱动下，不同科研项目的采购对象虽存在一定的关联关系，即部分产品是按照产品化思路开展研制的，部分生产过程通用化程度相对较高，但仍有大量的采购对象难以直接继承选用，特别是预研和研制阶段项目，基于试制模式下的专一化、定制化采购在航天企业采购管理活动中无法避免。

3.质量要求高、进度要求紧

党的十九大报告中明确提出了建设“航天强国”“质量强国”战略。航天企业承担的科研项目大多是复杂系统工程的重要组成部分，项目参研单位多、专业领域广泛、技术难度大，多次外协外包逐渐常态化，上级机关和用户的使用需求较为迫切，项目整体进度推迟带来的影响难以承受，而各协作单位质量管理能力和进度保障能力又参差不齐，这些客观现状给企业的质量控制和进度管理提出了非常高的要求。

总的来看，航天科研项目外协外包采购具有采购金额大、专业性强、品种多、规模小、质量要求高、采购计划存在临时性的特点。因此，企业必须结合上述特点，在相关采购制度、执行监督方面开展针对性工作，抓好成本控制、进度控制、质量控制和廉洁风险控制等管理要素，不断提高采购管理水平。

二、存在的问题

1.管理流程未与技术流程有机结合

科研项目外协外包采购对象的设计状态（技术需求）直接决定采购成本，以产品研制为例，产品组成、复杂度、技术先进性、可靠性、物资选用要求都对成本价格产生较大影响。由于技术方案先进性、可靠性与科研成本控制存在客观矛盾，部分科研人员经济性意识不强，导致技术管理和成本管理存在脱节情况，项目超概、无毛利、低毛利现象时有发生，给企业和协作单位带来了一定的经营压力。基于已发生成本开展项目定价的模式已无法满足当前军品定价机制改革的要求，采购成本控制管理模式亟待改变。

2.外协供方相对稳定，新供方审查时机相对滞后

科研项目交付成果可靠性要求较高，实物产品的可靠性、研究计算的准确性都可能直接关系到项目成败。为降低采购质量风险，航天企业一般依据历史合作情况，逐步建立完善本单位的合格（优选）供方名录，采购部门与需求提出部门（设计部门）优先在现有供方名录内选择任务协作单位，仅当名录内单位不具备承担任务的能力或不满足某些特殊要求时，才可能通过其他途径引入新供方。这就造成了科研项目备选供方相对稳定、市场竞争不足，一些名录外的优秀供应商难以进入企业供方名录的现象。

此外，科研项目外协外包采购对象技术专业性强，采购部门、质量部门等有时难以直接推荐出优秀的名录外备选供方，需求提出部门通过调研、交流走访等活动，与具备技术能力的协作单位更易于深度沟通，对新供方推荐的话语权较重。质量部门一般以企业现有资质来衡量其质量能力，未深度参与其研制生产环节，有时在合同履约中才发现新供方单位在质量保证能力方面与航天质量标准要求存在显著差距，给整个项目顺利推进造成被动的影响。

3.重视采购效率，忽略采购效益

针对部分专业性强且企业合格（优选）供方名录中备选供方有限的采购需求，采购部门习惯选择单一来源实施采购，未对外发布采购需求；而一些通用性较强的采购案例，采购部门习惯选用询价采购，也未发挥竞争性采购的最大优势。在外协外包采购价格管理方面，受到科研项目采购对象种类繁杂、专业性强的影响，采购从业人员习惯在项目预算内依据价格类比法或工程法与潜在供应商开展价格协商或谈判，而非报价详细审查，难以掌握采购对象的真实成本。这些普遍反映出采购部门更重视采购效率，优先确保项目进度，但其代价是成本控制难以符合自身预期，同时也可能错失优质供应商。

三、风险控制点前移的采购管理流程设计

科研项目采购管理相关方职责梳理是完善现有管理流程、降低采购管理风险的重要基础，明确各环节责任方的工作职责能够有效杜绝采购管理交叉界面责任不清，审查把关不严的情况。航天企业科研项目外协外包采购活动主要相关方至少包括采购部门、需求提出部门（设计部门）、监督管理部门。其中，采购部门一般为项目计划部门，负责组织实施采购行为，与最终确定的协作单位签订合同并监督其履约交付；需求提出部门负责根据项目技术总要求提出与采购直接相关的技术要求；监督管理部门一般为质量部门、纪检部门等，按责任分工负责辨识协作单位的履约风险、监督检查协作单位的研制生产过程／审查采购流程的规范性等。

科研项目采购管理完善的目的是通过明确采购管理相关环节责任，加强关键环节的监督审查，最终以融合风险控制要素的管理流程驱动采购业务实现。风险控制点前移的采购管理流程（见图1）主要包括采购必要性分析、目标价格设计、备选供应商的选择、采购方式选择及供方确定、采购计划批复等环节。

1.采购必要性分析

需求提出部门（设计部门）应向采购部门提出采购需求并开展采购必要性分析。因本单位研制能力不满足上级要求，确需外协外包采购的任务，需求提出部门应向采购部门提出采购需求并开展采购必要性分析，由采购部门及项目技术负责人审核。针对本单位具备条件，需求提出部门仍坚持外协外包采购的任务，必须写明具体原因，由采购部门组织复审确认，尽可能减少非必要采购行为，实现企业技术、成本、质量、进度管理效益最优化。

采购必要性分析签批后，需求提出部门方可编制详细技术要求，如任务书等设计文件。采购必要性分析的形式不限于专项分析报告，经过正式评审的方案报告或有关上级文件一般也可视为采购必要性的支撑性材料。

2.目标价格设计

开展目标价格设计是做好采购成本控制的关键。采购部门在实施采购前应结合项目整体预算或已到位经费情况，针对具体采购对象，采用类比法、工程法进行目标价格设计，制定目标价格区间。若目标价格范围存在超出预算的可能，应组织需求设计部门迭代优化技术方案，将设计环节与采购成本控制环节有机结合，提前通过自身迭代优化设计或与上级沟通降低技术指标要求实现设计简化等方式使采购目标价格尽可能匹配预算，确保在满足顶层需求的前提下避免“过设计”或“镀金”，降低潜在成本控制风险。例如，在一般工况下，通过选用常规质量等级的元器件、减少冗余设计或优化试验验证条件等，能够降低超出10%的成本。

3.供应商范围的确定

对于采购管理中最敏感的供方选择环节，需求提出部门（设计部门）一般作为项目直接相关方可推荐备选供方（一家或多家），但其没有直接确定供方的权利。一般情况下，需求提出部门（设计部门）在本企业合格（优选）供应商名录范围内推荐具备承担任务的备选供方及理由，提交至质量部门等监督管理部门审核。若企业合格（优选）供应商名录中暂无可选的协作单位，或备选供方数量难以满足实施竞争性采购基本要求时，需求提出部门应积极寻找潜在协作方，最大程度消除单一供方可能导致的不利影响。

技术调研或对外需求发布是寻找潜在合作伙伴最主要的途径，技术调研一般以需求提出部门（设计部门）为主体开展协作单位能力调研，对外需求发布是通过官方电子采购平台（如装备信息采购网、航天电子采购平台等）发布项目相关较为详细的协作需求及对协作单位资质要求等，再采取线下方式进行详细协调。

4.名录外供方能力初审

图1 风险控制点前移的科研项目采购管理流程

供方技术能力是否达到承制本项目要求的结论一般是由需求提出部门（设计部门）多次交流协调后给出。实践中，由于企业与名录外协作单位从未开展过实际合作，其供方进度管控能力，特别是质量保证能力能否完全符合航天项目管理要求，需求提出部门往往容易忽视或难以直接给出评价结论。名录外供方能力初审是由质量管理部门组织专家组开展的现场审查，审查内容主要包括技术研发能力、生产现场管理、外包过程控制、企业内部生产过程规范性、履约信誉等要素，对评分不合格的单位不允许参与本次竞争性采购。针对产品类采购，特别是关键产品的协作任务，开展名录外供方能力初审能够有效提前识别合同按期履约及质量风险，从而将质量风险控制点前移到采购计划阶段。

5.选择采购方式并确定供方

科研项目外协外包采购方式与采购对象直接相关，涉及的因素包括但不限于通用性（继承性）、技术复杂度、成熟度、是否涉密、进度周期要求、质量要求、采购数量、采购预算等方面。采购部门应以效率效益最大化为目标，结合采购对象自身特点选择最适合的采购方式，并按照其所对应的采购流程（程序）最终确定供方。《政府采购法》规定的5 种采购方式分别是公开招标、邀请招标、询价采购、单一来源采购和竞争性谈判，上述采购方式对应的科研项目采购对象适用范围体现在以下几个方面。

一是公开招标和邀请招标。针对通用物资、通用产品、常规性的工艺工序过程、通用检测和试验项目、软件评测，当采购预算金额超出基准线（满足上级要求情况下按各企业实际测算）时，可按照采购公开范围的不同选择公开招标或邀请招标。招标采购由于需要委托代理机构介入，采购管理过程最为规范，但管理链条长、采购周期相对久。

二是询价采购。询价采购与招标采购的面向对象基本一致，采购预算金额低于本单位设定基准线，应优先选择询价采购以提高采购效率。

三是单一来源采购。单一来源是因特定原因限制，针对某项具体任务仅能够选择唯一具备任务承制能力的单位。通常情况下，用户明确指定供方或任务有较强技术延续性，不宜变更原有协作单位时也认定其为单一来源。单一来源采购最大的弊端是对项目成本、进度、质量控制都不利，因此确定单一来源必须有正当理由，否则容易被各级监管部门提出质疑。

四是竞争性谈判。招标采购效率不高，询价采购偏重于价格因素，难以满足科研项目“定制化”特点，而单一来源采购存在的各类风险最高。针对科研项目中技术复杂度高、成熟度一般的产品，有一定批量的生产过程、专项检测、试验项目，以及技术研究任务等对象，应结合采购预算优先选择竞争性谈判方式。科研项目可按顺序开展竞争性谈判：各供应商汇报任务实施方案及价格方案，具有专业背景的专家组（需满足岗位回避原则）就任务实施细节和价格与其开展谈判，并依据事前确定的评价准则打分，以集体决策形式确定任务协作单位并现场宣布。评价准则包含但不限于技术能力、生产质量保证能力、研制周期进度、报价等方面，具体项目和分值根据任务特点由采购相关方和专家组共同协商确定。通过竞争性谈判方式开展的采购行为发挥了市场竞争的优势，与招标类采购相比既提高了效率，又尽可能地降低化解各类采购的风险。

综合考虑采购效率、效益、规范性、风险控制等因素，航天企业科研项目应以竞争性谈判、单一来源和询价采购为主，公开招标与邀请招标为辅实施外协外包采购。

6.采购计划的审批

企业内部的采购计划申请单应详细记录上述各环节的关键信息，涉及到预算外或超预算计划、首次合作供方、参与竞争单位数量不满足要求需变更采购方式等特殊情况的采购活动应在原授权负责人签批的基础上提高一级审批。审批通过后，采购部门应组织开展合同报价审查，必要时成立审价小组，并与乙方单位开展价格谈判，签订采购合同并监督其完成履约。

针对航天科研项目外协外包采购特点和当前管理不足，通过强化采购管理相关方责任意识、引入供应商质量保证能力初审、积极推进竞争性采购等方式，研究提出了将质量、成本、进度、廉洁风险控制点前移的科研项目采购管理流程，希望能为军工单位完善采购管理制度，提升科研项目竞争性采购管理水平提供一些思路。