衡水市落实《衡水市节约用水管理条例》的思考与对策

□李杰 卢耀东

衡水市水资源先天不足，水资源问题已成为阻碍生态文明建设和经济社会可持续发展的最大难题，若从根本上解决衡水市的水资源短缺问题，必须实施节约用水，施行《衡水市节约用水管理条例》，建设节水型社会，解决水资源不足、水生态脆弱、水环境恶化等问题，保障用水安全，建设经济强市、美丽衡水。

节约用水是破解用水难题的基本手段，可提高水资源利用率，减少水资源浪费与污水排放，是经济可持续发展的必然要求，经济的发展不能以破坏环境为代价，而要以水资源的合理利用为前提。节约用水是保障水资源可持续开发利用的重要手段，可保障城市优质饮用水的供给，缓解优质水资源短缺的矛盾，减少对河流水域的污染，降低污水与废水的排放，改善城市水环境，提高用水效率，改善用水结构，促进供用水平衡，优化产业结构，升级产业类型，提高城市发展定位。

1.节水现状

1.1 节水工作成效

衡水市水资源禀赋先天不足，市委、市政府历来高度重视节水、管水、治水工作，通过采取管理节水、工程节水、结构节水等综合手段，各行各业节水工作初见成效，节水型社会建设初露端倪。

一是用水总量有效控制。通过重点限制农业用水、管控高耗水行业用水，2011年以来全市用水总量控制在15～17亿m3之间。农业用水量从2011年的14.5亿m3减少到2015年的13.1亿m3，累计下降10%；工业用水量从2011年的1.27亿m3减少到2015年的1.08亿m3，累计下降15%。衡水市用河北省3%的水资源，养育了6.1%人口、3.8%GDP和12%粮食生产的用水。

二是用水效率显著提高。工业万元增加值综合用水定额从2005年的75m3降 到2015年 的21.6m3，农 业 综 合灌溉毛定额在200m3/亩～250m3/亩，人均用水量徘徊在350m3～400m3，低于全国平均人均用水（不含生态环境用水）438m3的水平；单位GDP用水量持续降低，由2005年的305m3/万元降为2015年的118m3/万元。

三是水资源管理不断加强。扎实开展最严格水资源管理制度试点工作，逐步建立用水总量、用水效率、水功能区限制纳污“三条红线”控制指标体系。积极推进依法治水管水，加大水资源费征收力度，严格查处非法取水、排污等行为。强化取用水刚性约束，严格落实水资源论证和取水许可制度，加强用水定额和计划用水管理，促进水资源科学合理配置。

四是水权水价改革逐步推进。逐步建立反映生态环境损害成本和修复效益、市场供需关系和水资源稀缺程度的水价形成机制，结合地下水超采综合治理试点工作，研究制定《关于推行“一提一补”农业节水机制的指导意见》，探索推广了“一提一补”水价改革，即：实行先缴费，后浇地；按价提费，按亩返还。“一提”，在水价（提水成本）基础上加收m3/0.2元。安装计量设施的按水量计收水费；未安装的按电量计收。“一补”，财政补助m3/0.1元，加收的水费与补助的资金构成节水调节基金，98%为精准补贴资金，2%为奖励资金，按面积平均返还用水户。全市12个县市区均已发布农业水价综合改革公告并召开动员大会，均已成立县级农民用水户协会并开设账户，均已开始实行农业水价改革新政策。

工业用水实行差别定价制度，城市居民用水推行阶梯水价制度，城市非居民用水推广超额累进加价制度，各行各业水价改革全面实施。11个县（市、区）完成了水权确权登记工作，发放农业用水户水权证97.47万套。

1.2 存在主要问题

长期以来，人多水少、水资源时空分布不均都是衡水市的基本市情水情。伴随着经济与社会的快速发展和气候变化的加剧，水生态损害、水资源短缺和水环境污染等新老问题同时凸显，严重阻碍衡水市经济社会可持续发展，用水安全问题十分突出。

一是高耗水产业比重大。从农业看，农业用水总量占全市用水总量的80%以上，小麦等高耗水作物用水占农业总用水量的80%左右，而且高耗水作物分布在地下水超采区；从工业看，工业产业结构不合理，化工、火力发电、食品、纺织、制革等高耗水行业偏重，用水量占工业用水总量的70%以上；从服务业看，洗浴和洗车等高耗水行业发展过快。产业结构与水资源承载能力不相符合，水资源、水生态、水环境面临巨大压力。

二是用水方式还较为粗放。全市农业有效灌溉面积720万亩中，仅50余万亩实施了喷灌、微灌等田间高效节水灌溉方式，大水漫灌现象仍旧存在，计量设施安装不足；节水意识弱，对水资源短缺的认识不足，一些企业和单位对节水工作不够重视，还存在污染水、浪费水的现象，城镇管网漏损率为20%左右，距离高水平的水资源利用之间还有很大的空间；城乡节水器具普及率低，城镇节水器具普及率仅70%，农村节水器具普及率仅30%。雨水、中水开发利用程度不高。

三是节水法规亟待完善。最近几年，尽管衡水市出台一批加强水资源管理的办法，但与“三条红线”管控相匹配的节水制度体系仍旧不健全，特别是综合性的节水管理规定仍未出台，节水还缺乏强有力的法律手段支撑。同时，从前制定的一些节水管理规定，也与生态文明建设的新要求不相匹配，需要尽快优化完善。治水管理体制不顺、取用水监测手段落后、区域水利执法能力薄弱等问题仍旧突出。

四是未建立节水利益调节机制。水资源要素未对转变经济发展方式形成倒逼，水资源的供需侧改革任务十分重。水权水价改革仍存在深层次矛盾，现行水价没能反应我市水资源稀缺程度，价格杠杆没能改善节水工作，后期还需要做大量工作来完善已制定出台的水权水价改革政策。节水成本远高于取用水水价，节水内生动力不足。

五是“节水优先”尚未成为全民的自觉行动。虽然全社会已初步形成爱水、惜水、节水意识，但对水危机、水忧患、水安全的认识仍有待加强，长期形成的不良用水方式和习惯需要根本转变，节水要变成每一个人的自觉行动。促进各行各业出台节约用水考核奖励机制仍未完成，节奖超罚未完全实现。开展节水宣传教育活动还不够深入扎实，节水制度和常识进社区、进学校、进机关、进企业、进农村，公众缺乏积极性、成效不明显。

2.主要对策

2.1 全面加强节水型社会建设

想要解决衡水市的缺水问题和提高衡水市的水资源承载能力，节约用水是根本举措。实行节水优先，因水制宜、量水发展，严格用水管理，在农业节水上寻找突破口，在工业节水和生活节水上实行新举措，不断推进节水技术与节水工艺的实行，提高全民节水意识，逐步建成节水型社会。

2.1.1 节水型农业建设

一是改善农业种植结构。大力推广节水品种，发展节水增效技术，减少高耗水经济作物种植面积，扩大旱地作物种植面积，扩大雨热同期作物种植比例，建设退耕工程。用节水作物代替小麦，将430万亩的小麦种植面积减少为330万亩，将小麦+玉米一年两熟制改为春播或晚春播玉米一年一熟制、苜蓿田夏季套种青贮玉米、油葵复种青贮玉米（或谷子）、早熟谷与夏玉米一年两作。将40万亩土地实施退耕还草、还林。逐步实现抗旱品种小麦的全覆盖。

二是农艺节水措施推广。大力推广保护性耕作技术（免耕、少耕和秸秆粉碎覆盖还田），水肥一体化等农艺综合节水措施，加强土壤肥力、培肥地力，提高土壤供水保墒能力，减少灌溉用水量。制定本地推广小麦、玉米、蔬菜水肥一体化技术和保护性耕作技术对应目标值。

三是灌区节水改造及高效节水灌溉工程。加快推进石津灌区和引黄、引卫等灌区续建配套与节水改造项目建设；积极推进高标准农田水利体系建设，大力发展规模化喷灌、微灌、高标准管灌等高效节水灌溉，推广咸淡混浇、井渠双灌技术，综合灌溉水利用系数保持在0.72。恢复改善灌溉面积100万亩，发展节水灌溉面积50万亩。

四是农业灌溉信息化建设。加快墒情测报、取用水计量、地下水位水量监测等农业灌溉信息化基础设施建设，配备具有水分信息监测和传输、作物缺水诊断和灌溉决策功能的精量控制灌溉技术和装备，努力实现农田灌溉的智能化和自动化。大中型灌区斗口以上计量率达到100%，灌溉机井计量设施计量率达到70%以上（其中以水计量20%、以电计量50%）。

五是高效农业节水示范工程。开展水效领跑者引领行动（水效领跑者是指同类可比范围内用水效率处于领先水平的用水产品、企业和灌区。水效领跑者引领行动将在工业、农业和生活用水领域全面展开，通过定期滚动遴选出用水效率处于领先水平的用水产品、企业和灌区，树立标杆，发挥示范效应，同时建立标准引导，建立促进水效持续提升的长效机制），建设一批高效农业节水示范工程，充分发挥示范效应。按照从业人员专业化、设施标准化、措施集约化、经营规模化、管理规范化的要求，结合发展现代农业产业园区，在条件具备的地区，力争建成高效节水示范工程3～4个。

2.1.2 节水型工业建设

一是围绕深入实施工业强市战略，紧密结合产业结构深度调整、新兴产业集群引领壮大，从节水即减污的战略高度，大力推进新型工业化。工业用水重复利用率达到85%以上，万元工业增加值用水量达到20.0m3左右。结合产业结构调整，优化配置水源。对淘汰一批的产业，逐步核减取用水量，有序合理关停企业自备井，以严格水资源的管控倒逼淘汰落后产能。对没有完成淘汰任务的县（市、区），暂停审批和核准其相关行业新建项目。对技改提升和重组整合一批的产业，按照以水定产的原则，重新进行水资源论证和取水许可，优先配置非常规水、外调水、地表水，严格控制取用深层地下水。在地下水禁采区内，除应急供水外严禁开凿取水井，在地下水限采区内，除应急供水和生活用水更新井外，严禁开凿取水井。

二是聚集产业转型升级，推进节水技术改造。根据七大高耗水行业用水、节水、洁水现状，重点推行节水工艺和设备改造、水循环利用、废水处理回用等节水环保技术，实现高效节水与绿色排放。集群在工业园区内的产业，实行统一供水、统一排水、统一集中处理、统一回用，提高工业用水循环利用率，降低单位产品取水量。

化工行业：推广聚氯乙烯母液，废水零排放集成技术，化学纤维制造业单位产品取新水量下降到24.00m3/t，化学原料和化学制品制造业单位产品取新水量下降到3.50m3/t。

火力发电行业：鼓励优先使用再生水等非常规水源。新建电厂必须采用空气冷却技术，单位产品取新水量下降到1.7m3/MW·h。

食品与发酵行业：推广取水闭环流程工艺，发酵废母液、废糟液回用技术，单位产品取新水量下降到3.12m3/t。酒精生产企业用水标准达到国家清洁生产一级标准，一次水用量20m3/t。

纺织行业：推广印染废水深度处理回用技术，其中棉、麻、化纤及混纺织物及纱线等单位产品综合取新水量下降至51.85m3/t，衣服单位产品综合取新水量下降至68.05m3/万件。2017年底前，印染企业完成低排水染整工艺改造。

制革行业：推广少氨或无氨脱灰工艺、制革废水分段交叉循环利用等技术，绒线、毛机织物（呢绒）单位产品取新水量下降到49.71m3/t。2017年底前，制革行业完成铬减量化和封闭循环利用技术改造。

三是结合“双千工程”，建设一批新型工业化产业节水示范基地。大力推进资源节约型、环境友好型新型工业化产业示范基地建设，建立健全用水管理组织，严格落实建设项目的主体工程与节水措施同时设计、同时施工、同时投入使用和用水计划到位、节水目标到位、节水措施到位、管水制度到位的“三同时、四到位”制度，实现节水精准发力、精细管理。在新型工业化产业示范基地和火力发电、纺织染整、化工等行业，选择技术水平先进、用水效率领先的企业，率先推广水效“领跑者”制度，对落实“节水优先”方针作出典型示范作用的企业，在大力表彰宣扬的同时给予适当政策支持。根据国家推进水效“领跑者”制度的部署和要求，建立节水激励机制。

2.1.3 节水型城镇建设

积极推进节水型城市和海绵城市建设，使城市建设能够满足人与人、人与自然的和谐相处。

一是强力推进城镇居民生活节水。建立用水产品水效领跑者指标与水效强制性标准相衔接的机制，选择水效指标高、市场占有率大、产品质量优的生活用水产品纳入水效领跑者目录，鼓励先进节水技术研发和推广。禁止生产、销售不符合节水标准的产品、设备。公共建筑必须采用节水器具，限期淘汰公共建筑中不符合节水标准的生活用水器具。引导和鼓励居民安装节水型器具，逐步淘汰非节水的用水器具。实现集中供水的农村居民生活用水，推行“一户一表，分户计量”。城镇节水器具普及率达到100%，农村达到30%；中型以上城镇生活与公共计量设施安装率达到100%。

二是加快推进公共供水管网改造。重点对城市使用年限超过50年和材质落后的供水管网进行更新改造，给地下水供水管网新建动态检测设备，通过供水管网DMA分区计量，对城镇各区域分开管理，建立数字化的漏水监测控制系统。公共供水管网漏损率降低到10%以下。推进新建公共建筑中水回用，单体建筑面积超过2万m2的新建公共建筑应安装建筑中水设施。

三是严格控制高耗水服务业的用水量。对于滑雪场、游泳池、洗浴、洗车等高耗水服务行业，要实行最严格的取水审批制度，坚决取缔非法取水。经论证批准的，应当严格按照工业节水技术规范进行建设和管理。在酒店和餐厅，有必要促进循环水的利用，探索洗澡水和住宿分开定价。现场生产销售纯净饮用水设备，规范取水市场行为，强制安装尾水回收设施，禁止尾水直接排放。再生水用于环境和园林绿化应当是强制性的，严禁将地下水作为景观、娱乐和环境用水。对于民用建筑的集中热水系统，应根据国家《民用建筑节水设计标准》采取水循环措施，以尽量减少水的浪费。

四是积极推进海绵城市建设。在城市总体规划、控制性详细规划、城市排水防涝、道路交通、城市水系、绿地系统等专业规划中纳入海绵城市建设的理念。在建设新城区、公园、道路、绿地、广场、水系等的过程中，要按照海绵城市的规划要求进行建设，做到系统治理、过程控制和源头减排。在旧城区，牢牢把握城市内涝、雨水利用、脏臭水处理这几个基本问题，结合城市棚户区、危旧房改造、城中村改造，进行全面治理，达到下雨不内涝、无脏臭水和热岛效应减轻的目标。

2.2 推进水资源配置工程建设

节水和结构调整工作进一步提升，优化配置水资源，充分利用外来水和本地水，积极利用非常规水，合理分配生活、生产和生态用水，加强水资源生态调度，合理规划供水工程，合理化水资源配置格局，保障用水安全。

2.2.1 充分利用引调水

南水北调工程：用足用好长江水是衡水保障供水安全的根本途径，实施衡水湖综合治理、地下水资源战略储备等南水北调充蓄调节工程建设，扩大南水北调受益范围，提高供水保证率，改善区域水生态环境。研究南水北调与当地水联合调度方案，保障受水区供水安全。积极推进东线后续工程前期工作，争取早日向衡水供水。

引黄工程：到2017年，引黄入冀补淀工程（衡水段）建成通水，新增引黄水量5932万m3，向滏东排河沿线农业灌溉供水。完善位山引黄入冀工程体系，合理利用潘庄引黄线路，引足用好黄河水。

区域水资源配置工程：加强河湖水系连通工程建设，构建“多源互补、丰枯调剂”的水网体系，完善引岗黄济衡等连通工程，积极谋划王快水库引水工程。

2.2.2 充分利用非常规水

雨水、再生水、微咸水等非常规水开发利用潜力较大，是缓解衡水市水资源短缺矛盾的重要途径。

再生水利用：按照统一规划、集中处理、合理配置、分质供水的要求，大力开发利用再生水。制定实施全市城镇生活污水处理及配套设施建设“十三五”规划，加快重点镇污水处理厂建设，加快推进污水处理厂升级改造。再生水年利用量城市污水处理率达到95%，县城污水处理率85%。新建再生水处理工程5个，再生水利用量达到10万m3/d。将深度处理达到一定的水质指标的再生水，用于浅层地下水回灌用水、工业用水、农林牧业用水、城市非饮用水、景观环境用水等，再生水年利用量达到0.3亿m3。

雨水利用：结合新型城市化建设和工业园区建设，通过“渗、滞、蓄、净、用、排”等多种生态化技术，构建城市低影响开发雨水系统。新建小区与建筑要同时建设雨水渗、净、收系统，适当开展屋顶绿化；已有的小区和建筑可根据实际情况对景观和绿地进行低影响改造。对小区的非透水路面进行透水性铺装，增大雨水渗透面积；根据小区已有的景观与水体，建设雨水花园、雨水湿地、下沉式绿地和蓄水池，收集的雨水可以进行绿化灌溉、道路清洗和景观水体补充等，做到雨收旱用。新建城区硬化地面非渗透面积达到60%以下。推进城市雨水收集、处理和资源化利用，对排水管网进行雨污分流的改造。

微咸水利用：结合地下水超采综合治理项目，积极开展咸淡混浇设施与灌溉技术攻关，大力推广微咸水与地表水轮流灌溉或混合灌溉，利用好微咸水资源。目前微咸水利用量达2亿m3。

2.3 创新节水体制机制

2.3.1 加快水权水价改革

一是要加快水权制度实施。按照水资源用途管制、总量控制指标和节约用水要求，积极推进取水许可制度改革，对取用水户实行水资源使用权确权登记，对取用水户实行水资源使用权确权登记，建立健全用水权分配制度。在地下水超采综合治理试点的基础上，研究制定水权交易指导意见，先行在严重缺水地区开展多种形式的水权流转，鼓励和引导地方、行业、用水户之间开展水权交易。

二是全面推进水价综合改革。现行水价要与资源稀缺、市场供求、生态环境损害成本和修复效益形成关联。改革农业水价，确定合理供水价格，先期实行“一价清”，逐步实行阶梯水价，实行超计划累进加价。鼓励供水工程管理单位向大用户直接供水，对政府指导价和协商定价进行前期试点。在地下水超采综合治理试点地区和农田水利工程设施较好的地区率先完成农业综合水价改革任务。加速推进差别电价改革，扩大差别电价加价范围，把实行差别电价的范围扩大到所有行业的淘汰类、限制类生产设备用水，提高电价标准。加速推进城镇生活用水阶梯价格改革，县级及以上城市全面推行居民阶梯水价制度，实行超定额、超计划累进加价制度。对于洗浴、洗车等高耗水行业，实行特殊水价。特殊工业用水价格要比城市非居民用水价格高5～10倍。出台优惠政策，鼓励各行各业使用非常规水。

2.3.2 推进水资源费税改革

按照摸清底数、建章立制、规范流程、科学合理、应征尽征的思路，加快推进我市水资源费改税试点工作，建立以确定纳税人、征税对象、税额标准、税收优惠、征收管理为主要内容的水资源费改税基本制度。要加强与有关部门的沟通协调，积极争取上级支持，加大对我市水资源税费改革的力度。强化水资源费改税的政策法规研究，开展影响评估，确保试点工作的顺利进行。

2.3.3 创新节水投融资机制

要充分运用国家用于水利建设的抵押补充贷款、专项建设基金、过桥贷款等金融政策，筛选重点节水项目，建立投融资平台，推行政府购买服务，积极争取信贷资金。实施节水市场统一准入制度，定期对农业、工业、生活节水和河道治理等重点领域的项目进行筛选，并及时向社会公布。重点领域项目由社会资本投资建设或运营，与国有投资项目享有同等政策待遇。推进政府与社会资本合作(PPP)模式，推广股权、项目受益权、特许权、排污权质押融资，鼓励和引导社会资本以PPP方式参与节水项目建设和运营。借鉴河北工程大学合同节水管理的运行经验，充分利用水利部牵头、京津冀参与创建的合同节水市场平台，在城市节水、农业节水和河道生态治理等领域大力推广合同节水模式。

2.3.4 探索水用途管制

参照国家国土空间管制的基本思路，积极探索和推进水用途管制，实施定量与定性双重约束，强化用水管理，促进产业结构调整，实现水生态水环境的持续改善。健全"三条红线"控制指标体系，细化市、县用水总量，制定年度用水计划，明确农业、工业、生活和生态用水指标，加强监督和考核，严格执行水资源开发利用法定程序，从根本上扭转损害生态环境的经济发展方式。□