PPP项目风险合理分担影响因素的ISM- MICMAC研究

梅建明,张 宽

(中南财经政法大学 财政税务学院,湖北 武汉 430073)

一、问题的提出

随着我国新型城镇化战略的大力推进以及人民日益增长的美好生活需要，对公共基础设施的发展提出了新的要求。然而目前各地方政府财政资源极其有限，仅仅依靠传统的政府投资模式已经无法满足社会对公共基础设施的建设需求，因此，如何有效供给公共基础设施，成为各地方政府面临的重要课题。自2014年来，在财政部[2014]76号文等一系列政策的大力支持下，PPP模式在我国公共基础设施领域的应用如火如荼。据财政部PPP中心“全国PPP综合信息平台项目管理库”统计显示，截止到2020年2月底，管理库累计项目数为9440个，累计投资额14.38万亿元，涉及交通运输、市政工程、城镇综合开发等19个领域。然而，PPP模式在我国公共基础设施领域广泛应用的同时，也存在着诸多的问题。由于PPP项目普遍合作周期较长、项目融资结构复杂、利益主体众多以及项目合同的不完全契约性，导致风险不可避免地存在于项目全周期。那么，如何应对PPP项目所存在的风险，将对其发展产生重大影响。已有研究表明，政府与社会资本之间的风险合理分担是利用 PPP 模式建设基础设施能否成功的关键[1]。合理的PPP项目风险分担机制是对各参与主体利益和实现多方有效合作的必要保障，同时也是PPP模式优势的体现。而制定有效的PPP项目风险分担机制的前提，在于深入了解影响风险分担的各种因素，在此基础上才能制定出合理的PPP项目风险分担机制。基于此，本文通过对影响PPP项目风险合理分担的因素进行深入识别和分析，找出关键影响因素并提出应对策略，从而为制定有效的PPP项目风险分担机制奠定坚实的基础，这对当前我国PPP项目的健康发展有着重要的理论和实践意义。

目前，国内PPP项目风险分担的研究主要集中在风险分担原则、风险分担方法等方面，如刘新平等、刘江华对风险分担原则进行了分析，认为风险分担要与参与方的风险管理能力、风险控制能力、风险偏好、风险损失承担能力等相匹配[2] [3]。研究方法上，主要以博弈论、理想点法、Shapley值法等定量分析方法为主。梳理文献发现，对PPP项目工程领域的风险分担影响因素有不少学者进行了深入研究,如尹贻林等运用系统工程的解释结构模型(ISM)对工程项目风险分担影响因素之间的层次关系及作用机理进行了探究[4]。但已有的相关研究整体缺少对PPP项目风险分担影响因素的系统深入分析，只是简单归纳并且较为碎片化，未对PPP项目风险分担影响因素的内在关系和作用机理进行探讨。本文欲在现有PPP项目风险分担研究成果的基础上，构建ISM模型对PPP项目风险分担影响因素的层次关系及其作用机理进行深入探究，并引入MICMAC分析方法对影响因素的依赖性和驱动力进行分析，从而找出影响我国PPP项目风险合理分担的关键因素，为进一步构建PPP项目风险分担模型，提高风险分担的有效性提供理论依据。

二、PPP项目风险分担影响因素识别

PPP项目风险分担的影响因素主要涵盖以下四个方面。

1.项目因素。主要包括项目属性(P1)和合同设计(P2)。由于PPP模式主体众多、主体角色多重性、内容繁杂、期限较长，且大多数项目属于基础设施与公共产品和服务类项目，涉及公众安全和公共需求，因此风险分担必须要结合项目的属性来确定。Vega认为，结合工程具体项目类型和特征来设计风险分担方案是实现风险合理分担和多方共赢的前提[5]。Hwang以新加坡的公私合营项目为例，研究发现公私双方需结合项目特征来制定风险分担方案[6]。PPP项目风险分担方案由合同约定，因此通过完善的合同体系设计来确定各参与主体之间的法律关系，确保权利义务清晰，直接决定着政府和社会资本合作的根本初衷及其实现程度。Milner指出，通过在合同中明确界定各方的权利与义务以及风险分配方案，可实现风险在政府与私人两部门的合理分担[7]。Chung等以澳大利亚公路 PPP 项目为例，认为合理的合同设计对项目风险管理会产生积极作用[8]。因此，项目属性和合同设计会对PPP项目风险的合理分担产生重要影响。

2.风险因素。主要包括风险类型(P3)、风险发生概率(P4)以及风险预期损益(P5)。对PPP项目潜在的各项风险进行全面的识别和分析是实现风险有效分担的基础[9]。不同的风险类型、风险发生概率以及风险预期损益与PPP项目参与方的风险控制能力以及风险承担意愿紧密相关，对参与方的风险应对措施产生不同的要求，进而影响风险分担比例[10]。

3.参与方因素。主要包括参与方风险控制能力(P6)、风险承担意愿(偏好)(P7)、项目参与程度(P8)、参与方对PPP模式的理解(P9)、谈判地位(P10)。风险分担方案的制定应与项目参与方的风险控制能力、风险承担意愿(偏好)相匹配，这已得到了学界的一致认可。在项目参与程度方面，公私双方在项目开展过程中对管理和运营方面的参与程度不同，会影响合作方对风险的判断以及应对策略的制定[10]。而项目参与方对PPP模式的理解也会影响到风险的合理分担，政府部门与私人部门对PPP模式的理解存在着误区，政府部门倾向于将更多的风险转移给私人部门承担，而私人部门则认为PPP项目合作周期过长，风险难以把控，为了规避合同期较长所带来的未知风险，往往只愿意建设而不愿意经营基础设施。此外，有些私人部门认为高风险伴随着高收益，在利益的驱使下，会选择承担更多甚至于超过自身控制能力的风险。这些错误理解使得参与方在项目风险分担谈判过程中难以保持公平正常心态，影响风险的合理分担。此外，政企双方的谈判地位也会影响到风险分担，在公私部门合作当中，双方不对等的权利关系使得风险分担的结果无法有效遵循风险分担的基本原则，弱势方往往承担着更多的风险[11]。

4.合作机制因素。主要包括利益分配(P11)、谈判策略(P12)、信息对称性(P13)、信任程度(P14)。在PPP项目风险分担谈判过程中，政府与社会资本的利益诉求并不一致，项目最终的成功依赖于双方的良好合作。因此，要在实现PPP项目整体利益最大化的同时，保证双方的利益最大化。那么，如何进行利益分配将会影响到PPP项目风险分担的效果。政府与社会资本方的利益分配与所分担的风险相匹配有利于风险的公平分担[12]。风险分担谈判过程是双方的一种博弈行为，双方所采取的谈判策略也将会影响到风险分担的结果，公私双方不同的出价顺序会影响风险分担的结果[13]。政府与社会资本方在PPP项目合作过程中的信息对称性以及信任程度也会对风险分担产生影响；在信息完全与信息不完全条件下的PPP项目风险分担结果会有差异[14]。信任对风险分担与项目管理绩效具有正向作用[15]。

三、风险合理分担影响因素的ISM 模型

1.方法与原理。解释结构模型 (ISM)由Warfield JW于1974年提出，用于分析复杂的社会经济系统结构问题。该模型通过将复杂的系统分解为若干子系统，结合专家的实践经验以及专业知识，对各子系统要素间的相互关系进行判定，利用矩阵以及计算机技术对各要素及其相互关系进行数据化处理，然后运用有向图，使各要素之间的关系变得层次化和条理化，最终构成一个多级递阶的结构模型。此模型以定性分析为主，可以将系统内各要素间错综复杂的关系转化为直观的具有良好结构关系的模型，目前在能源、企业管理、风险管理等领域应用广泛。

2.构建结构自交互矩阵。在建立ISM 模型之前，首先要判断各因素之间的相互关系，并以此为依据建立结构自交互矩阵(SSIM)，来系统反映各要素之间的内在联系。在ISM建模方法中，通常用V、A、X、O 表示要素间的相互关系，具体含义如下。

结合调查结果对PPP项目风险分担影响因素之间的相互关系进行确定，并运用上述符号进行标注，最终结果如表1所示。

表1 PPP项目风险分担影响因素SSIM

3.建立邻接矩阵。将上述结构自交互矩阵(SSIM)转化为邻接矩阵S，表示不同因素之间直接的结构关系。将图中的 P1，P2，P3，P4，P5，P6，P7，P8，P9，P10，P11，P13，P14按照以下规则建立邻接矩阵：S=(Pij)14×14，当 i≠j 时，“V”表示Pij= 1，“A”表示Pji= 1，“O”表示 Pij= Pji= 0，“X”表示 Pij= Pji= 1，当 i = j 时，Pij= 1；默认影响因素对其自身有影响，邻接矩阵见表2。

表2 邻接矩阵S

4.可达矩阵计算及层次化处理。首先计算可达矩阵。可达矩阵(R)用矩阵形式描述系统内具有内在联系的因素之间经过各种通路可以到达的程度。它根据推移律和布尔代数运算规则，对邻接矩阵进行计算，即令 S1=(S+I)，Sk=(S+I)k，其中 I 为单位矩阵；当(S+I)k-1≠(S+I)k=(S+I)k+1=R时，R即为可达矩阵。矩阵之间的运算需满足布尔代数运算法则，即 0+0=0，0+l=1，1+0=1，1+l=1，0×0=0，0×1=0，1×0=0，1×1=1。依据上述计算规则，借助 Matlab 编程，可得 S1≠S2≠S3≠S4=S5，即R=S4为可达矩阵，如表3所示。

表3 可达矩阵R

其次进行层级划分。层级划分根据分析各个因素的可达集R(Pi)、先行集Q(Pi)、共同集R(Pi)∩Q(Pi)，从而将各风险分担影响因素分解成相互独立的不同层级。其中可达集R(Pi)是由因素本身以及它可能到达的其他因素组成，即可达矩阵R中每一行Pi对应矩阵元素为1的所有列因素的集合；先行集Q(Pi)是由因素本身和可能到达的其他因素组成，即可达矩阵R中每一列Pi对应矩阵因素为1的所有行因素的集合，结果如下表4所示。

表4 PPP项目风险分担影响因素的层级划分

层级划分根据R(Pi)∩Q(Pi)=R(Pi)的原则，依次确定因素间的层级关系，首先由R(Pi)∩Q(Pi)=R(Pi)可得到最顶层L1的因素集，然后将L1中的因素从表4中剔除掉，重新按照上述原则来确定L2层的因素集，同理直到确定出最底层Ln因素集。由此可以得：L1={2,5,7,11,12}；L2={4,9}；L3={6}；L4={3}；L5={1,8}；L6={10,13,14}。

5.ISM模型构建。根据因素层次划分结果及可达矩阵，得出PPP项目风险分担影响因素的ISM模型(图1)。

图1 PPP项目风险分担影响因素ISM模型

由ISM 模型可知，影响PPP项目风险分担的因素构成了一个系统，它们彼此存在相互关联：①处于最底层的因素有谈判地位(P10)、信息对称性(P13)、信任程度(P14)，是影响PPP项目风险合理分担的基础性因素，对于PPP项目风险的合理分担具有根本性的深层次影响，是推进PPP项目风险合理分担亟需解决的问题。②处于最顶层的因素包括合同设计(P2)、风险预期损益(P5)、风险承担意愿(P7)、利益分配(P11)、谈判策略(P12)，是影响PPP项目风险合理分担最直接的因素，也是系统最终的影响目标，并且这些因素之间属于强连通模块，其影响可以互相传导。这些问题的解决多数需要通过底层和中间层因素。比如通过参与方对PPP模式的正确理解，可以有效提高风险承担意愿、增强合同设计的科学性和完备性等。③处于中间层(L2、L3、L4、L5)的因素包括项目参与程度(P8)、项目属性(P1)、风险类型(P3)、风险控制能力(P6)、风险发生概率(P4)、参与方对PPP模式的理解(P9)。这些因素属于间接影响因素，并且具备层层递阶的关系，可通过底层因素的解决传递给顶层。在中间层中，存在两条传导路径：一是项目参与程度会受谈判地位、信息对称性、信任程度三个因素的约束，并对风险类型产生影响，风险类型也会直接影响风险控制能力，比如政治风险适合于政府来承担而运营风险适合于社会资本方来承担，风险控制能力的大小可影响风险发生的概率，从而影响最终的顶层目标。二是项目属性，属于相对独立的因素，它并不受底层因素的影响，它会直接影响参与方对PPP模式的理解，最终影响到顶层。

四、风险分担影响因素的MICMAC模型

在确定ISM模型的基础上，运用交叉影响矩阵相乘法(MICMAC)来评价PPP项目风险合理分担影响因素的驱动力和依赖性，进而明确各影响因素在系统中的地位和作用。各因素驱动力的大小由该因素在可达矩阵R中对应的行因素之和确定，依赖性的大小由该因素在可达矩阵R中对应的列因素之和确定。一般来说，依赖性较高的问题，需要先通过解决大量的影响因素才能解决，而较高驱动力的因素则先解决它，便可解决其他影响因素。

根据影响因素驱动力和依赖性的大小，将其分为四类：独立簇、联动簇、依赖簇和自治簇[16]，分别对应于坐标系的四个象限。其中，位于第Ⅰ象限的影响因素依赖性和驱动力均很弱，这类因素与系统是断开的，属于自治簇。位于第Ⅱ象限的影响因素具有很强的依赖性但驱动力很弱，容易受到其他因素的影响，属于依赖簇。位于第Ⅲ象限的影响因素依赖性和驱动力均很强，它们的任何变化都会对其他因素造成影响，并对自己产生反馈作用；但这类因素并不稳定，属于联动簇。第Ⅳ象限的影响因素驱动力很强但依赖性较弱，属于独立簇。通常，具有很强驱动力的因素被称为关键因素。

1.自治簇影响因素。只有参与方对PPP模式的理解(P9)1个。这个因素独立于系统之外，但对系统有很强的影响。这可理解为参与方对PPP模式的正确理解是PPP项目风险合理分担的前提条件，因此，我国需要加大对PPP项目相关知识的普及，增进参与方对PPP模式的理解，从而树立正确的PPP项目风险分担理念。

2.依赖簇影响因素。有合同设计(P2)、风险发生概率(P4)、风险预期损益(P5)、风险承担意愿(P7)、利益分配(P11)、谈判策略(P12)。此类影响因素依赖性较强而驱动性较弱，往往需要依赖其他问题的解决而被解决。比如合同设计的完备性及有效性很大程度上依赖于参与方对PPP模式的理解以及对风险的认知是否到位，利益相关者的风险承担意愿与风险发生概率和风险控制能力之间存在着依赖性；当利益相关者的风险承担能力很强时，便能够有效降低风险发生概率，从而提高利益相关者的风险承担意愿。

3.联动簇影响因素。此类影响因素没有，说明选取的影响因素都较稳定。

4.独立簇影响因素。包括项目属性(P1)、风险类型(P3)、项目参与程度(P8)、谈判地位(P10)、信息对称性(P13)、信任程度(P14)。此类影响因素驱动力很强，在系统里承担着驱动的角色。项目属性及风险类型，要求合理的PPP项目风险分担方案必须要结合PPP项目的属性和风险类型进行分担；项目参与程度、谈判地位、信息对称性、信任程度说明目前PPP项目发展过程中政府与社会资本之间的合作机制十分重要，建立良好的合作关系，加强协同决策，对于促进PPP项目风险合理分担起着重要作用。这些都是驱动PPP项目风险合理分担的关键性因素。

值得注意的是，风险控制能力(P6)处于象限的中间，其驱动性和依赖性都处于较强的地位，属于核心因素，这也与ISM模型中的结果相吻合，表明该因素既受下层因素约束，又能影响上层因素，因此必须要结合利益相关者的风险控制能力进行风险分担，才能保证风险分担系统的稳定性和有效性。

图2 PPP项目风险分担影响因素MICMAC

五、结论与启示

研究显示，目前影响PPP项目风险合理分担的因素在于政府与社会资本之间的合作机制存在着诸多问题，这也反映了我国目前PPP项目发展的实际情况。首先，部分PPP项目不成功的主要原因源于个别地方政府的失信行为，导致政企双方之间的信任不足，致使双方在项目风险分担谈判过程中都较为保守；风险分担的结果导向容易变成单方利益最大化而不是为提升项目整体绩效。其次，政府在项目运行全过程中的强势使社会资本方在谈判中处于劣势，导致社会资本方承担了超出自身控制能力或本不属于自身承担的风险，违背了风险分担与风险控制能力相匹配的原则。最后，政企双方信息对称性与否会直接导致双方行为所带来的道德风险或者逆向选择，彼此之间存在机会主义行为预期，大大增加了交易成本，影响风险分担的谈判进程，不利于风险的合理分担。而这些因素由于难以量化并具有隐性特征，其重要性往往容易被PPP项目参与者所忽略，长此以往便难以建立政企双方之间的长效合作关系，降低了社会资本对于PPP项目的参与热情。

基于此，笔者认为，首先，PPP项目本质上是政府部门与社会资本之间的公平合作，政府和私人部门均需加深对PPP模式的理解，作为政府方要转变传统的政府强势地位观念，保持与社会资本平等的谈判地位，不能利用权力优势任意转移风险；作为私人部门要合理利用自身的技术和管理优势来制定谈判策略，不能有意逃避风险、推诿风险抑或利用风险来谋取不正当利益，要为双方风险分担谈判营造良好的、公平的外部环境。其次，政府与社会资本之间应建立长效的合作机制，如激励机制、利益分配机制、共享机制等，调动双方的积极性，增进彼此信任，加强协同决策，减少由于信息不对称所造成的道德风险或者逆向选择，避免产生新的风险。同时，要构建政府诚信履约考核机制，对政府履约行为进行监督约束。再次，在制定风险分担方案时，应在充分认清风险属性的基础上综合考虑 PPP项目的特点、双方风险控制能力、风险承担意愿等因素，进行合理分担，增强风险分担方案的科学性和有效性，不能一概而论，简单复制。最后，政府和行业主管部门应尽快建立一套符合我国国情的PPP项目政策法律标准，完善相关法律法规体系，为PPP项目风险分担提供制度保障。比如具有行业标准的PPP项目合同标准示范文本等，为PPP项目应用提供统一的参考。