城市地下综合管廊PPP项目融资风险管理研究

2021-01-08崔宝霞王玉婷

河南建材 2021年5期

关键词：管廊隧道管道

崔宝霞王玉婷曾光王莹

内蒙古科技大学（014010）

近年来，我国经济水平的不断发展，同时也推动了城市化的进程。城市地下综合廊道是城市中地下空间统筹发展中重要的组成部分，其的存在能够将市政管线收容在内从而形成了完善的城市地下管线体系，能够有效推动城市的发展。

1 城市地下综合管廊及PPP模式概述

1.1 城市地下综合管廊

城市地下公共工程隧道指的是在城市道路下修建市政公用隧道，整合城市地下管线，实行了统一规划、建设以及管理，实现地下空间和地下空间的综合利用。共享资源管道是指城市的供水和排水系统排水系统管道是城市燃气、热力、电力、通信、广播电视、工业及其附属设施的重要基础设施和生命线，保证了城市的可持续发展和城市运营。萨缪尔森（Samuelson）在1954年首次提出了准公共物品的正式定义，即一种增加一个人对某种物品的消费而又不减少任何人可以消费的商品的物品。它强调了项目的基本特征。此外，准公共产品还具有不完整的产权以及范围定义的动态性和相对性。前者通常意味着单个消费者拥有使用权，但没有所有权，后者表明商品的准公开不是静态的和绝对的，社会经济环境和科学技术水平的变化可以使准公共物品和私人物品互换。此外，准公共物品必然会对外部环境产生积极或消极的影响。这个是准公共的外部。可以发现城市地下综合管廊是典型的准公共建筑产品。现阶段，为能够有效解决城市道路拉链的问题，我国城市地下基础设施建设由来已久，迫切需要利用地下空间资源，建设地下综合管廊，为供电、供水、排水、天然气等工业管道提供一个集中管理的场所，早期公共隧道完全由政府投资铺设专用管道，具有很强的产权和经济效益排他性。现在公共隧道亟待发展，产权和排他性逐渐弱化，它还没有完全被市场价格所控制，公共设施隧道的主要供应商不是一成不变的，实现多主体供给，为社会资本提供支持干预。值得注意的是，政府不提供的产品是准公共产品产品。作为只要是由多主体联合决策提供的，都是准公共产品，这充分证明了社会资本的引入在一定程度上是可行的，经营过程不会改变准公共产品的属性。地下公用工程隧道建设的主要目的是解决地下管道的铺设问题。同时，它的积极外部性也非常明显。通过消耗管道用户，可以改善外部收益。换句话说，综合管廊的建设可以带动钢铁，机械设备，信息情报和大量人力资源的投资，对促进经济增长起到一定作用。同时，集中的管道铺设管理可以节省污水和供水成本，大大降低人们的生活成本，增强公众对公益的共识。同时，综合管廊可以提高城市建设的效率。对综合承载力和新型城镇化的发展质量起着非常重要的作用[1]。

1.2 政府与社会资本合作模式

PPP模式的推广对政府职能转变和公共服务水平的提高提出了更高的管理要求，政府各部门要树立强烈的平等合作意识，注重政策制定、市场监管和引导服务，社会公众产品公司的直接提供者已经转变为社会资本的合作伙伴和社会资本的监督项目，购买力应该根据各地实际情况，通过给予优惠、核定价格标准、给予财政补贴、明确独家协议等方式，要稳定社会资本的预期效益，加强工程造价监控，必须充分调动社会资本的积极性，防止不合理的利润转移或利益转移。政府与社会资本之间风险的合理配置应建立在风险与社会资本平等的基础原则上，项目建设和运营风险由社会资本承担，法律和政策调整风险由政府承担，而自然灾害等不可抗力风险应由双方共同承担派对。要在平等协商、遵守法律法规的基础上，按照权利义务明确、制定效率高、规范化的原则。双方必须有强烈的契约意识。

1.3 城市地下综合管廊PPP模式融资研究

地下管道廊在我国起步较晚。继上海浦东新区张阳路之后，大陆第一条现代地下公用工程隧道，广州大学城，宁波等城市都在积极规划和建设公用工程隧道。如奥运村、上海世博园等，公用隧道台湾最发达。投融资运营模式是政府企业合资的另一种典型模式，即政府投资占综合管廊总成本的一定比例，剩余成本由管道单位按一定比例分配考虑空间后，管道安装成本和传统管道安装成本的关系。为保证公共隧道建设的连续性，建立了公共隧道建设专项资金，并通过了各级法律法规，限制了公共隧道的使用和管理基金。在同时，建立了完善的管理体系，包括公共建筑设计标准工程隧道、成本分摊和内部维护[2]。

2 城市地下综合管廊PPP模式融资适用性

2.1 技术的可行

公用事业隧道作为一种准公共产品，属于城市基础设施，具有较强的外部性。一方面，向进入公用隧道的管道单元收取的公用事业和管理费可以达到应有的效果。另一方面，公用事业隧道的建设可以使周围的基础设施、建筑物和土地获得增值收入。从国内外成功的PPP项目来看，其大多是准公共产品，具有投资大，政府定价高，运行成本高，投资回报不确定，社会公益性强的特点。公用事业隧道恰好符合这些特征，可以为两者的结合提供更多的便利。

2.2 市场的需求

地下综合管廊是一个具有很高技术要求的复杂地下管道通道。这需要投资者具备筹集资金和运作的能力。而且，这些年来我国的城市管道比较混乱，对公用事业管廊的需求已成为非常紧急的情况。对综合管廊的巨大需求不仅可以依靠资金来进行大规模的基础设施建设。相反，还必须采取全面的业务运作方式。在合理利用资金的同时，必须提供足够的资金支持，鼓励社会资本积极参与地下管廊的建设，建立合理的收费机制和相应的运行管理机制。

2.3 社会的期望

PPP模式的采用可以有效地发挥社会资本在资金管理、专业技术和管理方法上的优势；有利于政府在基础设施建设中的职能角色从政府角色转变为社会资本角色。通过政府和各种社会资本的整合，可以大力推动基础设施建设投融资机制的创新，以动员市场进行有效的资源配置，促进混合所有制经济的发展。

3 城市地下综合管廊PPP模式融资风险的识别

3.1 风险管理的概念

无论项目规模大小，风险都是巨大的。工程部处在一个不断变化的环境中，再加上项目本身的复杂性、参与方的多和决策者的能力等都可能带来一些未知的风险，而风险的发生可能导致项目运营失败和合同终止争议等，在风险发生时，进行适当的风险管理是非常必要的。风险管理是指为应对某些已知的风险管理而做出决策的过程，是一种能够有效管理可能偏离项目目标的技术方法。

3.2 风险评估的概念

风险评估是在对风险进行全面、系统的识别后，对风险发生的可能性及其后果的严重性进行评估和度量。风险估计指的是对系统所有风险场景进行全面的分析，以确定风险发生的可能性以及对系统的影响程度。风险评估是对系统的各种风险的系统分析和度量，是对系统总体风险水平的综合评估。两者之间的区别在于风险估计的对象是单一风险，而不是系统的整体风险。其主要估计风险。在风险管理过程中两者是紧密相关且不可或缺的。一般来说，应该同时执行。

4 政府的风险管理措施

社会资本主要承担施工风险和经营风险，对于施工风险而言最重要的是建立标准的合同条款，施工过程涉及许多合同条款，综合管廊的建设属于隧道施工类别，具有广泛的意义。风险范围广，容易引起纠纷和变更。一方的标准化合同是当事方履行其权利和义务的基础，也是解决方案。在制定和签订特许经营合同的过程中，应注意支付标准化和合法性，特别是在成本绩效评估、特许经营变更及利润分配等方面。操作风险最重要的是建立合理的收费机制。我国已有相关研究，但所涉及的走廊长度相对较短，融资方式以政府融资为主。而PPP模式下的管理机制并不适合于运营。可以借鉴国际上现有综合管廊运营收费机制的成功经验，结合我国国情，创新建立适合的综合管廊收费机制。鉴于法律风险，政府有关部门应尽快完成综合管廊的建设。法律制度可以为综合管廊的建设提供法律依据，并在运行过程中不断完善法律，从而增强法律的可操作性和实用性。同时，要完善公用事业隧道的财政补贴政策、风险分担制度、绩效指标和考核机制，积极促进公用事业隧道的持续稳定运行，完善税收管理、审批和环境保护工作，为特许项目提供相应的支持，同时保护自己的权益。