我国污染物总量控制制度的实践与反思

段丽杰 ，史 选 ，赵 肖

(1.中共广州市委党校海珠分校，广东 广州 510000；2.广州市生态环境局,广东 广州 510000；3.生态环境部华南环境科学研究所,广东 广州 510000)

0 引言

从“九五”至今，污染物总量控制制度一直是我国环境管理的核心制度，担负着治污减排的主要责任，对产业结构的调整升级、主要污染物总量的减排、环境质量改善以及环境基础设施的建设和能力提升发挥了重要作用[1-2]。但总量控制制度实施以来，其作用有一定的局限性：综合水平不高且处于波动不稳定的状态；制度效应和局部政策之间的关联过于密切，没有能够形成更为客观、独立、稳定的制度体系；同时，总量减排和环境质量以及公众的直观感受并没有统一起来，直接影响制度的公信力。造成上述问题，既有源自国内相关领域科学发展层面的原因，也有出自制度设定层面的因素，在完善总量控制制度体系时须统一起来。

1 科学基础层面

1.1 科学基础层面的不足

污染物排放总量控制是一项政策性和技术性都很强的工作，科学技术是政策强有力的支撑，然而我国总量控制制度的科学支撑和引领作用不足。目前在此方面存在的欠缺主要有三个方面[3-5]。

1.1.1 目标污染物种类及总量确定不科学，总量控制与质量改善缺乏同步

一方面，污染物总量控制对象涵盖面窄且几经变化。目前，污染物总量控制制度主要针对大气污染和水污染的问题，对于土壤污染尚未实现有效控制。现行的污染控制也大多集中于点源污染，对非点源污染缺少有效的技术和政策法规约束，而非点源污染在污染物来源中的占比逐年升高，因此在很大程度上影响污染减排的环境质量改善效果。另一方面，目标总量的确定没有基于环境容量。现阶段的总量确定以减排潜能为主要考虑因素，按照基准年排放总量进行确定，没有基于环境容量大小，也没有基于污染物排放与环境质量改善之间的输入响应关系，不能反映总量控制的真实需求。同时，现阶段的总量分配也是以行政区域作为划分单位，割裂了环境要素的整体性，且层层分配环节使得总量目标在下达到目标单位时存在较大误差。

1.1.2 污染物产生和排放的数据基础薄弱，总量控制难以支撑质量改善

总量制度能够切实起到改善环境的作用，需要有完善、准确的污染物监测与统计体系作为支撑。目前总量控制监测和统计体系不完善：一方面，缺乏完善的污染物产生和排放数据监测体系。监测没有做到全覆盖，小源、分散源和移动源等均未完全纳入到监测体系。污染源监测频次和项目亦不能满足总量控制量化和精细化的管理要求，不能及时、全面、准确地反映污染源的排污状况。另一方面，排污监测硬件的投入普遍不足，自动监测水平较低，监测信息化程度不高。受监测技术的影响，统计口径难以对污染源进行全覆盖，统计数据的测算方法亦不够严密和统一，降低了数据的真实性、准确性和可对比性。

1.1.3 污染减排科技驱动不足，难以从污染产生到排放实现高效防控

“十三五”以来，污染物源头预防和过程控制因科技驱动不足面临巨大压力。一方面，能源消费量大、对外依存度高，但因资源开发和使用的先进技术欠缺而难以实现有效的源头防控。当前，资源利用效率依然不高，清洁生产也因新能源和可再生能源等清洁能源的应用能力不足而难以贯彻到生产过程当中，燃料燃烧产生的废气污染物和工业固体废物量巨大，致使资源环境承载能力已逼近或超过自身的承载能力。另一方面，污染治理科技贡献率不高。当前污染治理缺乏现代化高新技术体系支撑，已有的技术和设备对于目前产生的污染物难以进行高效和全面地治理，导致污染物在环境中逐年积累富集，最终将导致环境超负荷承载。上述源头预防和过程控制两方面的技术短板使得总量控制面临捉襟见肘的局促。

1.2 科学基础层面的完善措施

1.2.1 目标污染物种类及总量确定

(1)受控污染物的选择

受控污染物选择是总量控制制度的核心，在现阶段污染种类多样的情况下，总量控制领域需要从目前的大气污染和水污染扩展到土壤污染领域，重点解决雾霾、水体黑臭、土壤重金属污染、农村环境保护的突出环境问题。监控对象也需要针对污染特征相应增加，重新梳理并制定受控污染物。在决定污染物总量控制对象时也不宜一刀切，建议在设定基准范围的原则下因地制宜，由地方政府根据行政区域的特点自行确定总量控制的重点污染物，有利于总量控制制度发挥最大效能。

(2)受控污染物总量的确定和分配

受控污染物总量确定和分配是保障总量制度实施成效的关键。首先要加快区域环境容量研究，明确污染和环境输入响应关系，以环境容量为基准确定总量目标，再向边界内的污染排放主体分配。其次，要将不可分割的具有整体性的重要环境要素作为总量分配的重点区域，按照区域环境容量进行控制。此外，在总量制定的过程中，着重将非点源污染纳入到总量控制中。这就需要以提高非点源污染检测和治理技术水平为基础，尝试通过建设非点源污染总量控制示范区，以点带面逐步向全国实施非点源污染物总量控制过渡。

1.2.2 污染物数据监测和统计

首先，优化水环境监测断面和空气质量监测站点的技术设置，研究开展土壤环境质量例行监测和环境承载能力监测预警。在此基础上推进常规监测项目的自动监测，加快推进监测技术对“互联网+”、大数据、卫星遥感、无人机等新的先进技术手段创新融合应用。其次，建立全市污染监测信息大数据平台，实现数据集成、动态更新和联网共享，逐步形成一个污染控制信息化管理体系，全面实施污染源监测信息公开，并同步健全排污单位信用评价数据管理信息平台建设，完善其总量控制信用评价体系。最后，完善环境数据统计体系，强化环境统计与数据质量控制。重点开展污染源普查工作，加强监测覆盖能力。同时加强环境统计能力，深入研究和完善总量核算方法，提高污染物统计数据的准确性和完备性，为下一步推进总量控制的精细化和定量化管理提供支撑。

1.2.3 污染防控技术驱动

未来，总量控制实施既要高度重视以技术手段推进清洁生产，提高资源和能源的利用效率从而减少污染物的产生，又要加快开发适合阶段发展的污染治理技术，不断提高技术进步在污染减排中的贡献率，最大限度预防和控制生产和生活过程中的污染排放。首先，鼓励发展节能环保技术咨询、技术研发、技术转化专业化服务，加快工业、建筑、交通等领域的节能降耗技术改造，提高能源利用效率，推动经济发展与化石能源需求逐步“脱钩”。其次，切实推动高校、科研机构以及企业针对水领域、大气领域和土壤领域污染的典型问题，实施污染控制技术联合攻关。在核心技术研发基础上加快推进科技成果转化机制，形成一批污染治理技术成果转化平台、中介服务机构，加快适用技术的示范和推广。

2 制度设定层面

2.1 制度设定层面的不足

我国的总量控制制度从提出到目前已经过4个五年计划，取得的成绩有目共睹,但制度设计和操作层面都还有很多需要改革完善之处[6-9]

2.1.1 总量控制的约束体系尚待完善，没有形成与责任相对应的约束合力

我国的总量控制约束力不足主要体现在没有形成来自法律、监管部门和社会群体之间的约束合力。一是总量控制专门立法缺失，相关立法细节亦不明确，可操作性不强，直接影响到总量控制制度实施效力。目前，总量控制制度的实施主要依靠政府的五年计划和治理方案，但这些具体措施大部分缺乏法律强制力。二是总量控制在基层监督乏力。受编制、财力等因素制约，基层环保部门监管力量严重不足，存在监管疏漏。三是总量控制的公众参与度和信任度始终不高。在环境治理的实际操作过程中公众参与度长期难以提升。此外，由于长期以来总量控制目标考核问责形式是行政机关内部问责，导致污染减排考核机制一直饱受质疑。

2.1.2 总量控制制度的外部协调性急需提高，缺乏制度、区域和群体协调机制

我国污染物总量控制体系完整性已齐备，但缺乏外部协调互动。一是总量控制制度缺乏与相关环境管理制度之间的协调。目前，由于缺乏规范严谨的排污许可管理制度，总量控制制度在污染源上的要求与环境影响评价、排放标准、排污收费等不同的政策工具无法进行有效衔接，难以形成制度合力，导致行政成本大幅提高但实际效果不理想。二是总量控制实施缺乏区域协调，管理过程缺少跨行政区域协调机构，跨边界冲突日益凸显。地方行政管理部门认为功能区出境达标即为功能区达标，不主动承担下游环境危害的责任。三是总量控制缺乏来自生产和生活污染源头控制的群体协作合力。当前，整个社会尚未形成基于绿色发展理念的生产和生活模式，落后产能、过度污染排放、低端业态繁荣和过度消费在一段时期内难以扭转，未能从污染源头控制上助力总量控制实施。

2.1.3 总量控制的灵活性有待加强，欠缺与行政手段并行的有效经济手段运用

我国污染物总量控制长期以来主要依靠行政和法规手段，没有充分发挥经济手段激励作用和市场的资源配置作用。一是总量控制的投入仍以政府为主，来源单一且总量不足。资金投入不足导致城市环境基础设施建设结构性问题较为突出，区域治理能力存在较大差异，农村环境基础设施相对薄弱，不能满足环境总体质量改善的需求。二是经济政策活力不足。一方面总量控制缺乏经济政策激励，没有能够充分调动排污主体减排的主动性。总量控制工作压力扣在各级政府和环保部门头上，从而模糊了排污者的主体地位，弱化了污染总量控制的内源性动力。另一方面，总量控制实施经济政策的法律基础和市场环境均不完善。经济政策缺乏运行的良好环境，就不能有效发挥污染减排的市场效能，同时政府部门依法监督经济政策施行的执行力和效力也相应不足。

2.2 制度设定层面的完善措施

2.2.1 约束体系

(1)污染物排放总量控制制度的有效实施，必须有强大的法律约束力护航

建议设立总量控制的专项法规，并对总量控制相关法律补充有操作性的细节规定。具体应当包含污染物排放总量控制的目标、实现目标的手段、统计考核方法、程序规定和违反污染物排放总量控制的法律责任。也应对实施中的环境容量的测算、排污总量核算、排污权交易程序、监管责任等一些重要基础性问题给出明确规定。此外，要注重加强总量控制相关法律责任制度建设，健全总量控制行政执法与刑事司法衔接工作机制。

(2)在法律强制约束的前提下，总量控制实施还需要高效的污染控制监察体系做保障

一是要增强基层环境监察执法能力，设立环境监察执法机构或环境监察专职人员，实现环境执法重心下沉。二是加大落后产能淘汰的监管，确保纳入落后产能淘汰目标的产能定期淘汰，同时强化污染治理后督察工作机制。三是以信息化技术强化对污染源的监管力度，逐步建立环境监察机构基础数据库，完善污染排放在线监控、自动监测与异常报警机制，提高监管效能。

(3)完善的舆论监督机制和以环境质量为核心的综合评估与考核体系是构建总量控制制度约束合力的坚实后盾

一是健全公众和社会组织依法参与机制，完善新闻媒体正确的总量控制舆论监督机制。政府重点要引导和规范社会组织在总量控制和环境保护工作中发挥积极的作用，引导和规范新闻媒体发挥正面宣传和正确的导向作用。同时，大力推动信息公开，畅通公众举报投诉渠道，营造全社会关注、参与和支持的污染物排放总量控制良好氛围。二是建立以环境质量为核心的综合评估与考核体系，把相应的财政资金分配与环境质量绩效考核严格挂钩，并增加公众参与指标(特别是公众满意度的权重)，确保内部问责与外部问责相结合，解决“官方”考核与公众感知的巨大“反差”问题。

2.2.2 协调机制

(1)形成总量控制与相关制度的制度合力

首先，污染物总量控制制度应当与环境影响评价制度相协调。细化环境影响评价法对环评主体的规定，设立专门的审批机构，严格项目环境准入，加强环评事中事后监督评估，并建立有效的公众参与环评机制，推进环境污染的源头控制。其次，污染物总量控制制度应当与环境规划制度保持一致，并根据环境标准制度制定可排放的污染物总量。再次，总量控制应与排污申报登记制度、排污许可证制度、排污收费制度和限期治理制度等管理制度更好地结合在一起，实现污染总量公平分配、污染排放科学控制、污染责任合理承担的总量流程。

(2)完善总量控制实施的区域协调性

国内格局性污染问题突出，呈现区域交汇的显著特点。要充分利用现有环境保护区域合作平台，积极参与跨界水体污染防治、区域大气污染防治等环境保护区域合作。在区域合作当中建立跨境污染信息共享机制、污染源鉴别机制、跨区域联合执法机制和突发污染事故联合应急机制。同时，也急需建立流域生态补偿与污染赔偿双向机制，实施跨界河流交接断面水质达标考核。建议在财政补偿基础上探索排污权交易等市场化补偿模式，构建政府与市场化相结合的补偿体系，从而形成多样化生态补偿制度，并健全生态补偿制度后评估制度，提升补偿资金使用绩效。

(3)促进污染源头控制的多方协作

首先，以环境承载力为先决条件，进一步强化空间布局、总量确定、行业准入对开发布局、建设规模和产业转型升级的硬约束，积极推进经济结构战略性调整和产业转型升级，强化供给侧结构性改革，推动形成绿色生产方式，从源头控制生产污染排放。其次，加大对公众的宣传力度，培育公民生态文化，引导公众提升环境保护和绿色生活方式的意识。重点包括：强化绿色消费意识，引导公众在衣、食、游、住、行等各个领域向绿色转变，以绿色消费倒逼绿色生产；倡导绿色居住，大力推广绿色家居市场供应，建设低碳示范社区。从而加快资源节约型、环境友好型社会建设，通过源头防污有效减轻总量控制的压力。

2.2.3 经济手段

当前总量控制进入边际成本急剧上升的阶段，这一阶段总量控制制度应逐渐褪去强制特征，加大环境经济政策的力度，充分运用经济手段促进污染减排。具体可从两个方面着手。

(1)建立有效投入机制，多渠道加大资金投入。首要是增加政府总量控制资金投入，同时制定污染减排资金分配管理具体办法，加强对资金使用的追踪检查和审计监督，强化绩效评价，切实发挥资金效益。其次，通过积极的政策引导和优惠措施推进社会多元主体投资环境污染治理和节能环保，积极发挥金融机构在资金投入中的作用，推进全社会的污染治理投入逐步增长。包括激活政府采购环境服务市场，完善污染治理信贷政策，探索建立环境责任保险和环境风险投资。

(2)多方位激活经济政策。首先，采用经济激励手段将总量控制的外部性压力内部化。通过制定合理的排污收费标准，实行差别化排污收费，推行排污权交易，将环境治理成本从外部化向内部化转移，促使排污者由被动治理变为主动治理。其次，综合运用经济杠杆形成环境倒逼机制，推动产业转型升级，从源头控污助力总量控制。包括建立环保投融资机制，积极推进绿色信贷，运用税收杠杆和价格机制促进资源节约和绿色消费，从而减少污染产生，减轻总量控制压力，形成生产领域“良币驱逐劣币”的效应。

3 结语

“十三五”是遏制污染物排放增量、实现环境质量改善的重要酝酿期，“十四五”则是实现环境质量改善的关键扭转期。当前既需要从国家层面扩大污染源监管范围，建立以环境容量为基础的总量控制，也需要结合地方实际实现环境质量和污染排放总量的“双控”。要以改善环境质量为出发点和落脚点，以“源头严防、过程严管、后果严惩”为导向，做好总量控制的顶层设计，做优转型升级，做实基层监管，做活全民参与，努力构建节约资源能源的绿色产业结构、增长方式和消费模式，全面实施各项污染防治举措，推动城乡环境质量持续改善，顺应市民群众对良好环境的新期待。