计划投资13亿，国家级示范PPP项目缘何暂停？

南方周末记者 黄思卓发自海南琼中

鑫三源建设的农村污水处理点非常好辨认，白色的栅栏围起来一块地，占地约七十平方米，里面有一栋白色小房子，用来放置相关设施。　　　　　　　　　南方周末记者　❘　黄思卓　❘　摄

鑫三源建设的农村污水处理点在槟榔树和芭蕉树漫山遍野的琼中农村十分显眼。南方周末记者❘　黄思卓　❘　摄

★海南琼中，总投资额高达13亿的PPP环保项目一度被寄予厚望，曾入选财政部认定的第三批国家级示范PPP项目。但在“蜜月期”之后，已建项目未验收，其他项目建设未完成，运营费用捉襟见肘，政企合作可能宣告流产。

在琳琅满目的PPP项目中，“做农村污水处理最吃力不讨好，因为既不是使用者付费型，政府方面也没有刚性支出的需求”。

农村污水项目的通病是，启动前的基础条件不清晰，导致建设需求模糊，监管力度和管理模式没有统一明确的规定，从而带来了很多后期扯皮的问题。

琼中黎族苗族自治县地处海南省中部，是南渡江、昌化江和万泉河三大河流的发源地，具有“海南之心”的美誉。

2015年之前，这颗生机勃勃的“心脏”，仅在县城有一座超负荷运行的自来水厂，一座只能服务3万人、污水处理率不足60%的污水处理厂，而县里的淀粉厂一开工，排出的工业废水就会影响设备正常运行。散落在山间田野的大部分乡镇和农村，缺乏完整的污水处理系统，污水直排更是普遍现象。

为解污水难题，2015年琼中发起“富美乡村水环境治理”PPP项目。政企联手成立一家公司，预备在3年建设期内建设6个乡镇供水厂，14个乡镇污水处理厂和544个富美乡村人工湿地，即分散式农村污水处理站。

PPP（Public- Private Part-nership）是政府和社会资本合作的模式。在琼中县的PPP项目里，根据合同，政府方出资500万，社会资本方由上海三乘三备环保工程有限公司出资4500万，双方各占10%、90%股份，成立了新公司建设运营项目。

这个总投资额高达13亿的环保项目一度被寄予厚望，曾入选财政部认定的第三批国家级示范PPP项目，全省多个县市前来考察，被媒体广泛报道。

但时至今日，当地投入运营的农村污水处理站只有三百余个，仅完成一半多，且没有一个得到当地政府的正式验收，合同中的城镇污水厂和供水厂尚未建成运营。

目前，合作企业焦头烂额，地方政府已经有终止合作的意向，昔日示范项目或将宣告流产。五年来，全国PPP项目潮起又潮落，琼中项目正是农村污水难治理的缩影。

“蜜月期”

如果将这次政企合作视为一场姻缘，项目开始的前三年，被王钟灵称为“蜜月期”。

王钟灵是上海三乘三备环保工程有限公司的董事长兼总经理，也是政企联手成立的新公司——琼中鑫三源水务投资管理有限公司（简称鑫三源）的法定代表人和董事长。

作为化工专业的博士，他在2005年就做过污水处理厂的项目，有多年环境工程经验。动起做农村污水治理的念头，是因为2014年，他看到江苏改善农村卫生条件的“厕改”新闻。

他将目光投向海南，考察了7个县市后，最后落地琼中。

王钟灵回忆，当时的琼中县也想改变水环境的面貌，并且也付诸了实际行动，但结果不尽如人意。以县政府所在的营根镇为例，政府也曾在2013年前后吸引公司来做过农村污水治理。营根镇镇长李全均介绍，“做完以后就没人管了，排水管道坏了也没人修”。

王钟灵表示，他和时任琼中县县领导“一拍即合”，县里不希望设施“有人生没人养”，建好以后就报废，王钟灵承诺“包生孩子包长大”，不仅要做到建管结合，而且要做全省的示范。

“蜜月期”里，项目进展飞快。

2015年5月，PPP项目正式发起，三个月之内，琼中县确认了由县水务局作为代表政府的实施机构。2016年6月，县水务局和鑫三源签署合同，富美乡村污水处理点投资约为150万/自然村，这部分总价8.16亿。合同签署半年内，就完成了四五十个农村污水处理站的建设。

鑫三源建设的农村污水处理点非常好辨认，白色的栅栏围起来一块地，占地约七十平方米，里面有一栋白色小房子，用来放置相关设施，房子外的地上种满了美人蕉等植物，地面下是污水处理的管网。

这样的场景，在槟榔树和芭蕉树漫山遍野的琼中农村十分显眼，路上随便问一个村民，都知道鑫三源的污水处理点在哪里，营根镇村民对鑫三源的工程评价也颇高。

项目也顺利入选海南省2016年第一批PPP项目库，不久后，入选为财政部示范项目，吸引各地官员过来参观考察。

彼时，也是全国PPP项目浪潮的高潮。仅2016年，全国就有11260个PPP项目入库，投资总额达13.5万亿元。

PPP模式的优势在于，政府能以较低的出资额撬动一个数倍乃至数十倍的工程项目，既达到了招商引资的目的，又可以规避债务风险，还能在较长的时间段里由社会资本方负责运维管理。

PPP浪潮兴起，是因为地方政府传统的融资平台和融资模式已风险重重。2014年，财政部PPP工作领导小组成立，财政部连发数文，推广PPP模式，试图化解地方财政的风险。

项目逾期未完成被叫停

PPP项目暗含天然的垄断属性，让社会资本尝到甜头。琼中PPP项目的合同期为30年，在这期间，在琼中县范围，鑫三源对同类的特许经营权有优先获得权。

但项目实施5年之后，王钟灵却尝到了苦头。2020年8月20日，琼中PPP项目服务中心发出一纸停止建设的通知。

一份长达15页、未加盖公章的项目补充协议显示，因鑫三源无法按照原合同约定，“在3年建设期内完成项目的融资、建设”，要求对未开工建设且未招标、已招标未建设、已开工建设项目不再纳入合作内容。

“我做出的成绩是有目共睹的，也遇到了前所未有的困难。”56岁的王钟灵已头发灰白，常穿深色夹克，拉链拉到胸口，说话时全神贯注身体前倾，走起路来步履匆匆。

截至2020年12月，鑫三源投入运营的农村污水处理站只有三百余个，仅占承诺的一半多，而14个乡镇或农场的污水处理厂只有1个接近建成，6个自来水厂中只有2个开始动工。

工期拖延，和鑫三源的资金问题有千丝万缕的联系。琼中县水务局局长崔大伟对南方周末记者解释，政府也知道鑫三源受到很多外力因素阻碍，“建设过程中资金未能及时跟上，是导致超出合同建设期的主要因素”。

王钟灵没有否认这两三年的财务危机，现在已经筹措到了资金，“账上还有很多钱”。

鑫三源现在有四十多位员工，绝大多数都是90后的本地人。鑫三源总经理栗正康就是当地人，在他看来，项目无法如期推进，是因为政府在验收方面拖延进度，且不支付相关运维费用。

截至2020年12月，自投入运营起，三百余个农村污水处理点没有一个得到政府的验收。一个处理点每月产生的运维支出，“包括人工费、水电费等在内，有三千元左右”，如此合计，三百多农村污水处理站的运维费用每月超过九十万。

根据合同，没有正式验收的项目应属试运行期，试运行期间的运营成本由鑫三源承担，但合同规定，“试运行期一般不超过3个月”，但有的项目已经试运行3年多了。

崔大伟表示，在项目验收完成之后，会根据运维管理办法确定运维费用支付细则，“这是后面的事情了”。目前，鑫三源所有农村污水处理站都处在验收的过程中，“一个都没经过正式验收”。

同时他也表示，鑫三源建设运营的污水处理站效果不错，水质也达标。“东西是做得好，但是这个（指验收）跟东西好不好没关系，毕竟是将来要移交给政府的项目，我还要看你所有的各种结算、审核等资料。鑫三源现在资料的提供过程中，今天缺这个明天缺那个。”不过，哪些材料阻碍了处理站的验收流程，崔大伟并未说明。

王钟灵认为，项目迟迟未能验收，在于政府不愿意提供资料。在琼中深耕五年，他已经尽最大努力在交材料，“根据2018年的第一版验收方案，政府要求我们企业提供难以提供的规划材料，而第二版方案2020年中才出，导致验收工作滞后，产生很多问题”。

崔大伟表示，项目验收需要具备相关验收条件及资料，目前鑫三源正在准备中，县水务局也在积极配合。鑫三源已建好的农村污水处理站，都处在准备验收的过程中。

“做农村污水处理最吃力不讨好”

在琳琅满目的PPP项目中，使用者付费是企业获利的重要源头。国家发改委和国家财政部PPP双库定向邀请专家、E20研究院院长薛涛分析，这些项目中，“做农村污水

处理最吃力不讨好，因为既不是使用者付费型，政府方面也没有刚性支出的需求”。

在合作双方争议最多的资金问题上，该PPP项目合同中写道，收入来源为：水费、污水处理费和财政补贴。对于财政补贴，还有更详细的说明：由于乡村水环境治理项目服务对象为农村用户，仅从使用者付费角度，难以维持运营和保障投资人回收成本及取得投资回报。故采用使用者付费和可行性缺口补贴的形式。

王钟灵表示，他们已经在项目上投入了六个多亿。根据合同，建设期内政府按投资额的6.9%-7%进行财政补贴，约合四千多万。包括政府出资的500万注册资金在内，鑫三源目前收到政府方面资金共9600万元左右。但由于已建成的项目未能验收，运维费完全由企业承担，企业捉襟见肘。

薛涛分析，这类项目的一个突出矛盾在于，农村污水处理没有明确的处理量，因此当初设计的工程数量可能超过实际所需，花费过高，从而就容易产生债务风险。

2019年，海南人大执法检查组检查琼中时，在《海南日报》上登出的检查意见就曾提出，“发现琼中将农村生活污水处理设施水污染物排放标准设置过高”。

排放标准等级越高，意味着前期建造和后续运营维护的成本也会越高。因此，当时检查组建议，琼中要考虑当地财政资金承受能力、村庄人口规模和分布，考虑投入与产出比，“灵活设置农村污水排放标准，合理利用资源”，“因地制宜建设，避免造成资源浪费”。

薛涛分析，根本原因还是农村污水治理的通病——启动前的基础条件不清晰，导致建设需求模糊，监管力度和管理模式没有统一明确的规定，从而带来了很多后期扯皮的问题。

不只是资金，农村污水项目的前期征地和后期运营中的协调，都难以一帆风顺。比如征地，“没有相应的规范与现实匹配”，薛涛说，往往就是在村镇集体土地或是田头地间的农用地里“抠”出来一小块，没有土地证，沟通起来也是难度大、成本高。栗正康就认为，在农村污水项目征地拆迁方面，政府后期支持力度不够，“乡镇污水处理厂和供水厂这个矛盾更突出”。

实际运营中，也可能会发生“电没接过去”“管子没接好”“排污口出不来水”等等各方面问题。上述海南人大检查组就发现已建好的296个农村分散式污水处理设施中有137个运行不正常，据当时琼中有关负责人反馈，主要原因是没有安装电表，“只要电表一安装，设施就能正常运转”。

在王钟灵与琼中县蜜月期结束的2017年，财政部、国资委发布了相关通知，意在放缓PPP脚步和控制风险，集中清理工作也在全国拉开帷幕。经过半年的清理，2018年5月财政部PPP中心公布，退库与整改的PPP项目达3700个，投资额共计4.9万亿元。

审慎的基调仍在延续。2020年，财政部PPP网站上，每月仍有数十个PPP项目陆续被清退出库。

这是王钟灵第一个PPP项目，恐怕也是最后一个。如果项目被终止，琼中的农村污水处理该如何继续？　在接受南方周末记者采访时，崔大伟点了点头,表示会继续做，但具体实施方案政府还在协商中。“我们的目标是农村污水要达到省里的要求，城镇污水这块打算2021年都启动，两三年内做完。”

琼中的财政资金紧张，并不是一个秘密。2019年，琼中县才摘掉了“国家级贫困县”的帽子。2020年，海南戴上“自贸港”的皇冠后，琼中大街小巷拉上了欢庆的红色横幅，与之并肩的还有脱贫攻坚的标语。

未来琼中是否还能继续完成这个十几亿的水环境治理项目？　崔大伟说：“生态环境保护是第一位的，会积极争取上级资金把污水处理项目做好。”