我国建筑设计法规体系研究

杨 波 刘 巍 王锦辉 郎 迪 岳 骥 王 炜 陈 英 张 晨 吴 薇

(住房和城乡建设部执业资格注册中心,北京 010000)

0 引 言

建筑设计法规是根据现行工程建设领域相关法律法规编写，全面系统地反映建设工程全生命周期各阶段的相关法律制度，从工程建设程序、工程建设执业资格、城市及村镇建设规划、工程发包与承包、工程勘察设计、工程建设监理、建设工程质量、工程建设安全生产和建设工程合同管理等方面进行较为全面的法律规定，它是国家组织，城市建设，管理，工程建设以及公用事业建筑活动的指导方针和政策[1].国内外都存在建筑设计法律法规，英国的《建筑法》包括五部分的内容：①关于建筑的条例；②非地方政府部门执行的工程建设监督和管理；③关于建筑工程的其他规定，包括排水、卫生设施、房屋建筑等相关内容；④总则，包括地方政府部门的职责、相关文件等规定、补充条款；⑤附录部分[2].美国的建筑法起步较早，只有在联邦政府、某些州、县、市被认定或被已认定的标准所引用时，该标准才可在其行政管辖区内具有法律效力，而成为联邦政府或这些州、县、市的强制性标准[3].我国建筑法规体系包括三个层次的内容：建设工程法律、建设工程行政法规、建设工程部门规章，由《中华人民共和国建筑法》(以下简称《建筑法》)、《建设工程质量管理条例》及《建设工程安全生产条例》组成的法律法规体系.与国外建筑设计法规体系相比较，我国的建筑设计法规体系仍有诸多不足，需进一步完善.

1 我国建筑设计法规体系情况

对于建筑工程来说，在设计之初既要满足建筑的功能、技术需求，又要满足建筑工程对环境及造型的要求，而且在美观、经济、节能、可持续等方面也要充分考虑，设计的每一项内容更要符合国家法律规定，以保证建筑的安全性，当设计与各项规定相悖时，需根据法律法规做出相应的修改或补充[4].

1.1 我国建筑设计法规建立过程

我国建筑工程立法始于上世纪80年代，经纯技术性规范制定阶段，建设行政法规大量出台阶段，行政法规、部门规章、地方性法规建设阶段，以及建筑领域中各个部门规范逐步深入阶段.

从1978年改革开放以来，我国各主要职能部门先后出台建筑设计和工程建设法规、法律和规范标准400余项[5]，颁布《中华人民共和国注册建筑师条例》及《中华人民共和国建筑师条例实施细则》，《建筑法》于1998年3月1日正式实行.

1.2 我国建筑法规体系组成

根据《中华人民共和国立法法》规定，我国法规体系由法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方规章五个层次组成，在建筑设计领域具体是：

(1)建设法律.指由全国人民代表大会及其常委会制定颁行的属于国务院建设行政主管部门主管业务范围的各项法律，是建设法规体系的核心和基础.如：《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)、《建筑法》等.

(2)建设行政法规.指由国务院制定颁行的属于建设行政主管部门主管业务范围的各项法规，其效力低于建设法律，在全国范围内有效.行政法规的名称常以“条例”、“办法”、“规定”、“规章”等出现.如《建设工程勘察设计合同条例》、《建设工程质量监督管理规定》等.

(3)建设部门规章.指由国务院建设行政主管部门或其与国务院其他相关部门联合制定颁行的法规.

(4)地方性建设法规.指由省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会结合本地区实际情况制定颁行的或经其批准颁行的由下级人大或其常委会制定的，只能在本区域有效的建设法规.地方性建设法规促进本地区建设业的发展，同时也为国家建设立法提供经验借鉴.

(5)地方建设规章.指由省、自治区、直辖市人民政府制定颁行的或经其批准颁行的由其所在城市人民政府制定的建设规章.

以上五个层次越往下的法规法律效力越低，法律效力低的不得与法律效力高的相抵触，否则，其相应规定将被视为无效.

2 我国建筑设计法规体系存在的主要问题

2.1 法律层面缺乏顶层设计

缺乏顶层设计，导致部分政策“各自为政”.从城乡规划到建筑设计实施，存在着工作环节上的断层或不明确，其根本原因在于建筑相关政策不交圈，各行政与职能部门的政策标准与办法缺少统一语境，没有形成体系，政策缺少配套，往往使诸多工作在不同环节重复进行，有的政策条款甚至还存在矛盾与冲突.如：《建设工程质量管理条例》第二十二条、《建设工程勘察设计管理条例》第二十七条均引用了《建筑法》第五十七条，但是又有文字和内容上的局部差异；又如：根据《注册建筑师条例》第二十条规定，注册建筑师的执业范围包括：建筑设计技术咨询及对本人主持设计的项目进行施工指导和监督，但注册建筑师从事咨询及施工监督工作时，还需要本人及设计企业具备咨询及监理相关资格和资质，使得《注册建筑师条例》规定的执业范围流于形式，无法充分发挥建筑师在工程建设中的主导作用，大大影响建筑品质和设计质量.

2.2 法律法规协同欠缺

建筑师负责制涉及建筑行业全产业链条，涉及设计、策划、咨询、招投标、施工、监理、执业管理、企业资质等方面，但目前“铁路警察各管一段”的管理机制，导致相关法律法规协同欠缺，对建筑师负责制的落地实施产生一定的阻碍.

(1)施工监理方面.根据《建筑法》第三十至三十五条规定，监理作为设计和施工以外的第三方介入到工程现场的管理，在建筑师负责制下，监理与建筑师、设计方的关系逻辑混乱，不仅会造成管理界面的复杂化和质量责任边界的模糊化，还会造成对建筑师现场服务的“挤出”效应和对施工方现场管理的“替代”效应，这也是当前推行建筑师负责制的一大障碍.根据《建筑法》第三十五条及《建设工程质量管理条例》第十二条规定监理单位不得与设计单位有隶属或其他利害关系，与《注册建筑师条例》第二十条规定相矛盾，使得建筑师负责制中，建筑师无法对施工进行把控[6].

(2)招投标方面.根据《招标投标法》第三十七条，评标委员会的组成是法定的，只包含技术、经济等方面的专家，负责项目的建筑师不列入其中.评标专家均来自有关部门提供的专家名册或者招标代理机构的专家库，负责项目的建筑师对专家没有选择权.另外，根据《招标投标法》第四十一、四十二条及《招标投标法实施条例》第五十一、五十三、五十五条规定，负责项目的建筑师暂无否决或者确定中标人的权利，该权利只归于评标委员会，这与建筑师负责制下建筑师的“定标权限”冲突，建筑师对项目的把控权严重缺失，导致建筑师权责利失衡，项目的实施质量和品质难以保证.

(3)工程验收与质量保修方面.建筑师负责制下，“建筑师满意”应是工程验收的最终标准，这一标准应高于国家强制的最低标准，建筑师根据建筑物的实际用途和使用环境的要求做出科学决策，并通过建筑师负责主导的过程验收、竣工验收及在缺陷责任期结束时向承包商签发缺陷责任证书等来一一落实.“建筑师不满意”，则工程不能通过验收，也不能计量支付.然而，根据《建设工程质量管理条例》第十六条规定，建筑师不能组织竣工验收，只是验收的参与方之一；第三十七条规定，建筑材料、建筑构配件和设备确认权，付款及验收权属于监理方.负责项目的建筑师缺乏制约手段，建筑师负责制缺少抓手，使其失去控制工程质量权利，也无力控制工程进度和造价，而工程质量和保修一般执行国家最低标准，一整套制度设计下，难以创造出建筑精品就不足为奇了.目前相关法律法规与此也存在诸多冲突.

2.3 建筑设计和策划的相关规章亟待发展

我国建筑相关法律法规，多注重于工程设计、建筑设计规范的落实，工程建设的组织管理，以及工程质量、安全生产的保证.对于建筑设计前期方案设计工作的指导多采用导则、技术要点、管理条例等做出规范，而设计质量本身的把控，未形成行之有效的评价办法.对于建筑策划层面的政策，除在工程项目总承包相关的法律法规中有所提及，其他方面很少涉及，相关规章亟待完善.

2.4 建筑设计招投标办法及建筑设计方案审查论证机制有待完善

建筑设计具有工程技术与建筑美学相结合的独特要求，建筑设计既要有视觉美感，又要保证建筑质量、安全、适用、经济和绿色，这些无疑对招投标办法提出了更高的要求，目前建筑项目招投标法等相关法律法规涵盖范围较广，通用性较强，适用项目较多，而对于建筑品质的要求较少，忽略了建筑的安全、适用、经济、绿色等关键因素，更忽略了建筑与社会、环境、文化、使用方式以及技术等因素的理性分析.建筑设计方案审查论证机制及招投标办法仍需完善[7].

2.5 对具有地域特征的建筑设计导则重视不足

各省、自治区、直辖市缺少具有地域特征的建筑设计导则和规定.北京、上海等城市虽然对建筑设计做出了较为详细的指导和规范，但侧重点在于历史街区，老年社区，保障住房等特定建筑类别的规范指导，而对于地域特征性的设计重视程度不够.部分城市对建筑设计提出更为细致的规范与指导，用以符合地域风貌及质量要求，但多聚焦于历史传统风貌地区，而忽略城市设计的区域性、整体性和延续性.

2.6 建筑工程设计保险制度停滞不前

保险制度能够以较小的成本获得最大的保障，增强工程设计单位的抗风险能力，保证工程设计单位在工程设计招标投标中处于有利地位，提高工程设计单位的市场竞争能力，保护投资者和第三方的财产和人身安全，强化工程设计质量管理，减少工程设计责任事故的发生或减轻事故损失的程度和影响，有利于进行设计创优和技术创新，提高工程设计水平，有利于公正、客观地处理工程质量事故，保护工程设计单位的合法权益[8].

由于保险公司代替工程设计单位承担对受害人的赔偿责任，工程设计单位对建设工程设计责任事故中的处理态度直接关系保险公司的利益，从而形成了利益冲突点.由此，很多设计企业往往不投保相关设计保险或投保保险费较低的险种，致使建筑工程责任险未能发挥应有作用.相关法规已多年未进一步更新，操作层面无规可依.

2.7 现行法规对建筑设计成果要求不高

与国际化的建筑设计相比，我国建筑设计在深度与广度方面均有一定的差距.随着一带一路项目的落地，中国建筑师也随之走出国门，在海外执业中，熟悉、掌握相关标准、达到国际公认的设计文件交付标准是必然要求.受国内建筑行业短周期、低收费等方面的严重不良影响，建筑设计在质量和品质方面提升较缓慢，但从长远来看，相关法规应将侧重点放在建筑设计本身，这将有利于提升中国建筑设计水平，提升中国建筑师的国际竞争力，更好地展示中国的软实力.

2.8 对知识产权的相关立法或指导尚不完善

我国目前对于建筑作品著作权的侵犯案例屡见不鲜，建筑师的权益受到极大挑战.由于市场因素及法律意识的模糊，建筑作品维权成本过高，建筑作品侵权认定评估难度大等实际问题，造成设计合同签订时往往以委托方(一般为建设单位)为主导，知识产权也归属于委托方，不利于保护建筑设计作品的知识产权及建筑师的相关权益.示范文本体现合同自治原则，并未着重体现对设计方知识产权的保护，使得设计方(受托方)迫于市场压力，无法形成自己有效的知识产权体系，也无法完成相应的科技成果转化，这些都对设计方综合技术能力的培养产生较大阻碍[9].建筑设计知识产权的忽视，造成大量建筑作品的抄袭和仿造，导致建筑样式贫乏、缺少创新，极大地挫伤建筑师设计创造的积极性，阻碍建筑设计行业和建筑开发行业的发展，同时降低我国建筑作品的国际竞争力.

2.9 建筑可持续性方面的法规较少

全过程的建筑可持续性设计及运营是未来建筑发展的大趋势，环保理念逐渐深入人心，节能环保的绿色建筑将备受关注.目前建筑设计中绿色、环保、全程可持续性设计得到广泛的认可，但除绿色评级外，针对如何实现绿色、环保、可持续性设计仍缺乏法律法规的指导，在实施层面更是缺少相关技术导则的引导，这些都不利于落实建筑可持续性发展.

2.10 建筑设计市场管理机制亟待完善

目前我国建筑设计市场管理以企业资质与个人资格并行的管理机制为主导[10].

(1)企业资质方面.个人必须注册在一个具备相应资质的企业方可执业，导致企业资质在建筑设计市场中起主要作用.《建筑工程设计资质分级标准》(原建设部1999年颁布，并于2007年重新修订)是勘察设计企业资质审定的标准，由于具备高等级资质企业的市场竞争力强，迫使一些企业脱离经营实际，想尽办法提升资质等级，于是催生买证升级现象，致使出现诸多买证挂靠等企业管理方面的市场问题.

(2)个人资格方面.目前主要存在两类问题，一是注册、执业管理部门不清；二是人证分离，挂证卖证现象突出.建筑师本人并不在某单位工作，却因个人利益或企业对资质升级需求等原因，将本人资格证书注册在此单位，“人证分离”是目前建筑师执业中最为突出的问题，此举严重扰乱建筑市场秩序，背离了制度设立初衷，更影响工程质量和生产安全.注册建筑师签章制度流于形式，实际作用和效果并不明显，“人章分离”导致职业道德缺失，违法违规无从处罚等诸多问题.

2.11 建筑设计标准体系仍有缺失

目前，我国标准体系和标准化管理体制主要存在如下问题：一是标准缺失陈旧滞后，难以满足经济提质、增效、升级的需求；二是标准交叉重复矛盾，不利于统一的市场体系建立；三是标准体系不够合理，与新时代中国特色社会主义市场经济发展需求不相匹配；四是标准化协调推进机制不完善，制约标准化管理效能提升；五是标准编制体系改革力度较弱，市场化改革不够，对标准的知识产权缺乏保护，企业、团体编制标准的动力不足，市场化标准的定位和水平不高.其根本原因是现行标准体系和标准化管理体制均确立于20世纪80年代，此阶段的政府与市场角色错位，市场主体活力未充分发挥.为促使标准化工作有效开展，必须切实转变政府标准化管理职能，深化标准化工作改革[11].

3 完善我国建筑设计法规体系建议及策略研究

3.1 完善我国建筑设计法规体系建议

3.1.1 加强顶层设计

我国尚无一部定义和规范指导建筑设计行为的法律，这对我国建筑设计的质量、安全、品质及我国建筑设计行业的发展均产生一定的影响，建议通过局部修订《建筑法》，明晰建筑设计顶层设计，适时推进建筑设计立法.应将《建筑法》《城乡规划法》《勘察设计管理条例》统筹考虑，适时出台《建筑设计法》.

建议以《中华人民共和国注册建筑师条例》为基础，制定《中华人民共和国建筑师法》.此举符合我国“依法治国、依法行政”的发展理念，是对我国专业性法律体系的完善和补充，满足注册建筑师管理制度发展需要，有助于提升注册建筑师的法律地位，明确注册建筑师“责、权、利”，提升建筑设计水平和建筑工程质量、品质.

3.1.2 落实建筑师责任制

推进和落实建筑师负责制是一个系统工程，需要深入研究和完善相关法律法规体系.尽快出台建筑师负责制实施办法，加速相关配套法律法规的编制，以明确建筑师及全产业链条上各参与方的身份定位、职责权利、服务范围；修订咨询、监理等相关规定，破除行业壁垒，以便支撑建筑师负责制的推进和落地[12].

3.1.3 提高建筑设计方案决策水平

建议在法律、规章和地方法规中，参照发达国家做法，加强对建筑“前策划、后评估”的引导和规范.提高对前策划、后评估和符合城市地域特征的建筑设计导则的重视程度，以政策工具加以推广，建议研究起草《建筑策划管理办法》、《建筑后评估管理办法》.同时制定符合建筑设计特点的招投标办法，完善建筑设计方案审查论证机制，提高建筑设计方案决策水平，出台鼓励性政策，促进各地结合地域特征完善地方建筑设计法律法规，突显地方特色风貌，提升建筑设计品质.

3.1.4 完善建筑工程设计保险制度

遵循市场经济规律，健全工程风险防控机制，完善工程勘察设计保险、担保制度，推行职业责任保险制度，支持和推进勘察设计领域保险和再保险产品创新与应用，鼓励企业与保险机构合作开展工程项目风险管理业务，分担企业和从业人员的业务风险.建议进一步完善建筑工程设计保险制度，推动出台《建筑工程设计保险管理条例(办法)》，发挥金融杠杆作用，健全建筑工程的保险、担保制度；推行建筑师个人和设计企业共同购买的职业责任保险，构筑起职业责任保障屏障，完善设计责任从单位到个人的追索和责任传递链条.通过鼓励建筑师的职业责任保险制度建设，促进建筑相关企业与保险业的深层次合作(房地产+金融，施工企业+金融，设计企业+金融).

3.1.5 提升建筑设计要求

建议配合建筑师负责制改革，按国际通行标准修订《建筑工程设计文件编制深度规定》，在《著作权法》《建筑工程设计招投标管理办法》中，明确侵权罚则，同时出台符合建筑设计行业知识产权特点的保护规定，鼓励建筑师及设计企业通过申请专利的方式，保护自身权益.

3.1.6 强化建筑设计对绿色、环保及可持续发展的要求

建筑设计行业应当树立环境可持续发展的价值观，告别传统建筑设计片面追求建筑造型与空间感受的思想，应从建筑与社会、环境、文化、使用方式以及技术等多个角度与因素综合进行建筑创作，贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，按照适用、经济、安全、绿色、美观的统一要求，建立基于环境可持续发展的全生命周期建筑观.建议结合建筑师负责制改革，出台绿色、环保及可持续性建筑设计导则，加强政策引导、技术指导，使绿色、环保及可持续的建筑设计理念落到实处.

3.1.7 完善并推动市场相关标准和管理机制

进一步完善企业资质与个人资格双轨制的管理机制，完善企业资质制度，落实企业和个人责任，解决挂靠等问题.推进建筑设计标准改革，提升建筑设计领域市场自主制定标准的竞争力，使得市场制定的团体标准和企业标准多数情况下高于强制性国家标准，推进建筑业供给侧结构性改革，形成中国建筑品质和中国建筑设计在一带一路发挥更大作用的强有力抓手.建议通过不断完善我国建筑设计标准体系和管理机制，将政策法规落实到具体项目中；通过不断提高建筑标准要求和设计水平，完善建筑质量保障体系，进一步提升建筑品质及人居生活品质.

3.2 完善我国建筑设计法规体系策略

完善我国建筑设计法律法规体系是一项系统工程，需要长期努力，需要制定总体改革的方向，聚焦建筑策划、后评估及符合地域特征的建筑设计导则规范.笔者根据我国建筑设计法规体系的重要性、迫切性、可实施性等，将改革过程分为近期目标、中期目标和远期目标.

(1)近期目标.现阶段，建议聚焦建筑策划及评估、符合地域特征的建筑设计导则规范，以加快建筑师负责制落地为主要目标，修订出台相关法规.

(2)中期目标.进一步推进建筑师负责制及建筑设计相关机制改革，完善监护设计法律法规体系，修订《建筑法》和相关配套法律法规.进一步完善相关招投标法规，整合形成符合建筑设计特点的招投标办法及程序，完善建筑设计方案审查论证机制，推动出台《建筑工程设计保险管理条例(办法)》，保护知识产权，完善市场管理机制.

(3)远期目标.不断完善建筑设计法律法规体系顶层设计，适时结合《建筑法》《城乡规划法》《勘察设计管理条例》等法律法规，研究出台《中华人民共和国建筑设计法》；适时将《中华人民共和国建筑师注册建筑师条例》上升为《中华人民共和国注册建筑师法》，将前期摸索出的有利经验上升为国家法律，进一步提高建筑设计水平和建筑品质，以保障国家和人民生命财产安全.

4 结 语

通过本文的分析研究，笔者认为，目前我国建筑设计法规体系仍存在诸多不足，主要表现在法律法规缺失、决策不闭环、管理不完善、知识成果保护不到位、责任不明确和保险机制不健全等方面.因此，我国的建筑设计法律法规还需逐步补充和加强，市场管理机制和主管部门的决策还需进一步完善.虽然建筑设计法规体系改革前景明朗，但任重道远.