党建引领：地方治理的本土经验与理论贡献

张紧跟

(中山大学 中国公共管理研究中心/政治与公共事务管理学院，广东 广州 510275)

党的十九大指出，中国特色社会主义最本质的特征和最大优势是中国共产党领导，坚持党对一切工作的领导。显然，党的领导是当代“中国之治”的核心元素。在当代中国政治过程中，中国共产党不但发挥代表功能来实现利益表达和利益整合，而且通过主导当代中国的公共政策过程发挥着治理功能。近年来，党建引领基层(社会)治理的政治与政策话语日益流行。与传统党建话语不同，党建引领除了强调党的政治、组织、思想、作风等建设之外，既要求党的组织网络嵌入基层(社会)又强调党的领导功能嵌入基层(社会)，强调将党的组织和制度优势转化为基层治理效能[1]。将党建引领这一政策话语扩展到地方治理领域，是指党组织通过组织与工作覆盖，发挥党组织的倡导、整合以及协调作用来提升地方治理效能。具体而言体现在三个方面：第一，强化党的领导功能，构建“一核多元”“协同共治”的地方治理体系；第二，加强党的整合功能实现地方社会的再组织化，提升地方治理有效性；第三，强化党的服务功能，寓管理于服务之中，提升地方治理绩效。于是在当代中国地方治理过程中，党建引领的地方治理实践呈现出与基于西方经验而形成的“国家—社会”关系等主流学术理论框架迥异的特点。但是，既有学术研究对党建引领的中国地方治理实践缺乏应有的重视。因此，本文拟从为何引入以及如何引入等层面来梳理党建引领当代中国地方治理的本土经验与理论贡献。

1 文献回顾与问题提出

20世纪80年代以来，世界性的地方治理运动兴起，地方治理日益成为治理理论所倡导的分权、多中心等理念的主要实践场域。中国因改革而引发的地方治理变迁自然成为研究者高度关注的议题，以地方(政府)治理、基层治理、社区治理、乡村治理等为主题的研究文献快速增长。从下述相关研究文献梳理中，我们可以看到党建引领视阈在当代中国地方治理研究中的基本脉络。

1.1 基层党建的研究

作为承担服务民众、凝心聚力和促进发展之重大使命的基层党组织，其建设事关党的路线方针政策和决策部署的贯彻落实，因此一直是研究的热点议题。一方面，研究者立足于执政能力、社会转型和社区建设三个价值维度，讨论了基层党建的组织架构、多元关系和运行机制[2]。另一方面，研究者直面基层党建的现实挑战，从党组织的权力结构、党员队伍素质、干部管理等方面推动党建工作，提出了构建基层党建与社会治理良性互动的对策[3]。这些研究聚焦于基层党组织建设以及基层党组织的行动策略与方式，归纳出了“嵌入式党建”“服务型党建”“参与式党建”“社区化党建”等多元化党建模式[4]。

基层党建研究的兴起是对巩固党在基层的领导核心地位这一现实政治需求的回应，为解决党组织在基层“悬浮化”“无根化”和“不在场”等问题提出了有针对性的对策，促进了党组织在基层治理中的全覆盖。但是在众多政策宣传或政策诠释之外的研究文献中，关于党的领导地位的规范性论证及党建阐述多但疏于探讨执政党治理国家的体制结构和功能机制[5]，绝大多数落脚于党的基层组织建设而甚少触及党建引领议题。

1.2 党建引领基层治理的研究

近年来，党建引领基层治理日益成为学术研究的热点，以党建嵌入基层治理为主题的研究文献不断增长。与单纯的基层党建研究不同，研究者普遍强调基层党建的效能直接关乎基层治理体系和治理能力现代化，党建引领重新塑造了基层治理。祝灵君认为，为了克服社会无序化与分散化，“以党员和党的工作‘再嵌入’来推动社会‘再组织化’成为党引领基层治理的战略选择”[6]。吴晓林认为，社区党建通过主体补位维持秩序、以组织化撬动社会发展，是中国现代化进程和中国共产党百年来社会建设理想的一种现实选择[7]。刘厚金认为，党建引领社区治理，就是要创新社区动员的内容和方式，在运营社会资本的基础上激发集体行动，制定和执行各项有利于社区发展的制度和措施，推进社区治理体系和治理能力现代化[8]。曹海军等认为，新时代中央提出完善村党组织引领下的乡村治理，实际上包含了治理主体优化、治理网络重构与治理机制搞活三个维度，遵循着提能赋权、组织起来与上下联动的党建引领逻辑，有力提升了乡村治理成效[9]。陈亮等基于实现基层党建的去“悬浮化”和基层治理的再嵌入，将党建引领基层治理分为价值引领、平台搭建、资源整合、机制保障式治理四种类型[10]。

在日益增强的政策话语激励下，既有学术研究聚焦于党建引领基层治理的特点、重点、内容、路径等，对各地坚持党建引领推进基层治理创新的实践作了相应的理论回应，但大多依然基于党建逻辑而非治理逻辑[11]。尽管有研究者意识到党建嵌入地方治理形成了一种新的发展机制[12]，但是党建引领地方治理不仅要调适其与国家和社会的关系，而且要重塑党与国家和社会的关系结构。更为重要的是研究者普遍将党建引领视为一种基层(社会)治理创新，而远未意识到党建引领对于当代中国国家治理的特殊意义。

1.3 地方治理研究的主要视角

在一篇回溯性研究中，研究者发现在分权化改革背景下，地方政府重组和多中心治理主体构建的参与式网络是中国地方治理研究的焦点[13]。郁建兴则认为，通过40年的改革开放，地方政府、企业与社会组织共同构成了当代中国地方治理的三大主要元素[14]。徐邦友基于浙江经验，将改革开放40年来地方治理体系的现代嬗变归结为国家与社会、政府与市场、官员与民众、上层与基层、制度与技术互动的逻辑[15]。郁建兴与郭苏建认为，当代中国地方治理包含了中国语境下的治理、地方政府、社会组织与大众媒体、基层治理、公众参与、互联网治理、社会平等与治理、城市化与治理以及环境和能源治理等，这全景式地展现了改革开放以来当代中国地方治理的整体发展、兴起、结构要素与运行机制[16]1-21。许源源等发现中国地方治理的研究主题主要有地方公民参与、地方治理现代化、地方政府与社会关系、地方治理变革实践，而且认为未来地方治理研究应该聚焦于地方部门治理精准化、地方间协作治理常态化和中国地方治理经验的国际化[17]。

显然，在目前中国地方治理研究中，其主要视角是将地方治理更多地视为地方国家政权与地方社会之间围绕地方秩序建构而展开的互动关系，党建引领地方治理这一“中国之治”的核心元素并未获得研究者的青睐，最多也只是将其与政府合并为一个分析单元。在相关研究文献中，被一些西方学者污名化的“政党—国家”分析框架以及中国学者倡导的“党政体制”(1)在国内学者编撰的众多综论性作品中，无论是朱光磊教授的著作《当代中国政府过程》(朱光磊.当代中国政府过程[M].天津：天津人民出版社，2002)以及胡伟教授的著作《政府过程》(胡伟.政府过程[M].杭州：浙江人民出版社，1998)，还是景跃进教授等联合编撰的《当代中国政府与政治》等都强调了党的领导核心地位，尤其是在景跃进教授等联合编撰的《当代中国政府与政治》(景跃进，等.当代中国政府与政治[M].北京：中国人民大学出版社，2016)之中，陈明明教授将党政体制归纳为“党委(党组)领导”的权力轴心、“归口管理”的全面控制、“党管干部”的精英管理、“意识形态斗争”的思想统一、“政治协商”的沟通吸纳、“统一战线”的社会整合、“群众路线”的政治动员等七大制度。分析框架虽然呈现了“政党—国家的互嵌关系”，但因其圉于结构—功能视角而不足以承载中国特色社会主义中“党建引领国家治理”的“中国之治”。诚如周雪光等所言，作为当代中国国家治理结构的核心，党政关系一直是研究者持续关注的重要议题，但大多止于对党政关系的一般性描述与重要性论证或是搁浅于“应然式”解读[18]，且大多局限于狭义的“党政体制”。

综上所述，尽管有关中国地方治理的研究文献非常丰富，但是党建引领这一“中国之治”的核心元素并未获得研究者的足够重视。在近年来海量增长的党建研究中，要么呈现为政策宣传和诠释，要么止步于“党的组织与制度建设”的传统话语，难以达致对中国地方治理变迁和政治秩序的准确理解和把握[19]。党建引领基层治理的研究虽然意识到党建对基层治理的再造，但依然落脚于夯实党的执政根基而未凸显其本土化治理的意涵。在中国地方治理研究的主流方法及其观念中，政党维度的缺失使得既有研究难以真实书写当代中国的地方治理实践，因此有必要在回归当代中国实践的地方治理研究中引入党建引领这一视阈。

2 为何要引入党建引领的研究视阈

进入新时代，党建引领既是“中国之治”的关键元素，又是中西方国家治理体系的根本差异。在当代中国的国家治理实践中，各地方尤其是基层都把“党建引领”作为推进治理创新、提升治理绩效的重中之重。因此，作为面向真实世界的中国地方治理研究，必须引入党建引领这一研究视阈。

2.1 引入党建引领视阈的实践逻辑

进入新时代，党建引领基层治理已经成为当代中国国家治理的基本方略。在乡村治理实践中，中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》明确了党建引领乡村治理是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的内在要求，是把握农村发展脉搏的关键之举，是打造干净担当有作为的高素质乡村治理人才队伍的强大抓手，是打造村民共建共治共享新格局的必然要求。在城市治理中，中共中央于2019年制定的《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》提出构建“区域统筹、条块协同、上下联动、共建共享”的城市基层党建工作新格局，以党建引领社区治理，充分发挥其领导和整合功能。

在相关顶层设计推动下，党建引领基层治理蓬勃开展。如北京实行“街乡吹哨部门报到”、苏州工业园区推出党群互动机制、深圳市福田区全面推进基层区域化党建工作，上海市打造了制度化、长效化的以市委为“总指挥部”、区委为“一线指挥部”、街道党工委为“龙头”和社区党组织为“战斗堡垒”的四级联动体制机制，天津市北辰区探索“一核引领、一网覆盖、六治融合”，浙江宁波打造了“资源共享、党员共管、事务共商、难题共解”的基层党建新模式，四川成都建立了以党组织为主导的“社区发现、街镇呼叫、部门响应、协同整治”工作机制，宁夏银川通过街道党建联盟、社区大党委、网格党支部整合市域多方治理资源，构建起权责明晰、融合联动的市域社会治理共同体等。各地在探索基层党建创新实践中，通过发挥党的组织动员、资源与服务链接等功能，引领城乡社区“自治、德治与法治”相结合。最终通过有效的党建引领，不仅实现了党的组织和工作在基层的全覆盖，而且通过组织动员、利益协调、资源整合和服务转型激发了基层治理的协同共治动力，党组织领导的制度优势在基层不断转化为治理效能。

在地方治理中，党建引领成为地方“攻坚克难”的关键机制。一方面，中心工作机制凸显地方治理中党建引领的关键作用。具体而言，在党建引领地方治理中，地方党委首先根据地方经济社会发展的总体思路，从众多具体治理事务中遴选出若干重要的治理事务作为党委的中心工作，然后以目标责任形式发包给下级党政部门并以管理目标责任制加以落实；在此基础上，地方党委通过党的组织体系来改造和重组相关政府职能部门，并加强宣传动员以充分调动和有效整合党政部门资源，最终有效推动了辖区经济社会发展[20]。另一方面，运动式治理也再现了党建引领的地方治理。虽然地方运动式治理备受诟病，但其主要表现为地方党组织为了实现一些科层化常规治理难以达成的目标，暂时叫停原科层制常规治理过程，代之以自上而下、政治动员的方式来调动资源、集中各方力量和注意力以完成某一特定任务[21]。地方运动式治理的“常态化”，在一定程度上反映出党建引领在地方治理实践中具有化解“疑难杂症”之功效。

2.2 引入党建引领视阈的理论逻辑

在当代中国的地方治理研究中，研究者更多受到发轫于西方主流社会科学的“国家与社会”关系框架、新公共管理思潮及“治理”理论之影响[22]。

一是“国家与社会”关系框架一直主导着中国地方治理研究。研究者通过从国家—社会二者间的“大小”到“强弱”、从“管理”到“治理”的研究视角转变，力图实现这一舶来品的本土化。研究者普遍认为，改革开放以来国家权力的相对收缩虽然没有改变“强国家—弱社会”的基本结构，但社会空间有了长足的发展，于是地方治理中的国家与社会不可避免地相遇并因此而产生错综复杂的互动关系。在具体运用于地方治理研究中，研究者又将“国家与社会关系”分析框架细化为国家中心论(强调国家要实现对社会的有效动员和合法性建构)、社会中心论(关注地方社会的发育与成长)以及社会中的国家或者说国家与社会互动关系论(认为地方治理中国家与社会从“双向嵌入”走向“双向赋权”)，研究者据此认为中国地方善治的达成,不仅需要高效有力的国家权力,而且需要一个具有高度自主性的、具有现代公民精神的社会[23]。

二是一些研究者倡导借鉴新公共管理思潮。20世纪70年代末以来，为应对日益凸显的传统政府治理危机，主张将政府治理与市场机制相结合并引入私人部门管理方式，以增强政府活力和效率的新公共管理思潮在西方国家兴起。研究者普遍认为，新公共管理思潮对于正处于市场化转型发展中的中国地方治理具有重要的借鉴意义，中国地方治理创新应该引入市场竞争机制和借鉴企业管理技术去推动“政府再造”并实现治理创新。如倡导在地方治理实践中创新性地购买服务以引入市场竞争机制，以及引入岗位目标责任制、全面质量管理等管理技术等，提高地方公共服务的质量、效率和效益。

三是“整体性治理”理论被许多研究者引入中国地方治理研究。作为对新公共管理思潮导致的“碎片化治理困局”的回应，以公众需求为治理导向并以信息技术为治理手段的“整体性治理”理论强调以协调、整合和责任为治理机制，对公共管理中的碎片化问题进行有机协调与整合，为公众提供无缝隙、非分离的整体性服务。研究者主张引入“整体性治理”理论去破解当代中国地方治理过程中政府之间以及政府部门之间有分工而少合作的碎片化困局，有利于提升地方治理的整体性运作水平以更好应对公众需求。如浙江的“最多跑一次”改革，被研究者视为打造了整体性治理的改革新模式而取得了突出成效。

四是治理理论也备受诸多研究者追捧。在西方的政治经济脉络中，治理理论直面政府体制和市场体制的局限性，聚焦于政府、市场与社会之间的关系调整，突出强调公私部门之间的合作和多元主体的互动。于是当西方治理理论登陆中国后，研究者往往将中国正在经历的经济与社会领域内的深刻变革视为治理创新，强调中国地方治理改革就是要打破单中心的地方政府管理模式，构建地方政府、市场和社会三维互动的多中心治理模式。

上述种种基于西方经典社会科学理论的中国地方治理研究在促进知识增长和理论对话方面功不可没。但是，纯粹以西方经典社会科学理论为依据来解释中国经验或者“照着洋书去描绘中国场景”，即使能聚焦于当代中国地方治理实践，也难以避免出现对中国地方治理的误读，导致中国地方治理研究更多地成为西方经典社会科学理论的“校验场”。

第一，简单援引西方经典社会科学理论的话语体系，有高估甚至宣扬西方治理模式的风险[24]。虽然引入西方经典社会科学理论有助于中国研究对接国际潮流并与国际主流学术话语对话，但简单地以其校验中国地方治理经验就可能使自己不经意间成了这种话语体系的拥护者和扩散者。

第二，简单援引西方经典社会科学理论的话语体系，在相当程度上脱离了中国地方治理实际。对于中国这样一个具有彼此交融的“家国同构”传统的国家而言，“国家与社会”的黏性完全迥异于西方的“国家与社会关系”分析框架所预设的二分结构。中国特色的国家—市场—社会的关系结构也与西方治理理论中的“政府失灵”与“公民社会的兴起”大相径庭。

第三，简单援引西方经典社会科学话语体系，最终会误读中国地方治理。如在“国家与社会关系”这一分析框架中，由于中国的国家与社会之间的关系性质异于西方的国家与社会之间的关系的理论假定，研究者可能面临“国家是谁以及社会在哪”的困惑。而西方治理理论的“解构政府”逻辑，显然难以避免误读当代中国党建引领的“中国之治”。新公共管理思潮预设的“市场化”逻辑，显然也是对当代中国“有为政府与有效市场双重逻辑”的误读。

2.3 引入党建引领研究视阈的政治逻辑

作为中国共产党治国理政的“法宝”，党建引领在长期实践检验和开放式体制机制完善过程中不断彰显制度优势。如人民至上的价值本位优势、政治领航的组织动员优势、党员干部发挥先锋模范作用的示范带动优势、与时俱进的制度赋能优势等。因此，进入新时代，党建引领国家治理成为当代中国国家治理体系变革中最根本、最关键的工程，这也构成了党建引领地方治理研究的政治逻辑。

首先是中国的现代国家建设道路为党建引领地方治理奠定了制度基础。近代中国的总体主义危机导致“只有用党的权力深入社会每个角落，去重建各种组织与制度，去解决社会领域中的问题，才能一面重建国家，一面重建社会”[25]20。于是“政党领导人民建立现代国家”的现代国家建设之路使得中国共产党通过“缔造国家”而获得了“治理国家”的资格，从而在国家治理中扮演着制度设计者和实践领导者角色。在此进程中，以党为核心、国家与社会相互融合和互动互促的一体化制度体系日臻完善，在合法性论证、资源汲取与整合、政府能力与社会调控等方面获得了前所未有的优势，为当代中国经济社会的持续高速发展奠定了坚实的制度基础。

其次是贯彻落实党领导一切这一政治原则的内在要求。实践证明，党建引领地方治理是党的执政之基和执政之要。为此中国共产党一再强调“必须坚持党的全面领导，充分调动一切积极因素，广泛团结一切可以团结的力量，形成推动发展的强大合力”。只有坚持党建引领地方治理，把党的领导嵌入地方治理之中，才能切实贯彻党领导一切的最高政治原则，不断战胜各种困难和风险并巩固党的执政基础。

再次是推进地方治理体系和治理能力现代化的必然要求。党的领导作为中国特色社会主义政治制度的最大优势，决定了党建引领不仅能保证地方治理体系和治理能力现代化的正确发展方向，而且为之提供组织保障和力量源泉，克服地方治理中的“孤岛效应”。这是因为党作为肩负着整合、分配和引领三大新功能的使命型政党，实现了“党的领导、人民当家作主与依法治国”的有机统一，以与时俱进的意识形态话语生产、密切联系群众的民意吸纳、以党领政的执政创新以及全民从严治党的权力监督四大机制[26]，确保了地方治理中的制度优势不断转化为治理效能。

3 如何引入党建引领的研究视阈

在现有中国地方治理知识框架内，虽然既有政策话语完整呈现了“四梁八柱”的基石性制度要素，而既有党政体制的研究已经比较完整地归纳了“结构—功能”层面的基本制度要素，但依然缺乏对执政党行为与治理转型机制间关系的清晰讨论，所以有必要对中国特有的党建引领地方治理实践过程进行理论性深描，梳理党建引领地方治理的具体运行机制，在此基础上提炼出党建引领地方治理的理论内涵。而目前国内主流的党政体制研究虽然都明确将党的领导纳入中国政府过程之中，但是这些研究成果立足于结构—功能层面讨论党政体制，既缺乏从过程—事件维度对党如何在国家治理过程中发挥“统筹全局和协调各方”功能的深入研究，又局限于党领导政权运作而不足以涵盖完整的“中国之治”。因此，需要聚焦当前中国地方治理实践中党组织协调国家政权运行、推动跨部门及跨层级政府间协作、实现多元主体协同共治、调适国家与社会关系等以应对治理“盲区”挑战的丰富实践，从实然层次提炼党建引领地方治理机制有效运行的制度条件，从而将各级党组织从宽泛的“国家与社会关系”以及“国家治理体系”等分析框架中析出，聚焦党建引领地方治理的运行机制。

3.1 提炼党建引领协调地方国家政权有效运作的机制

在依照宪法和法律设置的地方国家政权体系中，由地方人大、地方人民政府、地方人民法院和地方人民检察院以及地方监察委员会分立的基本组织结构，构成了在中国共产党统一领导下、在各自职权范围内贯彻落实党的路线、方针、政策和宪法法律，为实现地方治理有效运作的地方国家权力横向配置体系。从地方国家权力的运作实践来看，基于专业化分工的地方人大与“一府一委两院”正是在各级党委的统筹协调之下，形成了既分工又协作的有机统一整体，实现了既合法又有效的地方治理。一方面，地方人大依据宪法和法律拥有对由其产生的“一府一委两院”工作的监督权，地方“一府一委两院”必须依法对地方人大负责并报告工作，接受地方人大的监督，从而通过必要的权力制约以督促“一府一委两院”依法履职和规范行权。另一方面，地方人大与地方“一府一委两院”之间是一种分工协作基础上的支持和促进关系。其中，地方党委对地方人大以及地方“一府一委两院”的统一领导，使地方人大对“一府一委两院”必要的权力制约与地方人大对“一府一委两院”的支持和促进形成了有机统一。

显然，地方人大的监督是为了督促“一府一委两院”依法行政、公正司法而设置的必要的权力制约，并非西方“分权制衡”政治框架中各党派竞争性获取政权的工具，更不是为了使“一府一委两院”失去信任，而是为了改善其工作而确保人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。于是，在党建引领下，由地方人大、地方人民政府、地方人民法院和地方人民检察院以及地方监察委员会分立的地方国家政权组织结构，既有助于促进地方治理体系现代化中的功能分工与地方治理治理能力现代化的专业化运作，又能在确保“权为民所赋且为民所用”的基础上实现有效的地方国家政权高效运作。正是在这个意义上，党的十九大强调，各级党委要支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，以加强和改善党对各级国家政权机关的领导。因此，回归党建引领地方治理的实践，要对各级地方党委在统筹协调地方国家政权运作实践中，如何实现地方人大与地方“一府一委两院”之间权力制约与支持促进的辩证统一，从事件—过程维度来展开运行机制提炼。

与此同时，未来的研究应该直面中国共产党领导下的地方人大如何平衡监督与支持“一府一委两院”之间的关系。在地方国家政权运作中，一些地方的“一府一委两院”将来自地方人大的依法监督视为“挑刺”，甚至还存在将地方人大依法行使监督权视为“不与党委保持一致”的错误认知。于是，地方党委对地方人大的领导很容易变成对具体工作上的直接领导，地方人大的职能侧重于为地方党委决策提供合法性，导致地方人大的职能(尤其是监督职能)易被压缩，地方人大监督的刚性和实效性易被弱化，地方人大被定性为只是配合并支持“一府一委两院”的工作[27]。因此，要发挥党建引领统筹地方国家政权有效运作的关键依然在于加强并改善党对地方人大工作的领导，以支持地方人大依法履职作为党建引领地方国家政权有效运行的基础。

3.2 提炼党建引领破解地方治理碎片化的统筹协调机制

在地方治理实践中，政府权力的纵向分层设置与各级地方政府内部基于专业化运作而形成的横向分工管理在一定程度上导致了日常管理碎片化。这种管理碎片化指向权力分散、部门分化和管理分割等状况，在客观上可能导致地方治理效果“内卷化”。

一方面，存在政府内部条块分割导致的管理碎片化问题。尽管进行了多轮行政体制改革，试图打破政府内部垂直管理、对上负责的“条条”与属地管辖的“块块”之间分割导致的条块两个方面的积极性受阻，但条块分割导致的治理碎片化问题还未能从根本上得到解决。这体现在：一是权力分割使地方政府成了“不完全政府”；二是政策冲突与权力内耗导致地方政府公信力与效率受损；三是权责不清、争权或推诿导致无法有效考核问责地方政府；四是碎片化行政偏离了地方政府治理体系与治理能力现代化的目标要求。而当党建引领作为基层治理的机理、机制、内驱力等要素内化于基层治理一切领域时，构成了基层良性发展的内在运行机制[28]。因此，党的统一领导对行政条块关系具有整合性作用，于是区域化党建使得基层治理在党建引领下能从“条块分割”转化为“条块融合、以块为主”并在相当程度上缓解了条块分割[29]。

另一方面，存在地方政府内部横向分工导致的管理碎片化问题。在地方政府管理实践中，基于效率最大化的专业化分工将一级完整的地方政府组织分割为职责、目标和工作重点相互分离的专业化职能部门。这难免会导致差异化价值观和行为取向的职能部门之间在同一个公共管理议题上出现“有分工而无合作”现象，势必会降低地方治理效率。于是纵向分层级管理体制与横向“单一部门主挑、多部门协管”的分环节管理体制，共同构筑成分层级、分阶段和分环节的“碎片化”地方政府管理模式。虽然在地方治理“中心工作机制”乃至解决重大“疑难杂症”的“运动式治理”中，地方党组织通过政治动员、结构整合、功能重组、资源聚集和思想领导，如通过由地方党委书记担纲的地方领导小组作为沟通科层治理和运动式治理的治理机制，通过科层化的权威介入，依托领导小组及其办公室的运作，增强了科层治理的运动性和资源动员整合能力，不仅有助于缓解条块分割，而且可以突破行政科层制固有的惰性和反功能，从而有效整合党政部门资源提高地方治理效能[30]。或者是借助以党委牵头组建的“领导小组”运行机制，能够打破官僚制系统制度化的条块关系，加强部门间协商，并通过自身政治权威、行政资源与物质动员能力推动了重大公共政策的执行[31]。

虽然诸如“区域化党建”以及“吹哨报到”等地方治理创新有助于缓解碎片化困境，但因其并未触及条块关系背后的资源配置体制而无法从根本上理顺条块关系。显然，在常态化地方治理中,如何以党建引领的制度化机制来克服科层制下部门与条块分割的弊端，依然需要继续深入研究。在中心工作机制和运动式治理中，党建引领有效破解地方治理碎片化已经得到了充分印证。但是研究者始终认为这种党建引领的地方治理只是对科层化常规治理的一种非常态补充，不仅不是一种地方治理的长效机制而且可能会偏离法治轨道[32]；虽然党建引领地方治理在克服重要的“疑难杂症”方面效果好见效快，但其频繁使用却可能导致其制度功能弱化而促发组织紊乱和制度冲突[33]。因此，以党建引领促进地方政府间或地方政府内的整体性治理，关键还在于使党的依法执政与地方政府的依法治理相互融合，确保党的领导与依法治国以及人民当家作主的有机统一。

3.3 提炼党建引领形塑多元主体协同共治的机制

20世纪70年代末以来，日益深化的改革使得中国社会逐渐从总体性向分散性演变，在多元化社会背景下，市场、社会组织以及民众的力量迅速成长，在地方治理中扮演越来越重要的角色。于是地方治理转型中的行动主体呈现出多元化样态，包括地方党委和政府、经济组织、社会组织、自治组织以及人民群众等。多元治理主体根据各自所掌握的治理权力、治理资源以及治理优势会在地方治理结构中扮演不同角色，通过细化多元主体参与地方治理的维度与渠道并明确各自的治理责任机制，有助于协助党和政府在地方治理中“拾遗补缺”。但是，治理主体多元化客观上导致治理资源的分散化和碎片化。在治理主体多元化的情况下，如果不加强中国共产党的领导，没有中国共产党的统筹协调，就不会有民主基础上的集中，也无法形成“最大公约数”的意见，必然导致议而不决、决而不行的局面。于是，党如何整合政府行政资源、自治组织社会资本资源、社会组织专业化资源、企业市场化资源等就成为地方治理面临的挑战。

近年来基层治理实践中不断涌现党建引领下“一核多元”的协同治理创新。一方面，党建引领通过充分发挥党的资源整合、关系理顺、组织优化、统筹协调等总揽全局、协调各方的作用，化解了多元主体间“单打独斗”“各行其是”的“碎片化”基层治理困局。另一方面，党建引领推动了基层治理中街道社区、驻地单位、企业、社会组织等多元主体系统性整体性建设，以共建共治共享推动了基层治理共同体建设[34]。但是，如何在众多分散化地方治理创新中提炼出党建引领多元主体协同共治的运行机制，依然需要深入研究。

在地方治理主体多元化的背景下，党建引领无疑是凝心聚力的内在要求。但是，党建引领与多元主体的协同共治之间存在多重张力：首先，局部区域党建“自我空转”及“悬浮于地方治理之上”，弱化了中国共产党在地方治理中的组织动员能力和引领作用；其次，局部区域地方党组织对企业和社会组织的领导能力的相对弱化，使其难以通过联动企业和社会组织来有效构建、激活多元共治的网络；再次，“党建引领”的“行政化”，使形塑多元共治的边际成本递增；最后，“党建引领”的“包办代替”乃至“越俎代庖”，不利于激发市场和社会活力。

3.4 提炼党建引领在国家与社会关系中的双向调适机制

中国政府在积极回应民意诉求方面有非常强劲的动力，这被认为是中国政治信任度持续居高不下的最主要原因[35]。众所周知，在当代中国分层治理体制下，地方政府直面广大民众，其众多决策项目可能事关民众的生活环境、房价乃至征地发展中的重大利益关切，在现行相对“凝闭”的决策体制下遭遇民众抗议的可能性大大增加，有时会引发局部地区国家与社会关系的紧张性。在此背景下，党建引领在地方治理实践中发挥了积极的调适功能。一方面，作为联系人民与政府之间关系的纽带，中国共产党通过“密切联系群众”的民意吸纳机制源源不断地将民意诉求输送进入政府运作的轨道；另一方面，中国共产党不仅具有利益代表和表达功能，而且具有推进国家建设和塑造国家治理体系的治理功能。

因此，面对当代中国地方治理实践中出现的各种问题与矛盾，一方面，党建引领能使各级地方政府能及时回应公众诉求，从而维护基本社会和政治秩序稳定的大局；另一方面，作为先锋队和使命型政党，将群众路线嵌入地方治理之中有助于破解一些地方治理的官僚化困局，并通过强调社会公正和“以人民为中心”进行新型国家合法性基础重构。于是，在经历了高速经济发展、剧烈社会变化等情景下，党建引领通过调适国家与社会关系，使得地方治理中诸多对社会秩序和社会安全产生冲击的因素被消解，中国社会秩序和安全依然保持着较好水平，成就了“经济增长和社会稳定”同时并存的“中国之谜”。因此，地方治理研究需要高度关注中国共产党在调适国家与社会关系中的具体运行机制。

近年来，一些地方治理的参与式治理创新呈现扩散之势，如以杭州开放性决策和广州公众监督委员会制度等为代表的参与式决策、以浙江温岭等地为代表的参与式预算、以浙江嘉兴为代表的参与式环境治理、以南京等为代表的参与式政府绩效评估，都显示出当代中国的地方治理民主化有了长足的进展，地方政府与公众互动逐渐呈现良性发展之势。但同时也存在重大决策“民主化不足、被动且被迫民主化”的地方治理现象，折射出局部的地方治理过程依然存在“汲取性有余而包容性不足”的短板。虽然党建引领的地方治理过程能够通过实时调适而缓和国家与社会之间的紧张性，从而有效降低了地方治理风险，但如何从“亡羊补牢”走向“未雨绸缪”依然任重而道远。

4 地方治理研究引入党建引领视阈的目的

在中国地方治理研究中引入党建引领这一新的视阈，实质在于研究者应该面向中国地方治理实践，在基于党建引领地方治理的本土经验研究中提炼出有价值的理论，作出理论上的贡献。回归真实的中国地方治理过程后，研究者将面临双重使命：一方面，我们要在地方治理研究中将党建引领找回来，重构当代中国地方治理研究的话语体系；另一方面，我们也将面临如何把党建引领地方治理的制度优势转化为实践中的地方治理效能这一后续研究的挑战。

4.1 重构面向中国地方治理实践的话语体系

虽然当代中国的地方治理研究在领域和范围上不断拓展，但是，基于中国地方治理情境的转换与社会环境的变化给西方“国家—社会”关系范式的解释效力带来的挑战以及中国“国家—社会”关系研究面临的“规范认识危机”[36]16，在原有的“国家—社会关系”中加入政党元素就成为必然的要求。于是，越来越多的研究者强调要将国家与社会二元分析框架转换成为政党、国家与社会的三元分析框架[37]、将“国家中心论”和“社会中心论”置换为“政党中心主义”[38]，还有研究者力图建构“政党整合治理模式”[39]。

这些研究话语的创新之处在于将西方式的“政党在社会之中”与中国特色的“政党既在国家之中又在社会之中”区别开来，并在此基础上展开诸如党的自我调适、党建嵌入社会等研究议题。但是，既有研究依然止步于政党—国家以及党政体制等结构—功能层面的话语逻辑，还未能真正揭示当代中国的国家治理是在“坚持人民主权这一基石性原则基础上，中国共产党代表和领导人民执掌政权、运行治权的体系和过程，是中国共产党在总揽全局、统筹各方格局中科学民主依法有效地进行国家和社会治理的治国理政”[40]。

因此，作为“以党领政”的中国共产党不仅深度嵌入国家之中，而且既因其来自社会又因其卓越的动员和组织能力也深度地嵌入社会之中，既是国家政权的领导核心又是社会的组织者和领导者。换言之，在当代中国地方治理研究中将党建引领找回来，既非仅仅是在原有的“国家与社会关系”二分框架中增加党的元素，又非简单地讨论“党与国家和社会关系”的调适，而是在对党领导推进国家治理和社会治理的双重实践过程进行“深描”基础上，总结提炼党建引领地方治理进程中党如何完成对国家与社会的双重塑造以及对国家与社会关系的有机调适，重构当代中国地方治理的话语体系。显然，根植于中国地方治理实践的话语体系，应该以中国地方治理正在做的事情为中心，从改革发展的实践中挖掘新材料、发现新问题、提出新观点、构建新理论，聚焦如何打造“一核多元”“协同共治”的现代化地方治理体系、如何以党的统筹协调来凝心聚力实现地方治理能力现代化、如何以党建引领地方治理回应人民对美好生活的向往等。

4.2 将党建引领的制度优势转化为治理效能

回首中国共产党百年来革命、建设、改革的奋斗历程，党建引领不仅实现了民族独立、国家富强和人民幸福，而且开创和发展中国特色社会主义创造了人类文明史上罕见的经济持续高速发展与社会秩序持久稳定并存的“中国奇迹”。因此，在全面建设社会主义现代化国家进程中，将党建引领引入当代中国地方治理研究，需要把党建引领的制度优势转化为促进地方治理现代化的治理效能。

一方面，要明确党建引领地方治理不是越俎代庖。众所周知，中国共产党在成功消解近代以来中国日益加重的总体性危机后，逐渐塑造了一个国家权力统御一切的“总体性社会”，实现了中国历史上最伟大最深刻的社会变革。“总体性社会”虽然对于中国共产党巩固政权并在极短时间内完成社会主义工业体系建设等发挥了不可磨灭的贡献，但也因其完全强调依靠国家权力的强力控制来维系社会秩序而难以持续。因此，改革开放以来，中国共产党不断调适其与国家和社会的关系，依法治国与依规治党使国家政权运作日益理性化，不断激发市场和社会活力，成就了持续至今的“中国发展奇迹”。历经40余年的改革开放后，中国地方治理的基本格局已经发生了深刻变化，党委领导的政府负责、市场参与、社会协同的地方治理体系已逐步成型。显然，党建引领的地方治理不是重塑统合性的“总体性社会”，而是通过“总揽全局、协调各方”去激活多元主体的动能并塑造协同治理的“合力”。

另一方面，激发党建引领地方治理现代化的制度优势。首先，以高质量党建为党建引领地方治理现代化奠定组织基础。坚持党建引领地方治理是贯彻落实党领导一切这一根本政治原则的内在要求，是党的执政之基和执政之要。为适应新时代的发展需要，党的十九大明确提出“政治立党、思想建党、组织强党、作风管党、纪律严党、制度治党”的“全面从严治党新思路”。党的十九届五中全会强调“高质量发展是一场关系发展全局的深刻变革，唯有高质量的党建才能引领和推动高质量发展”。因此加强党的组织建设并提高领导力，直接关系到地方治理现代化的效能。为此，面对地方治理中的各种风险和挑战，要以提高党的领导制度吸引力、整合力、执行力为抓手[41]，不断增强党的创造力、凝聚力和战斗力，以高质量党建来引领地方治理有效运作，形成国家治理与全面从严治党的良性互动，并将其作为新时代推进地方治理现代化的重要目标。其次，以党建引领促进地方治理体系现代化。作为实现地方治理体系现代化的主体性力量，党建引领不仅契合了党的执政能力建设的政治逻辑，同时党建引领也是补足地方治理短板进而形成多元主体协同共治格局的实现路径。最后，以党建引领促进地方治理能力现代化。在新时代，党建引领围绕社会主要矛盾的变化，通过发挥党组织的倡导作用、整合作用和协调作用，有助于在打造“一核多元”“协同共治”治理体系过程中，不断凝心聚力、整合资源来提升地方治理效能。正是在这个意义上，党建引领不仅在组织结构上塑造了中国特色的“中国之制”，而且在过程功能上能塑造成功的“中国之治”。

5 结语

党建引领地方治理通过将党的政治和组织的制度优势转化为地方治理效能，既是落实党领导一切这一根本政治原则的内在要求，又是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。不过在既有的地方治理主流研究与日益丰富的党建引领地方治理实践之间，存在一定的落差。止步于政治宣传式的应然式政策诠释、单纯强调党建而导致“党建与治理的脱嵌”“党组织的全覆盖与地方治理效能提升的不同步”等意味着研究者应该立足于“过程—事件”维度去展开规范化的实证研究，去构建党建引领地方治理的理论话语并提炼党建引领地方治理的运行机制，以回答党建如何引领地方治理这一“中国之治”的核心命题。因此，有必要在进行中观理论构建的基础上立足于“过程—事件”维度去对当代中国地方治理微观实践进行“深描”，聚焦于地方治理实践中党建引领何以统筹国家政权体系、何以化解治理碎片化风险、何以整合多元治理主体、何以调适国家与社会关系等，从中提炼出党建引领地方治理的机制，最终夯实“中国之治”的理论基础。

在当代中国波澜壮阔的历史征程中，中国共产党领导人民实现了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，创造了令世界惊叹的经济快速增长与社会持续稳定同时并存的“中国之治”奇迹。作为中国特色社会主义最本质的特征、中国特色社会主义制度的最大优势，中国共产党的领导是创造“中国之治”的“核心密码”。因此，随着研究者引入党建引领这一视阈去认真梳理当代中国地方治理的本土经验与理论贡献，厘清当代中国地方治理的历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑,在规范化社会科学实证研究的推动下，未来将会逐渐构建许多立足于中国地方治理实践过程的中观理论与分析框架——这无疑将有力推动面向真实的“中国之治”的社会科学理论创新与知识体系创新。