由新冠肺炎疫情引发的关于突发公共卫生事件应急管理体系研究

2021-01-07李艳杰高金金

天津科技 2021年1期

李艳杰，王超，高金金

(中国工程院战略咨询中心北京100088)

截至北京时间 2020年 11月 29日 23：21，全球累计确诊新型冠状病毒肺炎超 6186万例，严重影响了世界各国人民的身体健康和生命安全。这次新冠肺炎疫情是新中国成立以来，传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件。

2003年SARS事件是我国突发公共卫生事件应急管理的标志性发展阶段，推动构建了我国以应急预案，应急管理体制、机制和法制为基本框架的“一案三制”应急管理体系[1]。在此基础上，我国抗击新冠肺炎疫情中彰显了举国体制办大事的优势，取得了瞩目的成绩，但也应清醒认识到目前应急管理体系存在的不足。

1 突发公共卫生事件及其应急管理

突发公共卫生事件是《国家突发公共事件总体应急预案》规定的4类突发公共事件之一，指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。

突发公共卫生事件应急管理是指根据事件危机引发因素等特征，通过预防准备、监测预警、信息报告、应急反应、善后处理的体系，贯穿于事件发生前、发生中、发生后的各个阶段，采取一系列有组织、有协调的应对措施，以减少对社会、民众等的危害。应急管理一般包含宏观整体管理和微观紧急处理 2个层面的任务，以建立预警系统、健全决策机制、规范信息传播、保证物资供应、坚持依法行政为应急管理关键环节，建立和完善包含应急指挥体系、应急协调体系、应急资源体系、应急预案体系和紧急管理法律体系在内的整体应急体系[2]。

2 基于新冠肺炎疫情分析我国突发公共卫生应急管理

2.1 抗击疫情的“中国方案”

面对突如其来的新冠肺炎疫情，中国政府、中国人民不畏艰险，党中央始终把人民生命安全和身体健康摆在第一位，按照坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策的总要求，坚持全民动员、联防联控、公开透明，打响了一场抗击疫情的人民战争[3]。中国从实际国情出发，边实践边总结边完善，探索形成了具有中国特色的“中国方案”。

2.1.1 制度优势：集中力量办大事

社会主义制度的优势就是能够集中力量办大事，使得中国具备强大的动员能力和高效的执行能力，迅速动员各方面资源，集中力量攻克困难，应对重大挑战。建立战时决策领导机制，采取一级公共卫生紧急响应，成立中央应对疫情工作领导小组达成统一指挥、派出中央指导组进行专业指导、设置国务院联防联控机制进行协调落实；全国范围内进行医务人员、口罩、呼吸机等人、财、物资源的统一调配，推动产能转化，复工转产，保障抗疫供应；果断采取隔离与封城策略，实施交通管控等分级管控措施，改造、新建医院，征用宾馆等作为隔离点，建立源头治理、切断传染链条的救治防线；政府部门滚动召开新闻发布会，多渠道多平台发布疫情情况，保持信息公开，稳定社会情绪。全国调派346支医疗队、4.26万名医务人员、900多名公共卫生人员驰援湖北[4]，对口支援、日夜奋战，实现从病人等床位到应收尽收的转变。

2.1.2 全民抗疫：社会各方形成合力

全民抗疫，每个人都是不可或缺的力量。人民群众积极响应配合政府的防控部署与号召，迅速形成全民参与、群防群控的局面。社区、乡镇、派出所等基层组织，坚守岗位、走入家庭，维持民生秩序、摸排辖区数据，严守人流隔离一线；全民遵守国家号召，居家隔离，积极主动填报健康变化、行程往来数据，切断传染途径；主流媒体、自媒体推广应急科普，提供抗疫知识；提倡爱国卫生运动，人人参与抗疫保卫战。人民群众以实际行动推动形成了包括政府机构、企业、社会组织、基层社区、家庭和个人为一体的全民抗疫大局。

2.1.3 科技抗疫：筑牢抗疫防线

面对未知的新冠病毒，科学技术是人类同疾病较量的锐利武器。中国充分运用近年来科技创新成果，组织协调全国优势科研力量，尽快确定新冠病毒的全基因组序列以及分离得到病毒毒株、分享试剂盒，为全球抗疫争取时间；医药卫生领域领军科学家亲赴救治一线，分类分级诊疗，推动临床救治科研攻关，远程问诊+无接触诊治，边治疗、边研究、边总结，不断更新治疗方案；根据疫情发展态势建议中央应收尽收，建设方舱医院；实施科研应急攻关，推动药物、疫苗、试剂、医疗废物处置研发；不断更新防护指南、问答手册，普及防控科学知识，指导居民科学应对疫情；应用大数据、人工智能进行网格化管理，“健康码”与人同行，追踪人群流动轨迹，确保安全复工复产复学。科技抗疫坚持科研、临床、防控实践相互协同，产学研用紧密配合，提供了强有力的支撑。

2.1.4 中医抗疫：中西医结合疗效显著

中医药在新冠肺炎防治中发挥了重要作用，作为经验亮点，正在为国际社会防控疫情提供中国经验和中国智慧。中医院、中医团队加入救治团队，坚持中西医结合、中西药并用。中医药早期介入、全程参与、分类救治；服用中药使密切接触者、发热患者提高免疫力，早期介入轻症患者，减少向重症发展，中西医结合救治重症患者，制定救治方案，提供中医康复指导。据统计，全国和湖北省新冠肺炎确诊病例中中医药使用率和总有效率都超过 90%。临床观察显示，中医药对缓解症状，减少病症升级，对治愈率提高、病亡率的降低，以及促进恢复期人群机体康复有显著效果[6]。

2.2 新冠肺炎疫情前期暴露的突发公共卫生事件相关问题

经过艰苦努力，付出巨大牺牲，目前中国国内疫情防控形势持续向好，生产生活秩序加快恢复，但我们仍然不能放松警惕[5]。回顾中国抗击疫情全程，仍需清醒认识到疫情前期暴露的问题和不足。

2.2.1 应急响应待理顺

抗疫初期，以卫健体系为主的应对体系协调全局资源时能力不足，地方政府自主分析和决策能力未充分发挥，抗疫效果欠佳[6]；现有法律对突发公共卫生事件的风险评估权责未予明确规定，趋势研判、有关举措不及时；数据收集、共享及转化应用渠道不畅，未及时引起社会居民的重视，抗疫基层工作界面和协同流程不清晰，存在资源错配、各自为战现象[7]；部分居民风险意识不高、缺乏应急处置知识和能力，事故偶发。

2.2.2 应急储备待完备

应急储备体制和机制存在短板，全国性抗疫物资储备不足及调配不畅[8]。抗疫前期“一罩难求”现象频发，湖北省红十字会等组织接收和分配捐赠款物配送滞后[9]，应急物资的品种、数量、标准、配送渠道有待协调满足；疫情初期的武汉也是“一床难求”，出现了大规模的医疗挤兑现象，日常的医疗救治也受到了严重影响。同时，在就医期间的交叉感染，以及因为无法及时收治而不得不居家隔离产生的家庭传染带来了后续持续的就诊压力。以上两个“难求”，充分暴露了我国在应对突发公共卫生事件中应急物资和设施短缺的问题。

2.2.3 信息发布和舆论引导待加强

疫情初期，各种关于不明原因肺炎言论在社交网络上传播，甚至对知情医务人员以“散布谣言”处理，疫情有关信息不够透明、高效，众多信息真假难辨，极易导致恐慌蔓延，既不利于疫情防控，也不利于社会稳定。直到 1月 20日，高级别专家组明确人传人现象后，主流媒体在舆论引导和支持方面开始发挥正向作用。

2.2.4 应急预警待提效

此次疫情初期关于疫情监测、预警发布的质疑很多，花重金打造的直报系统为何没有起到早期监测作用。现有传染病监测报告系统对主要监测已知且确诊的传染病进行预警，新冠肺炎属于未知且初期无法确诊的新型传染疾病，故存在预警滞后性。对病例的临床症状、表现等信息缺乏，难以综合甄别疫情类别和判断态势[6]，同时现行直报系统需要人工干预的环节过多，虽然提高了数据的完整性和准确性，但对于突发重大传染病的爆发监测和早期预警却是一种缺陷。对疫情的发布权限有限制[10]，对社会居民的预警相应滞后。

3 突发公共卫生事件应急管理建议

突发公共卫生事件应急管理体系建设应融入到国家治理体系现代化的大体系中，贯穿到城乡社会运行的各个环节，依托高新技术，以早发现、早报告、早控制、早解决为原则，打造以防为主、平战结合、全民参与的应急体系。改革完善“一案三制”应急体系，顶层设计，明确参与各方权责，健全国家应急治理体系和提升国民应急处置的能力，力争将突发公共卫生事件造成的损失减少到最低。

本文结合新冠肺炎疫情，结合公共危机管理PPRR模型[11]，以应急管理微观紧急处理层面的关键环节为切入点，提出完善突发公共卫生事件应急管理体系的思考和建议。

3.1 预防(prevention，P)：全面监测，以防为主

突发公共卫生事件管理，要预防为主、常备不懈，将预防关口前移，全面监测可能引发突发公共卫生事件的诱因，防患于未然。

3.1.1 构建智能数据平台，提高预警决策水平

疫情监测预警贵在及时、准确，要改进不明原因疾病和异常健康事件监测机制，提高评估监测敏感性和准确性，建立智慧化预警多点触发机制，健全多渠道监测预警系统[12]。在保证国家安全和个人信息安全的前提下，依据国家行政区划、部门职责等划定运维责任及查询权限，应用云计算、区块链、人工智能等技术，以社会群体为对象，打破数据壁垒，集成现有人口规模、空气、污染物等数据变化情况，水电使用、交通运输客流等平台，打通医院等机构病患数据，兼顾动物园、养殖场、自然保护区、兽医等动物生存、健康监测等信息，重构模块化的、可根据特殊情境裁剪、自下而上的社会治理数据监测、汇总、报送系统；收纳突发公共卫生事件网络直报系统，补充未知疾病的风险症状数据上传、横向信息共享、同类症状数据对比等功能以及同区域内医院、疾控中心等节点的同行审核确认等环节，允许疑问病例首发上报。设置垃圾信息筛除及异常数据自动报警，构建“自动监测+人工分析+专家研判+政府决策”体系，进而减少人工干预环节，依靠经验知识库和新生数据及时研判，生成风险评估报告，转换社会治理思维、重构体系和提升效率，向社会治理科学化、精细化推进[14]，以供政府科学决策之用。

3.1.2 充实应急体系储备，加强防控保障支撑

应对突发公共卫生事件是一项系统工程，需要全方面立体储备、生产、调配物资。保障物资储备，应用人工智能、区块链技术，构建流程精细化、点对点、可查询的应急管理体系，以及集中管理、统一协调、区域布局、产能+物资同步提升的物资保障体系；加强科技储备，综合培养科学处置、信息分析、形势研判、检验检测、科技攻关能力。推进机器人研发及应用，推广非接触型服务生产模式，提倡高危险环境下的机器换人、减人操作；增加人才储备，培养专业化+复合型的全科医生，建设临床应用型+研究科研型的平战结合的公共人才队伍，加强应急体系内人员的风险鉴别、应对意识。

3.2 准备(preparation，P)：培养能力，做好准备

加强应急管理工作法制、体制、机制建设，做好应急处置预案，夯实专业处置能力与培养社会应急能力，为突发公共卫生事件做好应对准备。

3.2.1 推行应急事件演练，夯实应急处置能力

面对突发公共卫生事件，如果事先准备不充分、超过承受能力，很有可能会造成严重后果。应急演练是检验、评价应急处置能力、培养救援队伍的一个重要手段。对涉及政府部门、社会组织、社区、居民等各方面履行本职责任提供接近实操的培训途径，锻炼处置能力、缓解恐慌情绪；构建协同工作流程，对预设规章、预案等文件材料提供修订反馈意见，使之原则更加明确、分工更加合理、操作更加可行。同时可以根据演练中发生的各项“意外”状况，丰富预案的多面性，构建不同情境下的推演应对方式，增加实操人员的专业性；另一方面，可与应急物资储备与储能协调配合，将废旧、即将过期的物资用于演练，发挥最大社会效益。

3.2.2 完善群防群控机制，提升社会应急能力

疫情防控是依靠人民群众才能打赢的人民战争，筑牢群防群控防线，必须充分发挥群众的主体作用，提高整个社会的应急能力。通过重点培训与大众宣教相结合等方式，培养一批精干专业+群体兼职的结构化人力队伍，树立社会危机意识、培养应急能力，全面形成社会互救、群众自救局面。医院、防疫所等是公共卫生事件的主力，专业的流行病学工作者是重要辅助，适度培训在校学生等医务后备力量，增加在重大公共卫生事件中的实习、锻炼经历；社区居委会、社区医院等基层组织作为发现异常状况的前哨，培训数据观察、收集能力，增加异常上报的职能；加强公共卫生事件基本知识的全民科普活动，采取在校教育、职场宣讲、社区普及、案例教学等形式，全面提升风险意识和应对素养，减少情绪恐慌与能力不足。鼓励社会团体、民营企业等社会力量参与防灾和抗灾，发挥市场运营优势。

3.3 反应(response，R)：快速响应，综合处置

应对突发公共卫生事件，需要社会参与各个环节，统合完成应急处置：启动应急响应、评判事件类别，控制传染源头、切断传染途径，实施社会救助，同时追究溯源，进行流行病学调查等，以保障社会安全。

3.3.1 完善联防联控机制，增强统一防控合力

公共卫生应急管理要融入整个社会运行体系，建立跨区域、跨层级信息整合机制，压实基层防线，建立网格化防控管理机制，形成防控工作合力。分级分类管理，确保及时启动统一指挥+各部门执行+后勤保障的应急管理工作机制，以保指令清晰、系统有序、条块畅达、执行有力；指挥、协调、专业指导、救治、检测、扶助队伍快速到位，统筹战前紧急培训，做好心理准备和能力建设；发挥基层作用，提高基础监测、防控、救治、协调水平，深入流行病学调研，防控结合以控制传播源头、切断传播途径；加强社会对传染病防治法、应对措施的科普宣教，疏导社会恐慌情绪、推动爱国卫生运动，引导科学适度防护，增强社会的依法、有序、有力应对能力。[13]

3.3.2 开展主流全媒宣传，坚持舆论正向引导

舆论阵地没有真空地带，正确的思想舆论不去占领，错误的就会去抢占。高效、透明、公开的信息发布，正面优质的舆论引导，为赢得疫情防控的胜利提供强大的支持。政府信息公开标准化、程序化，面对不同群体、采取不同方式不间断发布，保障信息通报的及时性、准确性、权威性，保障公众知情权；对主流媒体加强舆论引导，管控微信、微博等社交网络平台的自媒体负面、不实新闻，严惩恶意谣言，减少群众矛盾[14]；充分利用语言因素的积极作用，普及自救常识、应急措施，语言朴实易懂，减少沟通障碍，疏导群众恐慌情绪[15]；开拓群众留言平台，畅通反馈机制，接受群众监督。

3.4 恢复(recovery，R)：恢复常态，改善提升

疫情趋于稳定后，恢复社会运行常态是经济民生的重要需要。要坚持疫情防控常态化，持续防疫措施，同时疏导社会心理问题，使身心同步健康以保战役胜果。另需总结经验教训，改善提升应急管理体系。

3.4.1 巩固防控抗疫成果，紧绷疫情常态意识

疫情常态化不代表防控意识的松懈，而是要把防控措施融入到生活工作中，保障社会有序恢复。坚持预防为主，深化民众卫生防疫意识，持续爱国卫生运动，坚持及时发现、快速处置、精准管控、有效救治；对交通线路、社区、公共场合分类分级管控，强化网格化管理，畅通信息报告；加快检测能力建设、推动疫苗研发进度，科技支撑防疫、抗疫；消除受污染环境因素，评估现状，构建不同条件下的复工复产模型，恢复社会秩序，推动社会快速自我修正，保障安全有序恢复发展[16]。

3.4.2 分类精准心理干预，促进民众积极复健

在疫情反复结合经济下行压力影响下，需要有针对性地对社会上愤怒、焦虑、抑郁、创伤后应激障碍等心理问题进行心理危机疏导救援，为恢复正常生活、工作提供心理支持。制定灾后心理干预预案，加大医院专业科室、学校心理健康室、社区心理卫生服务站等机制、人员投入，开展新闻媒体、综艺节目的心理抚慰活动，破解群众心理症结，传递抗疫正能量；按照地域区分，重点疫情地全面摸查覆盖、全国范围内普及；按照接触程度区分，对参与救援的医护人员及基层辅助人员、患者、患者家属、密切接触者、疑似隔离者等分类开展针对性活动，指导心理恢复；关注特殊群体，尤其是青少年、大学生，疫情期间遭遇重大经济、家庭变故的群体等。

3.4.3 践行应急处置评估，改革完善应急体系

面向未来需求、评估当下能力，与时俱进地改革完善应急管理体系，融入到社会治理大系统中去。对事件的事中发展、事后影响、应急管理进行督导评估，了解掌握事件的发展情况及措施落实情况，为类似事件提供参考。包括疫情发生过程、原因、影响、发展趋势及抗疫过程中应对能力、处置流程、决策程序、措施成效等方面进行自评、互评或引入第三方评估，发挥专家作用；全面梳理，摸清应急能力、储备家底，完善公共卫生重大风险研判、评估、决策、防控协同机制，总结经验教训，计入公共卫生应急管理知识库；并以此为根据，奖励突出贡献、抚恤补助伤亡、追究惩治工作不力。

新冠肺炎疫情督促改革“一案三制”体系中不适应新时代发展需求、不适合现实操作的部分；推动分级诊疗，加强基层预检分诊、转诊、复诊能力；建设公立医院、社区医院、诊所联网体系，加强哨点监测；建设生物安全国家实验室，进一步完善生物安全监测预警。修订城市卫生设计、综合医院建筑设计规范等国家标准，完善公共卫生基础设施建设和布局，打造平战结合的医疗机构应用体系。完善公共卫生教育体系，普及风险意识教育，培养复合型医生，建设具有科研思维的人才队伍；抓住中医药发展机遇，推广中医、中草药应用。