摹画未来 指引方向 明确任务 促进发展——《“十四五”公共文化服务体系建设规划》解读

李国新

编制经济社会发展五年规划，是国家治理体系和治理能力现代化的重要方式，是中国特色社会主义制度优势的重要体现。“十四五”开局之年，我国公共文化领域和其他领域一样，不同层级、不同范围的五年规划蓝图密集出台。以国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要为统领，《国家“十四五”文化改革发展规划》与文化和旅游部《“十四五”文化和旅游发展规划》高位部署，公共文化服务体系建设是重点内容之一。前不久文化和旅游部、国家发展改革委、财政部印发了《关于推动公共文化服务高质量发展的意见》，最新进展是文化和旅游部日前出台《“十四五”公共文化服务体系建设规划》(以下简称《规划》)。至此，一个总分结合、详略有别而又相互衔接、相辅相成的“十四五”时期公共文化服务体系建设规划体系已然形成。《规划》作为这一体系中的专项规划，对“十四五”公共文化服务体系建设的总体要求、发展指标、主要任务、重点项目、保障措施做出了全面系统的部署。

1 把握“十四五”公共文化服务发展大势

学习贯彻《规划》，首先需要准确把握《规划》所提出的发展目标，深刻领会实现目标所应坚持的指导思想和基本原则，这是明确“十四五”我国公共文化服务发展大势所必须，是理解“十四五”公共文化服务为什么“这样干”所必须，也是结合实际全面落实《规划》所部署的主要任务所必须。

《规划》指明了“十四五”公共文化服务体系建设的大方向、总目标，这就是高举中国特色社会主义伟大旗帜，以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，努力提供更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的公共文化服务。这是在认真总结、科学研判“十三五”我国公共文化服务体系建设总体形势的基础上提出来的。“十三五”时期，我国公共文化服务体系建设成就显著。以《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》施行为标志，具有“四梁八柱”性质的公共文化服务法律制度框架基本建立；以图书馆文化馆总分馆制、法人治理结构建设、社会化发展为标志，公共文化体制机制改革不断深化；以基本公共文化服务标准制度全面落地为标志，公共文化服务标准化均等化实现跨越；以新空间、新服务、新业态、新场景雨后春笋般涌现为标志，公共文化数字化智慧化水平和服务能力显著提升[1]。立足“十三五”基础，面向新发展阶段，推动公共文化服务体系建设向更高质量、更有效率、更加公平、更可持续方向发展，势必成为构建公共文化服务体系新格局的时代任务。

《规划》提出了“十四五”时期高质量建设公共文化服务体系的四大具体目标：一是公共文化服务布局更加均衡，二是公共文化服务水平显著提升，三是公共文化服务供给方式更加多元，四是公共文化数字化、网络化、智能化发展取得新进展。联系国务院三部门《关于推动公共文化服务高质量发展的意见》所指出的发展方向看，二者的主导思路一脉相承，强调的都是通过推动公共文化服务均衡发展、品质发展、高效发展、开放发展、融合发展、数字化智慧化发展，真正体现出新发展阶段以高质量发展为主题的总要求。《规划》部署的七大主要任务，就是实现四大目标的路线图和行动设计。

让目标变为现实，在实践过程中离不开基本原则的指导，因为基本原则是公共文化服务价值观的体现，是指导公共文化服务实践的理论依据。《规划》以“四个坚持”概括提炼了“十四五”公共文化服务体系建设的基本原则。坚持正确导向，要求公共文化服务承担起举旗帜、聚民心、兴文化、育新人、展形象的使命，把满足人民文化需求和增强人民精神力量有机统一起来，防止政府主导的公共文化滑向商业文化。坚持以人民为中心，要求公共文化服务把满足人民精神文化需求作为出发点和落脚点，体现人民创造文化、文化成果人民共享的社会主义先进文化特色。坚持改革创新，是激发公共文化发展活力、提升公共文化服务效能、解决制约高质量发展矛盾和问题的根本动力。坚持系统推进，体现的是加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进的系统观念，指导不同区域、不同层次、不同人群、不同方面的公共文化服务系统、整体、协同发展。

2 明确“十四五”公共文化服务主要任务

2.1 推进城乡公共文化服务体系一体建设

推进城乡公共文化服务体系一体建设是“十四五”公共文化服务体系建设的首要任务。均衡发展是公共文化服务高质量发展的基础。推动均衡发展，“十四五”的重要任务是补短板、强弱项，着力提升农村、基层的公共文化服务水平，实现农村、基层和城市的协同发展。

深入推进城乡公共文化服务标准化建设，当前的重点任务是落实《国家基本公共服务标准(2021年版)》中有关基本公共文化服务的要求，推动地方性实施标准/服务目录细化、量化、具体化、特色化和支出责任，体现出保基本、兜底线、促公平性质的基本公共文化服务在数量和质量上的与时俱进，政府保障的尽力而为。同时，进一步健全和完善公共文化服务建设、管理、服务、评价标准，朝着建立系统完善、层次分明、衔接配套、科学适用的基本公共文化服务标准体系的方向扎实迈进[2]。

深化公共图书馆文化馆总分馆制是完善城乡公共文化服务协同发展的重要举措。国务院三部门《关于推动公共文化服务高质量发展的意见》中已经明确了总分馆制深化和完善的着力点：一是做强县级总馆；二是合理布局分馆；三是建设具有覆盖周边能力的区域分中心，强化总分馆体系的中间环节[3]。此外，加强城乡“对口帮扶”机制、开展“乌兰牧骑式”流动服务、促进城乡文化志愿服务交流互动也是推进城乡公共文化服务协同发展的重要内容。

乡村公共文化服务体系建设融入乡村振兴战略是公共文化服务城乡一体发展的重要工作抓手。一是持续开展乡镇综合文化站专项治理，优化资源配置，健全服务项目，强化文明实践，提高服务效益。二是紧密结合乡村振兴实施的相关重大项目，盘活乡村文化资源，重塑乡村文化生态，充分体现出公共文化服务在乡风文明建设中的作用。比如，纳入国家乡村振兴战略的“中国民间文化艺术之乡”建设，以及《规划》部署的“民族民俗文化旅游示范区”“乡村网红培育”等项目，在乡村振兴中具有多方面的意义，公共文化服务融入其中大有可为，公共文化机构应及早考虑怎样发挥自身优势参与其中。

新型公共文化空间建设是城乡一体高质量发展的重要标志。在城乡公共文化服务一体建设进程中，既要创新培育城市公共文化空间，进一步推广具有公共文化服务“中国创造”性质的城市书房、文化驿站等新型空间建设，又要着力提升农村文化站(室)、文化礼堂、文化大院、乡村戏台、非遗传习场所等空间的品质。适应人民群众美好生活的多样化需求，对空间的理解和认识也应与时俱进，改变“空间即建筑”的传统观念，将文化街巷、文化院落、文化公园、文化广场、文化绿道、文化标识等统筹纳入公共文化空间范畴，形成高质量的城乡新型公共文化空间体系。

公共文化服务区域均衡发展是更大范围的城乡一体建设，同样体现的是开放、共享的新发展理念。《规划》部署了将公共文化服务纳入区域发展整体战略，多措并举推动区域公共文化服务协调发展。《规划》还引导京津冀、长三角、粤港澳大湾区、长江经济带、黄河流域生态保护区、成渝双城经济圈等作为国家重大发展战略区域，充分发扬首创精神，探索改革发展公共文化服务的新机制、新路径，率先建成现代公共文化服务高质量发展的先行区、样板区。

2.2 建设以“人”为中心的图书馆和繁荣群众文艺

建设以“人”为中心的图书馆和繁荣群众文艺是“十四五”公共图书馆和文化馆(站)高质量发展的主要任务。以“人”为中心是公共文化服务以人民为中心思想在公共图书馆发展中的具体体现，它要求公共图书馆特别是基层公共图书馆改变以文献为中心的传统发展模式，建立起以适应在地居民需求、以丰富多彩的活动带动全民阅读、吸引在地居民广泛参与为导向的发展思路，简单地说，就是公共图书馆的设施、资源、服务要紧跟着“人”走。《规划》提出的建设开放、智慧、包容、共享的现代图书馆，营造融入人民群众日常生活的高品质文化空间，建设有温度的文化社交中心，以“大阅读”“悦读”等现代理念开展全民阅读活动，加强古籍资源在公共文化服务中的应用等，是建设以“人”为中心的图书馆的行动指引。

繁荣群众文艺是文化馆(站)的主要任务。《规划》部署“十四五”时期实施全民艺术普及工程，是广泛开展群众性文化活动、繁荣群众文艺的具体举措。全民艺术普及是写进《公共文化服务保障法》的重要内容，在《“十四五”文化和旅游发展规划》中，提高人民群众的艺术修养和审美水平，被纳入“实施社会文明促进和提升工程”之中，揭示了全民艺术普及的根本目的。近年来，我国文化馆(站)系统聚焦全民艺术普及核心功能推动服务转型升级，构建起了主要由知识普及、欣赏普及、技能普及和活动普及构成的全民艺术普及内容体系。《规划》提出“十四五”全民艺术普及的推进方向和重点任务。第一，各级文化馆(站)以群众基本文化艺术需求为导向，朝着“城乡居民终身美育学校”的方向迈进。第二，各级文化馆(站)承担起统筹协调社会力量、搭建社会性艺术普及推广平台的职能，开展社会性艺术水平评价公益行动，加强社会艺术普及服务。在全民艺术普及背景下，文化馆(站)怎样构建起服务于一般公众的社会性艺术水平评价体系，怎样创造出区别于市场化、商业化艺术考级的公益性艺术水平考核评价方式，是深化全民艺术普及的一个新课题。第三，培育一批扎根基层的群众文艺团队和文艺骨干，为广泛开展群众性文化活动奠定坚实基础。广场舞、“大家唱”、乡村“村晚”三项活动，是中国特色鲜明、群众参与最广泛的群众文化活动，《规划》将它们列入专栏项目，成为全民艺术普及的标志性活动。坚持群众性和普惠化，丰富形式、提升品质，是促进三项活动高质量发展的方向和任务。

2.3 增强公共文化服务实效性

增强公共文化服务实效性是“十四五”公共文化服务提质增效的必然要求。扩大覆盖面、增强实效性是完善公共文化服务体系的主攻方向，“十三五”期间就已持续发力，“十四五”期间进一步加大力度推动，要有新的思路、新的举措。在提高公共文化服务供给能力方面，《规划》提出在确保做好基本公共文化服务免费提供的基础上，公共文化服务机构可以以优惠方式提供特色化、多元化、个性化的非基本公共文化服务，全面落实《公共文化服务保障法》关于“免费或者优惠”提供公共文化服务的规定。优惠有标准、质量有保障、内容有监管，是公共文化机构以优惠方式提供非基本公共文化服务的指导原则。同时鼓励公共文化机构与社会力量合作，开发文创产品，盘活文化资源，搭建文创产品展示和营销平台，增强供给能力。在精准对接人民群众文化需求方面，已经取得显著成效的“订单式”“菜单式”“预约式”服务要继续坚持、进一步优化完善，如深圳的“城市文化菜单周周发”就是深化“菜单式”服务及时性和常态化的创新举措[4]。同时要大力拓展和强化与文化享有分众化、特色化相适应的“社群式”公共文化服务，大力发展以兴趣爱好和特长为纽带的高粘性“粉丝”文化社群，推动老百姓身边的公共文化服务由“社区”向“社群”深化，构建起新型公共文化服务提供与反馈模式，体现出精准对接的高质量。

推动公共文化服务融合发展是“十四五”增强公共文化实效性的新任务。融合发展体现开放、共享的新发展理念，要求公共文化服务机构立足自身优势，实现全方位、多层次、多方面的融合发展，包括公共文化服务与文明实践、爱国主义教育基地、学校教育、军民融合，以及与乡村振兴、健康中国、全民健身、全民科普、助老扶弱等领域的惠民项目融合发展。当前需要重点推动的，一是公共文化服务机构之间的融合。图文博美等公共文化机构要以创新的理念和方式，突破藩篱，建立联动机制，加强功能融合，提高综合服务效益。二是推动公共文化服务与旅游公共服务融合发展。在融文旅合的大背景下，通过开展文化和旅游公共服务机构功能融合试点，探索公共文化服务“主客共享”的方式和路径，创造出可复制、可推广的经验。

2.4 推动公共文化服务社会化发展

推动公共文化服务社会化发展是“十四五”公共文化服务高质量发展的重要突破口。高质量发展，意味着需要提供更多的与人民美好生活相适应的多样化、特色化、个性化的服务，广泛深入的社会力量参与成为必然趋势。《规划》提出了推动“十四五”公共文化服务社会化发展的三大任务。

一是深入推进政府购买公共文化服务。这是当前我国公共文化服务社会化发展最主要的方式，全国各地已经普遍开展，“十四五”的主要任务是建立健全承接主体的培育机制和资质评价机制，完善体现公共文化服务特点的政府购买流程和方式，强化事前、事中和事后监管体系，从而提升购买服务质量。《规划》列为专栏项目的“公共文化产品和服务采购大会”，就是搭建购买平台、探索机制创新、促进供需对接、推动政府购买公共文化服务转变为全社会大循环的具体举措。

二是稳妥推进县以下基层公共文化设施社会化管理运营。强调“稳妥”，就是不搞“运动式”，不搞“突击式”，不搞“一刀切”。目前阶段，推进范围以县以下基层公共文化设施为主；推进方式因地制宜、多样化，如整体委托、项目外包、财政补贴、空间换服务，鼓励探索多种实现方式；重点培育出一批具有专业服务能力和社会责任的承接主体；政府加强政治导向审核和质量监管。

三是深化文化志愿服务。文化志愿服务是我国公共文化服务社会化发展成就最显著的方面。到“十三五”末，全国图文博三馆和乡镇、街道文化站已经拥有注册文化志愿者210 多万人[5]。“十四五”提升文化志愿服务水平，目标是构建广泛参与、形式多样、机制健全、灵活高效的文化志愿服务体系。文化志愿服务的品牌项目“春雨工程”“阳光工程”“圆梦工程”等将继续实施，同时开展全国文化和旅游志愿服务项目大赛、学雷锋志愿服务“四个100”先进典型推选宣传活动，催生出更加绚烂多姿的人民群众自我创造、自我表现、自我教育的公共文化服务。

2.5 加快公共文化服务数字化、网络化、智能化发展

加快公共文化服务数字化、网络化、智能化发展是“十四五”公共文化服务高质量发展的时代特征。经过近20年的持续建设，我国的公共数字文化已经有了坚实的基础，涌现出了为数不少堪称“中国创造”“中国方案”的创新性服务方式。“十四五”期间，进一步加快公共文化服务数字化、网络化、智慧化发展的有效切入点和有力抓手，是实施中央财政重点支持的两大重点工程：全国智慧图书馆体系建设和公共文化云项目。前者主要在公共图书馆系统实施，后者以各级文化馆(站)为主要阵地。通过全面实施两大工程，带动《规划》部署的具体任务落实。一是数字资源建设，持续打造全民阅读和全民艺术普及数字资源库群。高质量发展对数字资源内容提出的新要求，是具有鲜明地方特色，具有较高的历史、人文、科学价值，展示中国文化，讲述中国故事。二是推动大数据管理系统建设，将公共文化大数据资源转化为发展研判力、决策支撑力和流程优化能力，全面纳入国家文化大数据体系。三是推动智慧图书馆统一平台建设和公共文化云平台互联互通，向“一体化”集成式平台服务迈进。四是拓展公共文化服务智慧应用场景，加强“沉浸式”“互动式”体验服务，创造出一批依托人机交互、虚拟现实、全息影像等现代信息技术的新型智慧空间。

3 瞄准“十四五”公共文化服务发展预期性指标

《规划》提出了“十四五”公共图书馆和文化馆(站)发展的五大预期性指标。预期性指标是基于“十三五”发展现状提出的“十四五”期望达到的发展指标，虽不具有约束性，但需要各级政府、各级图书馆和文化馆(站)瞄准目标、创造条件、努力实现。

分析《规划》提出的预期性指标，显现了对未来发展的两大导向。首先，“十四五”公共图书馆和文化馆(站)发展速度与经济社会发展步调相一致，由高速发展转变为中高速发展。比如，2019年与2015年相比较，全国公共图书馆年流通人次增长53.1%，全国公共图书馆为读者举办各类活动增长70.9%，全国群众文化机构组织文化活动次数增长47.3%，全国群众文化机构服务人次增长43.6%，每万人群众业余文化团队数量增长15.3%；“十四五”预期性发展指标与2019年相比，上述指标的增长率分别为10.9%以上、27.8%以上、12.2%以上、12.4%以上和4.4%以上[5-6]，相较于“十三五”，“十四五”预期性指标体现的发展速度全部有所降低。其次，预期指标聚焦服务效能。比如，有关服务惠及人次、活动开展次数的指标，反映的都是公共图书馆和文化馆(站)的服务效能，说明公共文化服务扩大覆盖面、增强实效性、提高综合效能，让人民群众有更多的获得感，成为“十四五”推动公共文化服务高质量发展更为重要和根本的要求。