结构功能主义视角下学校体育场馆对外开放的AGIL模型应用

江 涛，王玉侠

(南昌航空大学 体育学院，江西 南昌 330063)

学校体育场馆对外开放已成为当前的一种趋势。随着“慈溪模式”与“杨浦模式”等地方学校体育场馆对外开放取得成功经验，我国各地方也在根据当地学校体育场馆的具体情况，制定相应的开发政策与管理办法，进一步推广和扩大学校体育场馆对外开放的程度，提升管理效率。教育部和国家体育总局在2006年联合发布《全国学校体育场馆向社会开放试点工作方案》确立北京、天津、成都、武汉、长春、广州、上海等省市地区作为全国第一批学校体育场馆对外开放的试点区[1]，2008年进入全面试点阶段，开放的学校和单位已达到531个，覆盖29个省市区，现今该项措施基本上在全国各地逐渐开展，取得了良好效果，为在全国各地区推广实施提供了宝贵的经验。2019年，天津市将向社会开放150所公办中小学的体育场馆，此项工作也被列为2019年市政府的20项民心工程之一[2]。

1 学校体育场馆对外开放的政策梳理与实践模式

1.1 政策梳理

1995年《中华人民共和国体育法》开始颁布实施，并规定公共体育场馆应适当向社会开放[3]。21世纪以来，随着经济水平的不断提高，群众的健身意识逐渐增强，对体育运动场地的需求进一步扩大。为了满足群众体育健身场地的需求，体育相关主管部门颁布了政策和文件(见表1)，不断鼓励学校体育场馆对外开放，在提高学校体育场馆利用率的同时也满足了群众体育运动的需求。因此学校体育场馆对外开放已经成为当前的一种趋势。

从2002年开始，我国出台的一系列体育场馆政策文件中，都提到鼓励学校体育场馆适当对外开放，在不影响正常教学使用的前提下，改善运营管理办法，积极引导学生及周边群众来校场地进行健身锻炼，这表明国家愈发重视学校体育场馆的对外开放问题。

1.2 实践模式

在国家不同阶段不同政策的支持下，全国各地区学校体育场馆开始尝试了不同的对外开放形式。目前较为成熟的模式有慈溪模式、武汉模式和太仓模式。

2007年，浙江省慈溪市就开始制定了学校场馆对外开放的细则，主要采取学校自行自主管理的模式，积极鼓励有开放基础条件的城乡学校将学校体育场馆免费向社会群众开放，为群众提供健身锻炼场地。2013年，为适应更高的要求增加全民健身基础设施的供给，慈溪市进一步调整了开放模式，由委托管理模式代替之前的非教学时间学校自行自主管理模式，引进第三方公司对开放的学校体育场馆进行运营管理[4]。

表1 学校体育场馆对外开放的相关政策和文件

2006年，武汉市确定首批40所学校向居民开放。为鼓励学校体育场馆扩大开放和各区不适合开放学校的调整，2018年武汉市重新确定了120所学校体育场馆向社会开放，市教育局将每年给予这120所学校3万元经费补助，用于场馆设施运营维护、体育指导员工作等。另外，加大每年彩票公益金中对开放学校的补贴，为开放学校添置体育器材。

2017年，江苏省太仓市全市所有学校体育场馆均对外开放，采取定时和预约开放两种模式，在场馆的管理、维护与安全方面，发动群众力量，协调社区资源参与管理。积极推进学校体育场馆向社会开放，开放对象主要为学区内的学生、学校周边社区居民和当地社会组织，中小学校体育场馆对外开放的时间主要集中在课余时间和节假日。室外操场、田径场跑道应免费向社会开放，有偿开放的体育场、体育馆应统一招标采购运营单位，按照不以营利为目的的原则，自行确定收费价格标准。因此，全国各地区基本已经形成或进一步扩大学校体育场馆向社会开放，并总结了一定的管理经验和模式。

当前学校体育场馆对外开放主要有三种管理模式，分别为委托第三方管理、学校自主管理、学校与社区相结合。每个地方根据当地的实际情况，综合考虑当地的经济发展水平、学校的区域位置、运动场地硬件措施以及主管部门的相关政策指导选择一个恰当的管理运营模式，以充分利用学校体育设施资源，提高学校体育场馆利用率，更好地满足场馆附近的人民群众就近参加体育健身活动。

2 学校体育场馆对外开放的AGIL模型应用

2.1 结构功能主义理论下的AGIL模型

功能主义社会学家认为，社会是一个组织化的系统，系统内人与人之间进行价值共享产生社会共识，使得各个部门相互联系从而整合为一体。强调社会的“均衡”和“整合”，即社会各部门协调一致，强调社会每一部分对整体发生的作用，由此维持社会的稳定[6]。1945年，美国社会主义学家帕森斯提出了社会结构功能主义这一概念[7]。他认为任何一种社会现象都可以被认为是一个系统，系统内部结构由无数层次子系统构成[8]。社会行动是研究理论的出发点，社会行动必有一定的目标或意志的导向，根据目标或意志导向行为，对社会行动系统所涉及的重点功能进行分析，以使功能需求得到满足，从而促进目标意志的达成。帕森斯认为社会行动系统类似于一个生命有机体具有相应结构和功能，社会行动系统分为四个系统层次结构，分别为行为有机系统、人格系统、社会系统和文化系统，其中社会系统是社会行动系统的核心[6]。社会系统为了保证自身的维持和存在，必须满足四种功能条件即：(1)适应(Adaptation)功能，系统与环境有一定的关系，确保系统从环境中获得所需资源，并在系统内加以分配；(2)目标达成(Goal attainment)功能，制定系统的目标和确定各目标的主次关系，并能调动资源和引导社会成员去实现目标；(3)整合(Integration)功能，为了使系统能够更好地发挥作用，由一定制度规范或方法来实现协调系统各个单位部分之间的相互关系；(4)潜在模式维系(latent pattern maintenance)功能，维持社会共同价值观的基本模式，并使其在系统内保持制度化[9]。社会行动系统的各个子层次系统之间相互区别、相互联系的关系，形成帕森斯社会行动系统结构功能(AGIL)分析模型[10]。

2.2 学校体育场馆对外开放的AGIL模型应用

学校体育场馆对外开放是对社会行动系统内社会系统的整合，同样存在对应的四种功能：(1)适应功能(A)主要包括经济领域内市场、企业、场馆维护经费、政府财政补贴以及运营资金所得等；(2)目标达成功能(G)主要是指政治系统内，政府为满足群众健身锻炼需求，提高场馆利用率以实现全民健身；(3)整合功能(I)是指场馆开放的相关法律法规，政府、学校、社区、企业以及群众的资源整合；(4)潜在模式维系功能(L)是指教育方面拥有开放共享的社会环境，体育健身意识和公民道德素养的增强[11]。根据AGIL构成要素及学校体育场馆开放功能，构建学校体育场馆对外开放的AGIL模型如图1所示。

图1 学校体育场馆对外开放的AGIL模型分析

2.2.1 学校体育场馆对外开放的适应(A)功能

适应功能的经济系统对学校体育场馆开放提供资金的支持，同时学校体育场馆的开放也会对体育管理组织有一定的完善促进作用，丰富管理经验。将市场、企业行为纳入学校体育场馆对外开放，一方面可以促进学校体育场馆设施更加完善，获取财政补贴资金支持，同时引进企业管理模式加强场馆管理，资金驱动提高管理与利用效率。另一方面，盘活学校场馆资源，规定时段合理经营，有利于场馆创收，获得经济回报。最后，开放经济环境下，体育管理经营组织也得到较快发展，不断寻求市场份额，提高体育场馆和设施的利用效率，结合当前的市场需求，以促进自身的壮大发展。

2.2.2 学校体育场馆对外开放的目标达成(G)功能

目标功能主要是在社会系统内设定目标及实现目标过程的一种社会现象。学校体育场馆对外开放总的来说是为了获得更多社会效益，提升群众公共体育服务的满意度，实现全民健身的目标，是政府部门在公共管理过程中目标的实现。目标功能的实现为学校体育场馆对外开放提供了发展方向，为社会行动系统提供了目标支撑。学校体育场馆对外开放提供场地满足健身锻炼需求，还能发挥场馆价值，提高利用效率，同时，通过部分场地的有偿开放，为场地维护经费问题提供了一定的解决方案，使政府部门树立了良好的社会形象，从而达到政府、学校、企业、社区的协调发展。

2.2.3 学校体育场馆对外开放的整合(I)功能

整合功能在学校体育场馆对外开放中主要是利用相关政策文件，在政策指导下整合政府、企业、学校以及群众的资源，从而使适应功能和目标功能更好发挥，促进社会系统完善。学校体育场馆对外开放是政府政策实施及资源整合的一种规划机制，同时相关政策文件又为场馆开放提供了实现路径。学校体育场馆对外开放已成为当前教育体育改革的一种普遍行为，国家教育部、国家体育总局从2006年起就开始在部分地区进行试点开放，后来连续多年发布相关政策文件，鼓励各地区各学校制定实施学校体育场馆对外开放相关方案，并提供相应的政策和资金的支持。随着改革开放的不断深入，社会群众的经济与文化生活水平逐渐提高，健身锻炼的体育诉求也越来越多，当前的公共体育场地设施已不能满足群众需求，并且我国学校体育场馆面积占到全国总量的70%以上，因此校外的公共体育场地，远远不能满足群众的需求，群众的诉求更加高涨。学校体育场馆开放涉及主管部门的支持程度、学校场馆的地理位置和硬件设施、周围社区群众体育场馆的需求程度以及场馆管理组织的引进方法和措施等社会环境各方面，必须协调各方利益，进行资源整合，实现经济和社会效益最大化。整合功能过程中，由政府部门颁布指导性文件，从宏观上对学校体育场馆对外开放的实施细则进行规定，并明确相应职责和监督考核体系。其次，各学校在充分了解周边群众的健身锻炼需求下，根据自身体育场馆的实际情况，拟定详细的开放管理方案，部分情况下可与社区进行合作管理或与其他体育组织企业进行委托开放管理等。最后，在实施的过程中应不断协调各方利益，调整方案，从而实现利益均衡的整合状态。

2.2.4 学校体育场馆对外开放的潜在模式维系(L)功能

潜在模式维系功能主要是教育体系、价值观念、社会思潮等维持群众观念对学校体育场馆对外开放的意识引导。如形成共享开放的社会理念，增强群众健身意识，增加健身场地需求等，这些理念意识、社会价值对学校场馆的开放产生一定的推动力。系统通过群众的道德素养、文化观念、价值理念等维持制度合理运行。要让学校体育场馆对外开放能够更好在全国实施，首先各地方和学校要树立开放、共享的价值理念以及开放后学校学生的安全维护意识，其次，群众健身锻炼意识增强，对体育场馆需求增加，有利于提高学校体育场馆开放后的使用效率。最后，健身锻炼社会群众要爱护学校公共体育设施，保持场地卫生，不破坏学校体育场馆设施，文明健身。

3 基于AGIL模型下学校体育场馆对外开放存在的问题

3.1 基于适应功能下学校体育场馆对外开放存在的问题

学校体育场馆对外开放后出现政府补贴不足，场馆维护经费过高等问题，可能引发过度市场行为。许多学校体育场馆不愿对外开放的一个重要原因可能是由于资金不足，无法维护场馆基础设施。学校体育场馆依靠财政拨款维护其运营，然而在对外开放后可能带来更大的经济压力，包括日常维护和管理人员的人工费，场馆设施损耗费，以及意外支出费用等，这需要大量资金作为保障。另外，学校场馆对外开放后，意外伤害事故概率可能增加，学校也要因此承担相应的经济责任[12]。从目前的实际情况来看，为了保证场馆在开放后能正常运行，主管部门及学校增加了专项经费，但由于经营不善，经费紧缺，因而陷入“停滞”或无序状态[13]。最后，由于学校体育场馆独特的优势资源、缺乏相应的定费标准及监督不到位等原因，在对外开放后收费标准过高，而出现过度市场化现象[14]。

3.2 基于目标达成功能下学校体育场馆对外开放存在的问题

政府部门倡导学校体育场馆对外开放主要目标是为了获得社会效益，解决群众的健身场地问题，为实现全民健身全面健康的目标做好基础，因此政府部门会对于一般开放的学校提供相应的财政补助措施。然而学校相关部门在执行过程中可能更加注重自身经济效益的获得，在场馆开放过程中过度收取费用以维持场馆运营和设施维护工作，甚至获得过多盈利[15]。另外，社会群众坚持健身锻炼的意识还不够强烈，大部分人每周只锻炼一次甚至达不到每周一次，健身锻炼的目标与行动意识较弱，这就造成开放的场地出现空置浪费的情况，并没有提高场馆的利用效率。另一方面，学校体育场馆对外开放效果欠佳与当前社会人们的消费观念有关，依然有许多群众保持着计划经济体制下的消费观念，认为学校体育场馆理应免费无偿对外开放，如果收费可能就不愿进入锻炼。学校体育场馆对外开放在一定程度上影响到了老师和学生的体育锻炼，因此学校在对外开放过程中也要考虑学校内部师生对体育运动锻炼的认识和反应，这也会影响到学校的目标决策。

3.3 基于整合功能下学校体育场馆对外开放存在的问题

早在2006年，国家开始了第一批学校体育对外开放的试点工作，随后2008年又开始第二批试点开放工作，有在全国推广之意。从以上文件梳理可以看出，国家高层管理部门几乎每年都会发布相应的文件条例提倡学校体育场馆对外开放，然而实施了制度，对外开放了学校，却没有取得预期成效，社会群众健身锻炼依然觉得场地不够用，场地供需矛盾依然突出[16]。另外，在政策文件的层层推进过程中，也出现“打折扣”等情况[17]。特别是地方部门对于一些实际操作中的标准，如开放的时间、部分场地收费标准、场地维护责任单位、经费的补贴等并没有很好地拟定和执行，文件与落实之间依然存在一定差距。此外缺乏配套的监督管理与评价体系，督导落实不到位，政府管理相关部门无法及时掌握学校场馆对外开放情况。倡导性制度文件多，实施性方案少，这也造成部分试点学校在后期直接暂停或放弃了开放。2014年，第6次全国体育场地普查数据显示，我国教育系统场地66.05万个,对社会开放的有20.92万个，其中包括部分时段开放的15.31万个，全天候开放的5.61万个。仅占教育系统场地总数8.49%的学校体育场馆对外开放，需协调场馆组织管理部门、第三方管理组织、学校周边社区或街道以及居民等多方因素，以建立共享机制和管理制度。然而，当前部分学校体育场馆对外开放的协调共享机制和管理制度建设滞后，造成实际管理的矛盾。对于政府部门来说，在引进社会组织管理学校体育场馆方面，没有明确详细的实施方案和条例，没有严格的评价考核标准，容易出现引进不当，造成学校体育场馆管理不当现象。另外，部分社会组织利用不当手段和方法参与到学校体育场馆的管理工作，造成寻租现象发生，反而在社会上产生不良影响。对于学校部门来说，由于学校管理主体定位模糊，使得学校体育场馆在对外开放的过程中面临开放时间安排不合理、人员安全难以保障以及设施维护不佳等众多问题。多数学校在开放后出现管理水平不足的情况，校园安全至关重要，进入学校锻炼的人员混杂，加大了学校安全管理风险，另外体育场馆和设施损坏加重也增加了学校维修经费管理风险。对于社区和群众来说，体育场馆长效开放机制尚未形成，存在场馆开放时有时无，没有保障等问题[18]。另外在社区和学校共治的前提下，权利与义务协调不一致，社区部门无法参与管理，只能向学校反映群众的健身诉求和场地问题，而学校作为教学机构更多考虑的是学校和学生的利益，从而产生矛盾。

3.4 基于潜在模式维系功能学校体育场馆对外开放存在的问题

长期以来，我国体育市场化的水平发展并不高，体育设施对外开放，免费使用的程度低，群众的体育消费观念也较落后，专业化的场地设施以及体育社会指导员人数的不足等情况都极大限制了群众的体育锻炼活动，也影响到了群众体育事业的发展[19]。一方面，大部分人并没有长期健身锻炼的习惯与意识。另一方面，由于大部分学校体育场馆对外开放是免费或低收费形式，进入场馆锻炼的人员个人素养高低不等，对运动器材和设施缺乏维护和保护意识，造成场地和器材的损坏，破坏了社会的公共资源。

4 结构功能主义理论下学校体育场馆对外开放的治理路径

4.1 基于适应功能下学校体育场馆对外开放思路

拓展资金来源渠道，在充分调研基础上，拟定合理的收费标准。资金支持是学校体育场馆对外开放顺利的前提条件，因此，从体育教育主管部门看，应设立合理有效的奖励与补偿机制，对开放的学校给予一定的资金支持。从学校来看，应积极探索资金来源渠道，支持社会力量通过投资、冠名、合伙制、捐赠等形式参与学校体育场馆开放和管理工作，充分发挥其在资金、技术、项目、运营、评估等方面的优势，以学校场馆设施为依托，引入和创立各类学习培训班，创新学校场馆经营管理模式，建立企业赞助机制,实行校企联合,通过举办一些活动积极引进社会资本,既为赞助企业做了宣传和推广,又为学校解决了资金难题,同时为广大民众提供了良好的健身平台,达到多赢。另外在各项设施与服务方面应制定合理的收费标准，对于一些基础的健身锻炼场地设施应实行免费开放，例如，田径场、室外篮球场地、室外网球和羽毛球场地等，满足周边群众健身锻炼需求。对于一些室外较完善的设施，可实行校内外差额收费，这样一方面满足了校内学生的锻炼需求，也为场馆的维护管理增加了资金收入。

4.2 基于目标达成功能下学校体育场馆对外开放思路

确立公共服务理念，制定合理效益目标。政府的公共服务职能需依托公共组织来实现，学校和社区公共组织是政府实现服务群众的途径。学校体育场馆对外开放重点是满足群众的体育锻炼需求，实现其公共服务理念的同时也获得一定的社会效益。政府部门应明确自身的服务理念和服务意识，在制定学校体育场馆对外开放的相关政策过程中，注重考虑社会效益，在满足学校教学、师生课外锻炼、校方各类大型活动的前提下，尽量满足当地群众的健身锻炼需求，为对外开放场地的学校提供经济补助和一定的奖励政策，关注取得的社会效益和群众的反应。学校和体育社会组织在政策的落实过程中，做好开放管理与服务工作，明确自身义务，在不影响自身教学的情况下，积极引导社会群众进入学校体育场地进行健身锻炼[17]。社区可以通过宣传，并提倡社区居民进行健身锻炼，增强群众增强体育锻炼意识，达到强身健体的目的。

4.3 基于整合功能下学校体育场馆对外开放思路

完善并落实相关制度。学校体育场馆的对外开放，是政府部门为社会群众提供公共服务的一项措施，是为了解决群众健身场地紧张问题，更好促进全民健身群众体育事业的发展。国家体育总局、教育部等部门不断提出政策措施以鼓励和提倡地方政府及体育教育机构向社会开放学校体育场馆，坚持以人为本，进行统筹兼顾，强化政府服务职能，构建服务型政府。各地方政府部门结合当地特色，制定相应法规政策，使得学校体育场馆在开放过程中有了明确的政策依据和政策指导。但在此过程中需注意以下几点：(1)学校体育场馆开放的政策要完善和细化。地方政府部门要在整体上制定出统一的管理制度，规定学校体育场馆对外开放的时间、收费标准、管理模式以及安全管理等方面内容，在地方上进行统一管理，并上报上级部门同时加强对场馆开放的监督检查，保障政策的有效落实。(2)体育社会管理机构引入的政策要完善。明确体育场馆对外开放的管理模式，在引入社会组织进行管理时，必须规范化操作流程，做到公平竞争，科学管理，并制定对体育社会管理机构完善的监督机制。(3)明确开放过程中责、权、利的划分，政策中完善管理部门、学校、社区居民的权利、责任和义务，做到有章可循。(4)建立完善的考核评估制度。将学校体育场馆对外开放的政策实施、管理效率、群众响应等方面纳入考核评价体系，将学校、社区以及社会组织等纳入考核评估制度，加强监督落实的同时可提高公共服务工作的积极性[20]。

打造协同治理平台。协同治理机制的目标是为了实现和增进社会公共利益，增强社会效益，以政府部门和社会组织为行动主体，在共同的社会环境中分享公共权力，彼此协作，共同管理公共实务。以满足公共需求为出发点，构建多元中心参与的公共行动体系，使目标得以实现。采取公开招标、合同外包等公开、公平、公正的方式，引入专业的体育社会组织参与开放治理[21]。学校体育场馆向社会开放，建立协同治理平台，让体育教育主管部门、社会体育组织、学校以及社区群众之间产生政策协同、管理协同和服务协同。体育教育主管部门作为政策与资金的主导者加强运营监督，并接受运营管理效果的反馈；社会体育组织和学校作为管理者和服务者共同参与学校体育场馆的运营管理，并接受社区群众和主管部门的监督反馈；社区群众作为服务的享受者，应发挥好监督功能，做好服务的监督与反馈工作，形成以体育教育主管部门为主导，由学校、社会组织以及社区相联合的管理方案，结合专业体育社会组织管理方式，协同治理，相互监督，实现现代化的治理模式。打造科学治理平台，创造协调治理机制要使主管部门、学校、社会组织以及社区之间形成政策、管理以及服务的协同渠道，畅通沟通管理，促进整体监督，打造一体化、全方位的管理合作体系。

政策协同是指在学校体育场馆开放的政策拟定上，体育教育主管部门是最终政策的制定者，但学校、体育社会组织、社区居民等相关各方都有义务、有责任出谋划策，为政策的制定建言献策，协同做好政策的制定工作。在实际开放过程中，会发现更多切实的问题，对这些问题进行及时的梳理和总结，并做好反馈工作，协同确保政策的针对性、有效性和科学性。

管理协同是指在开放的具体管理实施过程中，学校和社会体育组织都是管理和服务者的身份，都是管理的共同主体，搭建平等的共商机制，相互学习促进，明晰各方主体责任和义务，加强管理和监督，确保协调平台的顺畅运行，以此提高学校体育场馆对外管理效率，共同服务于群众。

服务协同诠释管理即是服务，服务即是管理的现代管理服务理念。学校体育场馆对外开放各方就是要做好相应的服务工作，让群众有一个满意的体育锻炼场所。相关各方要树立服务意识，共同做好开放服务工作。民众的参与和反馈是服务的关键，服务工作做得好不好，关键还是要得到群众的肯定。所以要加强政府部门对实施部门管理服务工作的监督，建立群众对服务的反馈评价机制，让社区群众既是参与者也是评价者。以此搭建一个以主管部门为主导，学校、社会体育组织协同管理，社区群众参与和监督的协同治理平台，确保学校体育场馆对外开放取得良好的效能。

4.4 基于潜在模式维系功能学校体育场馆对外开放思路

深化全民健身理念，构建社会体育文化新思想。当前全民健身热潮在全国推行，各地群众体育锻炼热情和积极性明显提高，促进了群众体育的发展，增强了身体素质。然而在当前的快速发展过程中，要继续深化全民健身理念，提高体育健身锻炼的文化素养，增强健身锻炼技能，做到文明健身、科学健身[20]。当地体育部门和社区应加强健身锻炼教育指导，加大社会体育指导员的投入力度，科学指导健身技能，安全合理使用健身场地和器材。学校体育场馆对外开放迎合了当前全民健身全民运动的热潮，为之提供了良好的设施场地基础[22]。因此，提升社会群众体育健身文化新思想，结合结构功能主义理论分析社会情况，以打造学校体育场馆对外开发的协同治理平台，加强安全管理，构建社会主义体育和谐社会。