地方精准立法的日照实践

地方立法是国家立法体系的重要组成部分。做好设区的市地方立法工作，有利于完善我国既统一又分层级的立法体制，解决国家和省级层面暂时无法解决或不宜解决的问题，为提升地方治理能力水平提供法治保障。五年来，日照市人大常委会牢牢把握立法工作正确的政治方向，突出发展需求、实践特色和质量导向，把推进精准立法作为贯彻科学立法、民主立法、依法立法原则的着眼点和落脚点，坚持“小切口、有特色、可操作”，统筹整合各方面资源和力量，立符合实际之法、群众拥护之法、务实管用之法。日照市的立法工作，从一纸空白、蹒跚学步，到立法技术运用日益纯熟、立法程序不断规范、立法制度机制逐步健全、立法各环节衔接更加顺畅，从制定首部程序法，到涵盖城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护领域的七部实体法规出台，有力地促进了地方治理方式转变和治理能力提升。五年的立法实践，在法治日照建设史上写下了浓墨重彩的一笔，为全市改革发展提供了坚实法治保障。

坚持党委领导、人大主导，夯实精准立法的政治根基

市人大常委会党组副书记、副主任王森勋带队赴外地考察海岸带保护与管理工作

立法是国家重要的政治活动，必须始终坚持党的领导，坚决贯彻落实好党在不同时期的决策部署，全力服务中心任务和工作大局，只有这样地方立法才能保证正确方向。对于地方立法工作，日照市委给予高度重视和全程关注，市委常委会经常研究部署立法工作重要事项，并纳入市委全面依法治市方略的重要方面加以督导推进。市人大常委会牢固树立政治意识、大局意识、责任意识，自觉把党的领导贯穿立法工作的全过程、各方面，紧紧围绕市委中心任务谋划立法工作，坚持重大立法问题和重要法规报请市委决定，建立健全人大常委会党组讨论协调立法工作重大事项制度，积极落实市委提出的立法建议。同时，不断强化主导意识，完善主导机制，提升主导能力，发挥好在编制立法规划和计划、法规案起草和修改以及常委会会议审议等环节的主导作用。坚持法规起草提前介入，确立“全程参与、分段领跑”的立法工作模式，强化人大对法规起草进度和内容的把控，并注重调动法规起草部门和政府审查部门在立法工作中的积极性和主动性，凝聚起立法工作的强大合力。五年来，先后制定出台《日照市制定地方性法规条例》《日照市城市管理条例》《日照市物业管理条例》《日照市饮用水水源地保护条例》《日照市文明行为促进条例》《日照市海岸带保护与利用管理条例》《日照市大气污染防治条例》《日照市文物保护条例》等地方性法规，高质量、高效率地完成了市委交给的立法工作任务。

坚持创新务实、勇于担当，找准精准立法的最佳切口

作为一座年轻的海滨城市，日照正处于争先进位、转型升级的关键时期，城市空间迅速扩张，人口规模持续膨胀，保障城市健康运行的任务日益繁重，加强和改善城市管理的需求也越来越迫切。但由于缺乏明确的上位法依据和制度支撑，很长一段时间里城市管理面临“无法可依”的局面，借权执法、越权执法、多头执法等现象较为普遍，政府部门管理效能不高，执法底气不足，使得城市管理中长期存在的一些顽疾不能从根子上得到解决。制定出台一部务实管用的城市管理“当家法”，成为获得立法权后日照立法工作的当务之急。城市管理综合性立法分量重、难度高，涵盖范围广，动辄涉及敏感话题和市民切身利益，而且省内外可供借鉴的经验不多，实为一块难啃的“硬骨头”。为了打好“实体立法”的第一场硬仗，市人大常委会动员全市各方面立法资源，秉持科学态度和专业精神，历经多轮学习取经、实地调研、座谈交流，广泛征求社会各界的意见建议。为了克服立法经验不足、工作力量薄弱的困难，常委会坚持“出门立法”，在省人大常委会法工委的支持帮助下，邀请省内知名专家学者和省直有关部门负责人在济南召开专家论证会，对立法中遇到的具体法律问题进行“集体会诊”。经过各方面的积极努力，《日照市城市管理条例》于2017年10月1日起正式施行。作为省内首部设区的市城市管理综合性法规，条例直面全市城市管理中的痛点、盲点，总结和固化近年来创建全国文明城市、综合行政执法改革等经验成果，从法规层面确立了日照城市管理的“总章程”。纲举目张，继城市管理条例之后，针对“后创城”时代存在的突出问题，日照市又在全省设区的市中率先制定出台物业管理条例，随后又出台文明行为促进条例，市政府及有关部门加紧制定实施相关配套规章和规范性文件，初步搭建起了具有日照特色的城市管理法规制度框架。

坚持立法为民、广纳民智，凝聚精准立法的社会共识

“治国有常，而利民为本。”用地方立法回应社会关切，让人民充分享受到立法带来的制度红利、法治红利，是新时代法治建设的基本要求，也是开展地方立法工作的重要原则。常委会坚持民主立法、开门立法，积极探索公众参与立法工作机制，集中各方智慧，凝聚各方共识，确保出台的每一部法规都体现群众利益，经得起实践检验。建立法规公开征集意见制度，在法规立项、起草、修改、审议的各个环节，都通过报纸、电视、网站、微信公众号等，反复征求社会各界的意见建议，依托新闻媒体积极引导广大市民参与立法互动，从社会关注度高、事关群众切身利益的突出问题入手，深入开展调研论证，注重科学规范行政管理行为，着力避免“部门利益”倾向，使法规条文更加接地气、合民意。比如，为落实权责一致原则，防止公权力不当干预民事行为，城市管理条例科学界定了各级政府及部门的职责范围，在赋予行政管理职权的同时，明确其应当承担的责任。对可能存在的公权力侵害民事权利的条款，如停止供水供电、不予办理房屋转移登记等方面的不当规定，在审议修改时作了坚决调整。在物业管理条例中，结合日照实际，创设了物业管理委员会制度，实现了业主自治全覆盖。同时，通过引入物业第三方评估机构、建立物业服务企业信用档案等，有效解决了物业行业监管缺乏抓手的问题。在饮用水水源地保护条例中，规定了实施保护区内村庄搬迁计划依法给予补偿的制度，既满足了保护饮用水源地环境，让城乡居民喝上放心水的紧迫需要，也充分考虑了库区移民的生活生计和实施搬迁的现实问题。

坚持法之必行、严格实施，彰显精准立法的尊严权威

市人大常委会就《日照市城市管理条例（草案）》在济南召开专家论证会

法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。对此，日照市委、市人大常委会、市政府始终思想统一、行动一致，建立起高效有力的法规实施保障推动机制。《日照市城市管理条例》经省人大常委会批准后，市委及时组织召开高规格的颁布实施动员大会，吹响了城市管理条例贯彻实施的号角。全市上下迅速行动，掀起了集中宣传、学法用法的热潮。市委、市政府明确提出精致城市建设总目标，要求牢固树立“规划有高度、建设有厚度、管理有力度、城市有温度”的“四度”理念，以城市管理条例、物业管理条例实施为“总蓝本”和“指挥棒”，对城市管理体制机制作出重大变革和创新，采取第三方考核与专业考核相结合的方式，对全市55个乡镇街道实行分类考核，每一项考核指标的设置，都是对两部条例相关条款的分解与细化。通过连续三年的考核督导，各级特别是基层干部群众参与城市管理的积极性和创造性被有效激发调动起来，城市管理精细化、规范化水平不断提高，市容市貌、城市秩序发生了显著变化，市民群众对城市管理的满意度有了新提升。

同时，市人大常委会综合运用专题调研、问卷调查、执法检查及专题询问等方式，对已颁布法规的贯彻实施情况进行跟踪监督。连续两年对城市管理条例、物业管理条例贯彻实施情况进行执法检查和专题询问。今年还委托第三方机构对两部条例的实施效果开展专业性评估，提出加强法规实施和修改完善法规条文的具体建议。通过持续监督、跟踪问效，督促各级各有关部门协调配合、各司其职，共同推动科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，做到以良法促发展、保善治，把依法治市各项工作提高到一个新水平。