甘州区农业水价综合改革发展的现状与建议

2021-01-06白亚青

湖南水利水电 2021年2期

白亚青

（甘肃省张掖市甘州区水务局，甘肃张掖734000）

水是农业生产的命脉，关系到生态长远发展。对于甘肃省张掖市甘州区这样一个农业灌溉大区、资源性缺水县区来讲，没有水就没有农业发展，就没有生态绿洲。农业水价改革一头连着农民和粮食安全，一头连着水资源和水安全，简单提价农民难以接受，不提价又不利于节水和工程运行。所以从国家安全、粮食安全、水安全、生态安全等方面统合考虑，从全区范围内开展农业水价综合改革是贯彻落实党中央、国务院、省市有关水权水价决策部署的重要举措。

1 甘州区基本情况及农业水价现状

1.1 基本情况

1）社会经济状况。甘州区是张掖市的政治、经济、文化中心，位于古“丝绸之路”南北两线和“居延古道”交汇点上。辖1区（东北郊新区）、18个乡镇、5个街道办事处，总人口51.63万，有汉、回、蒙、裕固等22个民族。全区主要种植制种玉米、大田玉米、小麦、油料、甜菜、蔬菜等，2018年全区粮食播种面积28.89万亩，粮食总产量21.004万t，经济作物种植面积88.8万亩，总产值193 456万元。

2）农田水利工程现状。甘州区是古老的灌溉农业区，区委、区政府一直以来非常重视灌区水利设施建设，基本形成了“引、蓄、提、排”相结合，“渠、路、林、田”相配套的灌排体系。近年来,随着黑河流域灌区节水改造、日协贷款、大中型灌区续建配套与节水改造、高效节水灌溉等项目的实施，甘州区农田水利工程基础设施得到极大的改善。全区有效灌溉面积124.81万亩，其中:农田117.25万亩，林草地7.56万亩。现已建成干渠37条386 km，支渠249条992 km，斗渠1 873条1 936 km，农渠13 048条5 138 km，干支斗农四级渠道衬砌率分别为81%、85%、52%和24%。截至2018年底累计发展高效节水面积45.72万亩，其中：管灌18.6万亩，滴灌26.99万亩，喷灌0.23万亩。建有农业灌溉机电井3 321眼，小型水库2处，小型塘坝19处，灌溉泵站73处，按照分级管理的原则，划段承包，专人管护，工程运行正常。

3）水资源现状。全区水资源总量为12.33亿m3，其中地表水8.62亿m3，地下水3.71亿m3。可利用水资源总量为8.50亿m3，其中地表水资源可利用量为6.05亿m3，地下水资源可利用量为2.45亿m3。甘州区年取水许可总水量为9.87亿m3，其中：农业灌溉9.31亿m3。2016—2018年均实际用水量为7.33亿m3，其中农业灌溉水量6.81亿m3，占总用水量的93%。

1.2 农业灌溉水价及水费计收

1）农业灌溉水价

甘州区于2015年底全面完成了大满、盈科、西干、上三、甘浚、乌江、安阳、花寨等8个灌区所属骨干水利工程供水定价成本测算工作，测算单方水全成本0.246元/m3，单方水运行成本0.182元/m3。2016年对全区农业用水价格进行了调整，地表水由改革前0.10元/m3调整为0.142元/m3，2018年达到0.182元/m3。开征末级渠系和地下水水费，末级渠系0.02元/m3，地下水0.09元/m3。并印发了《甘州区农业用水价格调整实施方案》和《甘州区水利工程水费计收和使用管理办法》等5项配套制度，全区农业水价现平稳调整实行。

全区现执行水价与政府核定计收水价一致。2016—2018年全区应计征农业水费分别为8 163.48万元、8 022.81万元、9 361.87万元，实收入库水费分别为7 475.03万元、7 137.47万元、8 873.80万元，实收率达90%左右。

2）水费的计收使用

水管单位每年年初根据上年度用水量和当年用水计划，编制下达当年预征水费方案，预收当年水费，年底按实际供水量进行水量平衡，做出水费实征方案，经区水务局审批后下达各灌区执行。水费收支执行收支两条线财务规定，使用财政统一发票，收缴的水费上划甘州区财政局设立专户，实行统收统支。水费征收及使用接受物价、水务、财政、审计等部门的监督。水利工程水费使用范围主要是：市区水利部门的行业管理费、水利工程运行管理费、工程岁修维护费、节水型社会建设管理费、节水技术的推广应用费、节水新技术的实验研究费、节水科技项目的引进费、水管单位运行管理费、日协贷款还本付息、意外伤害赔偿、抗旱防汛、山洪预警维护费等。区政府统筹20%，征收成本为0.252元/m3。

2 农业水价执行中存在的问题

1）农田水利基础设施还不完善

农业水价改革是一项综合性的改革，首先是农田水利建设尤其是末级渠系基本完备，才能够总体达到节水目的，但由于甘州区仅对大中型灌区骨干工程进行过节水改造，灌区末级渠系配套率低，设施老化、年久失修，灌溉能力薄弱，控制灌溉手段乏力，无法满足灌溉需求，供需矛盾时有发生，成为水利改革发展的短板。其次，甘州区现有农业灌溉机电井已基本实现计量设施全覆盖，但盈科、乌江灌区有近600眼机井计量设施由于安装时间早、标准低，现已濒临报废，急需升级改造，系统软件需进一步优化完善，灌区干支渠量测水信息化程度不高等问题已不同程度影响了全区农业水价综合改革工作的深入推进。

2）奖补机制落实难以做到精准

根据水价改革要求，要探索建立与节水成效、调价幅度、财力状况相匹配的农业用水精准补贴机制和节水奖励机制，但在具体落实中，因资金、作物布局、量测水手段、节水措施不到位等多种因素影响，精准补贴和节水奖励只局限于高效节水工程一次性滴灌带的投入和规模性建设的设施农业补贴投入，奖励和补贴投入资金不够，资金落实难度较大，补贴难以做到精准。

3）基层水管单位职能不清，分类定性不准

在事业单位分类改革中，基层水管单位基本属于改革的“禁区”，各地各级既无明确的标准，也无人涉足。目前甘州区基层水管单位虽然按照事业单位分类改革标准，划分为公益二类事业单位，但在实际运行中，仍然是既不像事业单位，又不是企业，既具有服务社会的公益性功能，又兼具许多的经营开发功能，公益性资产和经营性资产混在一起，界限不清。使用自收自支编制，经费自收自支来源无保障；工程维修项目经费和单位开支无着落；水管单位除承担灌区职能外，还要承担水政监察、水事矛盾纠纷调解、抗旱防洪、水利工程建设等业务主管部门委托的职能职责，防汛只有社会效益，抗旱往往是政府指令性任务，“以水养水”基本上不能满足。

4）水费征缴困难和支出逐年增加的矛盾日渐突出

①收入下降。2016年、2017年甘州区农业斗口计费水量分别为6.17亿m3、5.81亿m3，收缴农业灌溉水费分别为8 163.5万元、7 681.7万元，水费收缴呈现逐年下降的态势，主要原因：一是受节水因素影响。随着节水灌溉工程的推广实施，全区高效节水面积不断扩大，用水量逐年下降，水费的收缴总额也随之减低。甘州区普通漫灌的年灌溉定额为600 m3/亩，实施高效节水后滴灌的年灌溉定额为300 m3/亩,实施高效节水后农业灌溉亩均水费较漫灌水费减少50%左右；二是受价格因素影响。随着近年来农业产业结构的调整和种植作物受市场价格波动及农业生产资料价格上涨等因素的影响，农业生产成本增高，收入产出下滑，农民缴纳水费积极性不高，造成水费征缴困难，存在拖欠现象；三是受思想观念因素影响。随着中央不断加大支农、惠农力度，取消了农业税，对农户提供种粮补贴、农机补贴、种子补贴等多种形式的扶持。在农民眼中，涉农部门目前只有水务部门还在向农民征收水费，造成农民对缴纳水费有抵触情绪。诸多原因造成了水费收入不能按灌区核定灌溉面积和年底计征数足额收缴入库。

②支出增加。一是工资增长因素。在职人员工资随国家政策逐年调增，同时渠道维修成本也随人力成本的增加逐年增加，且全部由灌区从水费收入中统筹支付；二是运营费用增长因素。安全人饮工程收取的水费不能满足运行维护成本，目前甘州区核定的农村自来水价为2.4元/m3，实际供水成本约为4.6元/m3，同时部分群众认为水价偏高，仍使用深井水，导致部分人饮工程利用率不高。另外水费收缴需工作人员入户催缴，收费困难，而财政未将维护管理费用和管理能耗纳入补助的范围，一直由基层水管单位从水费中开支；三是债务累积不断增加。目前除个别灌区收入和支出能基本持平外，大部分灌区均存在“寅吃卯粮”和长期得不到解决的“僵尸账务”，在一定程度上影响了基层水利管理单位的发展。

5）地方政府财力有限，致使水管体制改革各项政策不能完全落实到位

区所属的9个基层水管单位中，8个大中型灌区从定性看都是事业单位相当于准公益性水管单位，1个服务性水管单位为纯公益性单位，均享有部分拨款或全额拨款标准，但目前甘州区财政较为困难，不能落实到位。

6）基层水利单位办公条件差

基层水管单位基础设施落后，灌区水利服务机构有40%建设了水量调度中心，条件有了一定程度的改善，但办公条件较差。水管站只有部分自建的平房一个院子，办公条件简陋。水管段或农民用水者协会，大多数为租用群众房屋或设在村委会，由村委会调济房屋，对村上的依赖性较强。总体来说，基层水利服务机构站点工作条件和建设标准较差，大多是旧建筑，根本无法满足现代信息化发展的需要，水利工作人员办公生活设施简陋，设备短缺，没有统一的建设标准，没有专门的经费渠道解决。

3 意见建议

1）理顺管理体制，科学定性分类

科学定位管理职能，进一步理清职能职责，完善基层水利服务体系的运行机制，强化水资源管理、人饮工程运行、防汛抗旱、农村水事服务、农业灌溉服务等公益性职能。结合机构改革，按照《中共甘肃省委办公厅甘肃省人民政府办公室关于印发〈甘肃省事业单位分类的意见〉的通知》精神，完成基层水管所由自收自支单位向公益类事业单位的转换，推进基层水管单位由“以水养人”向“服务水务”转变，进一步提高服务效能，确保基层水利工作正常有序开展。

2）实行定岗定编，推行岗位管理

参照水利部《水利工程管理单位定岗标准（试点）》，本着“精简、高效、多岗合一、一人多岗”的原则，制定《甘州区水利工程管理单位定岗标准》，结合工作实际，在核定的编制总额内科学、合理调整内设机构和岗位设置。推进人力资源需求由因人设岗向以岗用人转变，以岗位定编，避免人力资源配置过程中的无序性和不均衡性。同时，实行岗位管理，优化人力资源组合，推进一些辅助类岗位通过政府购买服务方式，克服人力资源配置不足的现象，切实提高水管单位人力资源管理水平与效力。

3）推行管养分离，实现事企分开

积极推行水利工程管理和维修养护分离，将工程维修养护业务从水管单位剥离出来，推进维修养护队伍作为企业逐步走向市场，按照产权清晰、事企分开、管理科学的原则，独立或联合组建专业化的维修养护企业。通过投标的方式广泛承揽工程项目，使养护企业在市场竞争发展壮大，从而使灌区水利工程建设和养护维修工作走向社会化、市场化和专业化道路。

4）彻底解决水管单位运行经费问题

相关经费建议由国家和地方两级共同筹措解决，其中承担的防洪抗旱、生态用水管理、水资源管理、节水型社会建设、水政执法等纯公益性任务，按照水管体制改革要求督促各级政府落实“两费”（纯公益性办公费和工程养护费）。但目前甘州区财政困难暂无法落实，建议国家通过财政转移支付政策，纳入财政预算，给予补助或支持，确保分步到位。建议乡镇水管站、渠系管理站纳入纯事业性编制，由财政部门供给经费，或国家给予补助，保证正常工作开展。

5）建议持续加大对基础设施的投入力度

目前，甘州区斗农渠衬砌率仅为38%，地下水计量设施基本实现全覆盖，但部分灌区计量方式不一致，管理难度大，需要通过项目投资，加大末级渠系建设和高新节水技术推广应用，配套用水计量设施，切实提高水资源的利用效率。

6）建议将农业水费收交纳入财政税收进行管理

在水利体制改革中，水利改革要同乡村振兴战略、粮食直补、生活低保工作相结合，互相监督共同促进，以人员交流岗位互动、绩效考核激励相挂勾，完善职责分工，消除重复工作。同时应结合当前费改税改革进程，将水管单位收交的农业水费纳入财政税收范畴，由“费”变“税”，真正体现用水者使用商品水后即要支付用水成本，也要承担纳税义务的责任，从而提高用水户的依法用水意识。